О новых проблемах регистрации граждан по месту жительства в г. Москве

О НОВЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В Г. МОСКВЕ

Ю. П. СВИТ

Свит Ю. П., доц. кафедры гражданского и семейного права МГЮА.

В октябре 2006 г. Правительством Москвы были утверждены новые Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в городе Москве <1>. В приложении к данным Правилам предусмотрен круг документов, предоставляемых при вселении в жилое помещение. Причем впервые выделен Перечень документов, предоставляемых при вселении в жилые помещения в коммунальных квартирах. В дополнение к документам, удостоверяющим личность гражданина и основание приобретения права на вселение, включены документы, подтверждающие согласие собственников всех жилых помещений (комнат) в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника либо члена семьи гражданина, проживающего по договору социального найма, безвозмездного пользования, а также справка об отсутствии тяжелых форм хронических заболеваний у проживающих и вселяющихся лиц, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно, в соответствии с перечнем соответствующих заболеваний, который устанавливается Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <1> Приложение 1 к Постановлению Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 65.

Появление в списке указанных документов не может рассматриваться как простая формальность. По сути, речь идет о существенном ограничении прав собственника на вселение в коммунальную квартиру других лиц, а при наличии хронического заболевания - и собственное вселение. Ограничиваются также права членов семьи собственника. В настоящей статье основное внимание будет уделено законности включения в Перечень соответствующих документов, а также последствиям появления их в списке оснований для регистрации по месту жительства. Начнем с рассмотрения законности требования о предоставлении документа, подтверждающего согласие собственников других жилых помещений в коммунальной квартире, на вселение к собственнику членов семьи и иных лиц. Наличие требования о предоставлении названного документа предполагает наличие законодательно установленной обязанности получить согласие собственников других помещений в коммунальной квартире на вселение. Такое согласие могло требоваться, если рассматривать коммунальную квартиру как объект общей собственности, в отношении которого правомочия владения, пользования и распоряжения должны осуществляться по общему согласию всех сособственников (ст. 246, 247 ГК РФ). Однако такой подход противоречит федеральному законодательству, так как комната в соответствии со ст. 16 ЖК РФ - самостоятельный вид жилых помещений и самостоятельный объект гражданских и жилищных прав. Собственники комнат в коммунальной квартире не рассматриваются как сособственники квартиры. В общей долевой собственности собственников комнат коммунальной квартиры находится лишь имущество, предназначенное для обслуживания более чем одной комнаты (ст. 42 ЖК РФ). Это различные вспомогательные помещения - коридоры, кухни и т. д. Право на долю в общем имуществе не является самостоятельным объектом прав, поскольку переходит вместе с правом на соответствующую комнату. Наличие общей собственности на объекты общего пользования само по себе не может рассматриваться как основание для ограничения права собственника комнаты на вселение к себе иных граждан. Согласно ст. 288 ГК РФ гражданин-собственник может использовать жилое помещение для собственного проживания и проживания членов своей семьи. Поскольку речь идет об ограничении наиболее полного вещного права - права собственности, такое ограничение может быть предусмотрено только федеральным законом. Единственным ограничением правомочий собственника комнаты в коммунальной квартире является преимущественное право покупки комнаты, предоставленное собственникам других комнат в той же квартире (п. 6 ст. 42 ЖК РФ). Таким образом, федеральное законодательство не содержит оснований для предъявления требования о предоставлении согласия собственников других жилых помещений в коммунальной квартире как условия для вселения в комнату собственника иных лиц. Соответственно, нет оснований для предъявления требования о получении такого согласия в качестве условия регистрации по месту жительства. Вызывает сомнения также правомерность требования о предоставлении вселяющимся в жилое помещение в коммунальной квартире собственником справки об отсутствии тяжелых форм хронических заболеваний, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно. Перечень таких заболеваний утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378 "Об утверждении Перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" <2>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2736.

Следует учитывать, что данный Перечень был утвержден не в целях установления запрета на вселение в жилое помещение лица, имеющего одно из приведенных в нем заболеваний. Рассматриваемый Перечень утвержден в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, устанавливающей основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Одним из таких оснований является проживание в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и отсутствие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Таким образом, данный Перечень имеет специальное назначение - он необходим при определении оснований нуждаемости в жилом помещении. Использовать его применительно к иным правоотношениям представляется возможным только при наличии непосредственной ссылки на него в федеральном законодательстве. К примеру, отсылка к данному Перечню присутствует в ст. 57, 73 ЖК РФ. Статья 57 ЖК РФ отсылает к данному Перечню для определения хронических заболеваний, дающих основание для внеочередного предоставления жилья. Согласно ст. 73 ЖК РФ наличие предусмотренного в Перечне заболевания является препятствием для обмена жилого помещения, занимаемого по договору социального найма. Таким образом, Жилищный кодекс РФ содержит ссылки на данный Перечень только в связи с договором социального найма. Запрет на регистрацию по месту жительства собственника, страдающего одной из форм хронических заболеваний, является ограничением таких конституционных гражданских прав, как право на свободу выбора места жительства и права собственности (ст. 27, 35 Конституции). Особенно учитывая то, что жилое помещение имеет строго целевое назначение - проживание граждан и приобретается гражданами прежде всего с целью собственного проживания в этом помещении. Что касается ограничений права собственности, то, как и иные гражданские права, оно может быть ограничено на основании федерального закона, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 1 ГК РФ). Исходя из действующего жилищного законодательства, появление в жилом помещении лица, страдающего одной из форм хронических заболеваний, может повлечь за собой возникновение у иных лиц, проживающих в коммунальной квартире, права на получение жилого помещения по договору социального найма. Таким образом, запрет на вселение в жилое помещение лица, страдающего соответствующим заболеванием, нельзя считать нецелесообразным. Подобный запрет направлен на предупреждение нежелательных для публичного образования ситуаций возникновения нуждаемости в жилом помещении, с одной стороны, и на предотвращение распространения опасных заболеваний - с другой. Таким образом, формально можно усмотреть основания для такого ограничения - обеспечение интересов других лиц, защита здоровья граждан. Однако для установления данного запрета необходимо прямое предписание федерального законодательства. Причем это должен быть именно запрет на вселение в жилое помещение в коммунальной квартире и проживание в нем, а не на регистрацию, которая имеет административный характер и не может являться основанием для ограничения права пользования жилым помещением, что подробнее будет рассмотрено далее. Федеральные законы не предусматривают запрета на непосредственное использование жилого помещения в коммунальной квартире лицом, страдающим одной из форм хронических заболеваний, указанных в упомянутом выше Перечне. Что касается отношений по регистрации граждан по месту жительства, являющихся, по своей сути, административно-правовыми, они на федеральном уровне регулируются Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <3>, а также принятым в соответствии с данным Законом Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" <4>. -------------------------------- <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <4> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.

Согласно ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. При этом регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Таким образом, институт регистрации по месту жительства не может иметь целью ограничение гражданских прав. Закон о праве граждан на свободу передвижения устанавливает общие основы регистрации по месту жительства. Более подробно правила регистрации, согласно Закону, определяются Правительством РФ. Ст. 6 Закона устанавливает перечень документов, являющихся основанием для регистрации: паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия. Как видно, федеральный законодатель выделил две группы документов - документы, удостоверяющие личность, и документы, подтверждающие право пользования жилым помещением. Аналогичный перечень документов содержится и в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713. Причем положения ст. 6 Закона сформулированы императивно и не предусматривают возможности расширения круга необходимых документов в иных нормативных правовых актах. Кроме того, Законом не предусматривается особенностей регистрации по месту жительства в коммунальной квартире. Следует отметить, что появление в московском законодательстве соответствующих норм неслучайно. Действительно, появление в коммунальной квартире новых жильцов, вселение в такую квартиру лица, страдающего опасным заболеванием, ухудшает условия пользования квартирой лиц, которые в ней уже проживают. Хотя комната и признана самостоятельным видом жилых помещений - она не самодостаточна, поскольку не снабжена необходимыми вспомогательными помещениями. Указанные обстоятельства предопределяют необходимость некоторого ограничения прав обладателей комнат. В то же время такие ограничения не должны быть неоправданными, излишне обременительными для собственника. В частности, нельзя признать рациональным решение поставить возможность вселения к собственнику членов семьи в зависимость от желания иных собственников жилых помещений коммунальной квартиры, особенно не установив при этом никаких условий для отказа в согласии на вселение нового лица. Кроме того, надо учитывать, что несовершеннолетние дети собственника вселяются в жилое помещение независимо от согласия иных лиц, проживающих в данном помещении, соблюдения нормы площади и т. д. Не может быть условием вселения несовершеннолетних детей к родителям и отсутствие согласия собственников иных помещений в коммунальной квартире. Очевидно, что гармонизировать интересы собственника отдельной комнаты и иных сособственников помещений в коммунальной квартире весьма сложно. Установление запрета на регистрацию представляется неэффективным, поскольку, как указывалось выше, Правила о регистрации не направлены на ограничение гражданских прав. Кроме того, такой запрет лишь усугубит положение, поскольку приведет к проживанию в жилом помещении без регистрации. Поскольку при этом лицо будет иметь юридические основания пользования жилым помещением с точки зрения гражданского и жилищного права, для его выселения из жилого помещения или принудительного изъятия данного помещения это не повлечет. На данный момент достаточным ограничением на вселение в коммунальную квартиру нанимателей (поднанимателей) и членов их семьи (иных постоянно проживающих лиц) является наличие требования о соблюдении нормы площади жилого помещения на одного человека (ст. 679 ГК РФ, п. 1 ст. 70 ЖК РФ). Поскольку Жилищный кодекс РФ не содержит такого понятия, как "норма площади жилого помещения", для ее определения может использоваться устанавливаемая в соответствии с п. 4, 5 ст. 50 ЖК РФ учетная норма площади жилого помещения. В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" <5> учетная норма площади для коммунальной квартиры составляет 15 кв. м на человека. -------------------------------- <5> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 42.

Представляется, что подобное ограничение возможности вселения в коммунальную квартиру должно распространяться и на вселение членов семьи собственника, за исключением его несовершеннолетних детей. Кардинальным решением проблемы было бы исключение из законодательства комнаты как самостоятельного объекта жилищных прав. Для этого есть основания, поскольку комната не обладает всеми необходимыми признаками жилого помещения. Она, как уже указывалось, не самодостаточна, а является лишь частью квартиры, которая не может использоваться для проживания без использования вспомогательных помещений квартиры. Весьма точно характеризует сложившуюся ситуацию В. Н. Литовкин: "...Кодекс вообще не предусматривает покомнатный раздел квартиры... Как самостоятельные объекты жилищных прав и обязанностей комнаты конструктивно изначально непригодны для постоянного места жительства" <6>. -------------------------------- <6> Литовкин В. Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 47 - 48.

Признание комнаты самостоятельным объектом гражданских и жилищных прав является мерой вынужденной. Современный уровень обеспеченности граждан жильем не позволяет исключить комнату из числа самостоятельных объектов жилищных прав, поскольку значительная часть населения проживает в коммунальных квартирах и в домах гостиничного типа. Если комната будет исключена из перечня жилых помещений, данного в ст. 16 ЖК РФ, квартира будет рассматриваться как юридически неделимый объект. В таких случаях пользование квартирой несколькими семьями будет возможно только при возникновении общей собственности на нее нескольких лиц. К отношениям между указанными лицами будут применяться нормы ГК РФ об общей долевой собственности, предполагающие осуществление полномочий собственников по их взаимному согласию. На данный момент можно отметить, что установленные московским законодательством ограничения прав лиц на регистрацию по месту жительства в коммунальной квартире не соответствуют федеральному законодательству. Это дает основания для оспаривания Постановления Правительства Москвы в части установления рассмотренных выше требований в соответствии с правилами гл. 24 ГПК РФ.

Название документа