Роль органов безопасности в борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом

РОЛЬ ОРГАНОВ БЕЗОПАСНОСТИ В БОРЬБЕ С ПОЛИТИЧЕСКИМ ЭКСТРЕМИЗМОМ И ТЕРРОРИЗМОМ

И. Н. НОВИЧИХИН

Новичихин И. Н., федеральный судья.

В настоящее время можно наблюдать активизацию экстремизма, серьезно осложняющую обстановку в стране. Соответственно проблема противодействия экстремизму, предупреждения его перерастания в крайние формы открытого насилия превращается в задачу общегосударственного масштаба. Не вызывает сомнений и то обстоятельство, что в локализации угроз личности, обществу, государству, изначально содержащихся в разрастающихся процессах политического экстремизма, определенную роль должны сыграть правоохранительные органы. Какова же эта роль и каковы границы участия органов безопасности и правоохраны в борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом? Не вызывает сомнений, что сотрудники органов безопасности обязаны участвовать в нейтрализации и устранении угрозы политически мотивированного насилия исключительно на основе действующего законодательства, ни под каким (самым благовидным!) предлогом не выходя за его рамки. Сфера социально-политических отношений, конфликты в которой, собственно, и порождают политический экстремизм, непосредственно затрагивает область прав и основных свобод человека. И если не на словах, а на деле российское общество намерено продвигаться в направлении построения правового государства, отношение сотрудников спецслужб и правоохранительных органов к мировоззренческим установкам, идеологическим пристрастиям и политическим убеждениям граждан должно быть предельно терпимым, корректным и деликатным. Это утверждение, не требующее, как представляется, специального доказывания, особенно актуально в условиях современной российской действительности, характеризующейся высоким уровнем нестабильности и предельной остротой накопившихся противоречий в сфере экономики, политики, социальных и межнациональных отношений. Любое отклонение в деятельности специальных служб в сфере противоборства с политическим экстремизмом от буквы Закона чревато ущемлением и ограничением прав человека, защита которых находится в центре внимания международного сообщества, норм гл. 2 Конституции РФ. Обращение к основополагающим документам в этой сфере ("Всеобщая декларация прав человека", "Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод", Конституция России) убеждает, что даже незначительное ограничение прав и свобод граждан допускается в цивилизованном мире лишь в исключительных случаях, в строгом соответствии с Законом. В этой связи не могут не вызывать настороженности и необходимости критического осмысления то и дело фиксирующиеся в последние годы попытки расширенно толковать полномочия и компетенцию правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации в сфере борьбы с политическим экстремизмом и терроризмом, заставить их решать несвойственные и даже антиконституционные задачи во внутреннем политическом противоборстве. Так, например, в СМИ сообщалось, что бывший руководитель Аналитического центра Администрации Президента Российской Федерации пропагандировал принятие чрезвычайных мер по отношению к политическим организациям, использующим экстремистские методы борьбы, а также практику "запрета на профессии" для граждан, лояльность которых вызывает сомнения <1>. В этой связи вызывали недоумение и должны были быть (но в действительности не были) решительно осуждены призывы высших должностных лиц Российской Федерации к сотрудникам органов безопасности проявлять максимальную инициативу в сборе любой информации, которая может использоваться при выработке управленческих и политических решений <2>. -------------------------------- <1> Российская газета. 1993. 10 апр. <2> Российская газета. 1994. 28 мая.

Попыткой направить работу спецслужб, опираясь не на Закон, а на принцип политической целесообразности, являлось, на наш взгляд, выступление в 1994 г. тогдашнего Президента России Б. Н. Ельцина на совещании руководящего состава ФСК Российской Федерации, где он, требуя от контрразведчиков активных, смелых и решительных действий в сфере борьбы с посягательствами на конституционный строй, заявлял: "Нет никаких оправданий ссылкам на якобы отсутствие необходимой правовой базы для выявления и пресечения антиконституционной деятельности. Да, наше законодательство не совершенно. Но для контрразведывательной работы по нейтрализации экстремистских планов действующих правовых норм достаточно" <3>. Это заявление было сделано после очередной реорганизации органов безопасности и лишения ФСК России следственного аппарата. -------------------------------- <3> Российская газета. 1994. 28 мая.

Опасность подобного рода призывов в сфере противодействия политическому экстремизму и терроризму представляется еще более реальной, если учесть "постоянную готовность" руководителей спецслужб, и не только из числа попавших в них непрофессионалов, доказать свою полезность и лояльность существующему политическому режиму активными действиями, даже если последние противоречат законодательству. Так, например, неоднократно высказывал мнение о необходимости передать органам безопасности функции политического сыска бывший тогда заместителем министра безопасности России Е. Савостьянов <4>. Нельзя исключать, что опасная "ностальгия по политическому сыску" может возникать не у отдельных сотрудников спецслужб и правоохранительных органов в связи с неоднозначностью трактовок этого понятия. Если придерживаться точки зрения на эту дефиницию, отраженную в энциклопедическом словаре по политологии (следует подчеркнуть, что она весьма традиционна в обществе и в среде специалистов), то под политическим сыском следует понимать следующее: "Установление наблюдения, законный и беззаконный сбор информации с помощью копирования и хищения документов, использования всевозможных технических средств (подслушивание, перлюстрация корреспонденции, тайная видеозапись массовых мероприятий с последующей идентификацией участников и т. д.). Компрометация и шантаж политических деятелей и рядовых участников оппозиционных движений, засылка провокаторов и вербовка агентов в среде проправительственных, лояльных правительству, а также оппозиционных течений... и иные методы преследования действительной, предполагаемой или воображаемой оппозиции в условиях тоталитарного государства, авторитарного режима и иных форм недемократического использования репрессивного аппарата государства" <5>. -------------------------------- <4> Аргументы и факты. 1993. N 47. <5> См.: Политология. Энциклопедический словарь. М.: Изд-во Московского коммерческого университета, 1993. С. 369; Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор: Пер. с англ. М.: Аспект-пресс, 2002. С. 89.

Вероятно, что фиксировавшиеся в последние годы стремления некоторых руководителей российских органов безопасности как можно быстрее "уловить и исполнить" пожелания представителей верхних эшелонов власти, даже если они противоречат законодательству (вспомним в этой связи высказывание тогдашнего директора ФСК России С. Степашина, заявлявшего после выхода Указа Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности", что он "готов нарушить права человека, если этот человек - преступник"), проистекали не только из весьма нестабильного положения самих органов безопасности, в которых проводились "перманентные реорганизации", возникали серьезные сомнения в легитимности ФСК России, предшественник которой, Министерство безопасности, был ликвидирован с нарушением конституционных норм, а сама Федеральная служба контрразведки длительное время действовала не на основе закона, указа Президента. Представляется недопустимым функционирование правоохранительных органов и спецслужб страны в обход законов, принятых парламентом страны. Любой другой путь ведет к злоупотреблениям, нарушениям законности, прав и свобод граждан. Следует подчеркнуть важное обстоятельство: несовпадение сфер, в которых возникают причины, порождающие различные экстремистские проявления, и сфер, в которых эти проявления осуществляются, фиксируется. Так, межнациональные конфликты, характеризующиеся высокой степенью экстремизма, могут возникнуть на основе территориальных претензий или в результате принятия непродуманных административных решений, опасное социальным взрывом забастовочное движение с выдвижением политических требований чаще всего является следствием ухудшения материального положения работающих; террористические акции с негативными социальными последствиями могут быть инспирированы в криминальной среде. Политологами замечено, что нередко при возникновении и нарастании угрозы экстремистских проявлений, способных вылиться в массовые насильственные действия, происходит "падение" возможности государственных структур влиять на развивающиеся негативные процессы, их локализацию и нейтрализацию. Пример: социологическим исследованием, проводившимся в 1992 - 1993 гг. среди руководителей подразделений по борьбе с терроризмом, в числе факторов, детерминирующих насильственные антиконституционные посягательства и терроризм, респонденты указали следующие обстоятельства: падение жизненного уровня населения (отметили 96,5 процента экспертов); обострение политической борьбы (93,1 процента); повышение социальной незащищенности людей (72,4 процента); наличие проблем межнационального характера (65,5 процента); несовершенство уголовного законодательства или механизма его применения (58,6 процента) <6>. -------------------------------- <6> Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 523.

Еще в начале 90-х годов исследователи и политики отмечали, что факторы, способствующие воспроизводству антиконституционных посягательств и терроризма, на предупреждение, выявление и пресечение которых нацелены органы безопасности, чаще всего возникают в тех сферах социально-политической и экономической жизни страны, непосредственно влиять на которые спецслужбы и правоохранительные органы не только не могут, но и не имеют права, так как в противном случае неизбежно выйдут за рамки своей компетенции, превысят полномочия и, следовательно, нарушат Закон. Указанное диктует необходимость тесного взаимодействия всех органов государственной власти, правоохраны, спецслужб в борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом, ФСБ России могла бы оказывать действенную помощь органам представительной власти на всех ее уровнях в деле выявления и устранения факторов, детерминирующих экстремизм и терроризм, путем своевременного получения информации о возможном обострении обстановки, прогнозирования развития последней и упреждающего информирования заинтересованных государственных структур, содержащего конкретные предложения по нормализации ситуации, чреватой перерастанием в социальные и политические конфликты. Однако пользы (действенности) от такого рода информирования с точки зрения нормализации обстановки можно ожидать лишь в случае, если правоохранительные органы и спецслужбы, передающие заинтересованным участникам коллективного субъекта борьбы с политическим экстремизмом и терроризмом упреждающую информацию, будут видеть результат своей работы в виде принятия мер реагирования, активного воздействия в нужном направлении на факторы, детерминирующие политически мотивированные антиконституционные проявления. Мнение специалистов (и не только из органов безопасности) в России нередко игнорировалось при принятии ответственных политических решений. В качестве примера можно назвать ситуацию, когда исполнительная власть (в конце 1994 г.) не прислушалась к выводам специалистов из органов безопасности, обоснованно предполагавшим, что "быстро и эффективно" решить проблемы "чеченского сепаратизма" силовым путем невозможно. Полагаем, способствовало бы решению проблемы принятие федерального закона "О профилактике преступлений", в котором следовало бы предусмотреть не только обязанность правоохранительных органов и спецслужб выявлять факторы, продуцирующие противоправные деяния, но и ответственность полномочных структур за непринятие исчерпывающих мер по нормализации обстановки в случае ее обострения. Нельзя не обращать внимания на место и роль органов безопасности и правоохраны в деле борьбы с политическим экстремизмом и терроризмом, на своеобразие их статуса в этой сфере деятельности. По действующему законодательству ФСБ России не должна заниматься политической деятельностью, но обязана проводить в жизнь политику государства и предотвращать политически мотивированные действия, создающие угрозу безопасности страны. Ситуация осложняется еще и тем, что сама государственная политика в России в годы правления Ельцина отличалась противоречивостью, непоследовательностью и отсутствием стратегического стержня. Для иллюстрации этого вспомним, например, нестабильное отношение верховной исполнительной власти к вопросу о суверенитете субъектов Федерации, неопределенность позиции в сфере межнациональных отношений. В такой ситуации планировать и осуществлять на долгосрочной основе работу органов безопасности по борьбе с политическим экстремизмом сложно. В российских условиях, когда одна ветвь верховной власти нередко противостоит другой и обе стороны, по существу, активно продуцируют экстремизм, какую позицию должны занять органы безопасности? Встать на сторону исполнительной власти, частью которой они являются, или подчиниться власти законодательной, принявшей закон, регламентирующий порядок их деятельности? Представляется, что органы безопасности во внутриполитической жизни ни на чьей стороне, если иметь в виду ветви власти, быть не должны, тем более что в реальных российских условиях, при нынешнем российском уровне правовой и политической культуры и отсутствии демократических традиций так называемое противостояние ветвей власти чаще всего по своей сути является просто нецивилизованными формами борьбы между относительно немногочисленными группировками жаждущих власти лиц, окружающих вполне конкретных политических лидеров, "ветви власти" достаточно легко персонифицируются. Поэтому органы безопасности и правоохраны (уместно было бы в рассматриваемой ситуации упомянуть вооруженные силы и МЧС) не должны втягиваться в опасные политические игры: "Страной должны править не люди, а законы". Закон должен быть единственным критерием при выборе позиции всеми силовыми структурами государства в любых самых затруднительных ситуациях. Это касается и пяти силовых министерств, которые с 2004 г. напрямую, минуя премьер-министра, подчинил себе президент страны. Такой же подход необходим и при определении места и роли органов безопасности в борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом. Для сотрудников органов ФСБ России должно быть безразлично, каковы идеологические и политические убеждения у тех или иных лиц, групп граждан, слоев населения. Их задача - предупредить возможное неконтролируемое развитие обстановки, способное породить острые и болезненные социальные конфликты, сделать все возможное для недопущения противоправных насильственных антиконституционных действий, предотвратить угрозу безопасности личности, общества и государства, человеческие жертвы, материальные потери, негативное воздействие политического, экономического, социального и иного характера. Основанием для принятия органами безопасности необходимых мер, упреждающих опасное развитие ситуации, могут быть: 1) выявление поведения организаций и лиц, которое хотя и является "допреступным", но имеет тенденцию перерастания в противоправное; 2) обнаружение причин, порождающих насильственные антиконституционные действия и терроризм, или обстоятельств, благоприятствующих их совершению. Представляется необходимым закрепить это положение законодательно, более подробно сформулировав алгоритм определения оснований предупредительно-профилактического реагирования правоохранительных органов и спецслужб России в соответствующих подзаконных ведомственных актах.

Название документа