Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ <1>

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Оценка состояния экологического законодательства и направлений его совершенствования принадлежит к числу вопросов постоянной актуальности. В зависимости от ракурса исследования конечные выводы и предложения могут различаться. Данная статья представляет собой вариант системного анализа регулятивных возможностей права как одного из факторов экологически устойчивого развития. Рассмотрение права с точки зрения его существующего и перспективного влияния на сложившуюся экологическую ситуацию предполагает наряду с применением принятых правоведческих методов также взгляд извне. Корпоративный (отраслевой, часто замкнутый на дискуссиях технико-юридического свойства) подход к исследованию правовых проблем в экологии эффективен лишь до определенной степени и может успешно решать задачи преимущественно институционального порядка. В тех же ситуациях, когда право призывается для выполнения вполне реальных и комплексных задач, анализ развития экологического законодательства должен идти уже не только изнутри, но и со стороны, что предполагает поставление права в единый алгоритм решения и на этой основе селективное включение потенциала правового регулирования, исходящее не столько из приоритетности собственных внутриотраслевых тенденций, сколько из необходимости предоставления имеющихся специфических (правовых) средств для достижения заявленных целей общего характера. Наиболее перспективны для практической реализации такие предложения по совершенствованию законодательства, которые встроены в общий эколого-политический контекст, отражают доступными праву средствами конкретные направления экологизации экономики, культуры и других сфер. С этих позиций исходным условием для формулирования суждений о состоянии и перспективах экологического законодательства является собственно наличие и содержание той системы идей, концепций, представлений о целях, приоритетах, принципах, направлениях, способах и средствах природоохранной деятельности государства, которая обычно обозначается термином "государственная экологическая политика". Тезис о зависимости законодательства от государственной политики не требует доказывания. В свою очередь, государственная политика экологична лишь в той мере, в какой это диктуется общественными интересами. Однако в настоящее время общество не предъявляет государству должный заказ на формирование эколого-правовых ограничений развития, и как следствие - экологическая составляющая государственной политики не входит в число приоритетных. Тем не менее попытки найти те ключевые звенья, посредством воздействия на которые экологические проблемы могут решаться наиболее эффективно, продолжаются - как в органах власти, так и в структурах гражданского общества <2>. -------------------------------- <2> См., например: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р; Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации, принятые на пленарном заседании 9 февраля 2007 г., посвященном экологически устойчивому развитию.

Итак, экологическая политика принимается за отправную точку при построении перспектив развития законодательства. Но какая именно политика? Из чего, из какой конкретно стратегии можно или должно исходить при рассмотрении концептуальных вопросов развития экологического права? Возможны три варианта: из официально декларированной, реально осуществляемой либо смоделированной. Спустя пять лет после выхода Экологической доктрины РФ нет особой необходимости комментировать ее. А вот сравнение положений Доктрины и иных официальных заявлений с действительным состоянием дел в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеет смысл. Универсальными индикаторами экологической политики могут служить хотя бы общедоступные данные (в динамике) о количестве и видах загрязнения объектов окружающей природной среды, о степени истощения и потерь возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, статистики экологических правонарушений, а также демографические показатели в части доказанных зависимостей здоровья населения от состояния окружающей среды и поведенческие характеристики уровня экологической культуры населения. Рассматривая содержание экологической политики сквозь призму конкретных результатов действий по реализации декларированных намерений, придется признать, что природо - и энергозатратный, ресурсоемкий тип современной экономики страны предопределяет ее невысокое место в стратегии развития. (В то время как, напротив, экологические факторы должны влиять на структуризацию и пути модернизации экономики.) Аналогично для уяснения содержания действительно реализуемой концепции эколого-правового регулирования и ее роли в проводимых реформах можно применить ретроспективный анализ экологического нормотворчества за последние примерно двадцать лет с точки зрения отражения в нем направлений и приоритетов государственной экологической политики в разные годы, результатом чего стала бы не идеальная, но реальная концепция развития экологического законодательства, которая действительно воплощается в практике государственного строительства. Для проявления контура реконструируемой концепции за основу можно взять, например, историю трансформации права собственности на природные ресурсы, отношений платности (отсутствие закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду, перевод многих ресурсовых платежей в налоговый режим), государственного управления (реструктуризация системы органов управления в ходе административной реформы, противоречивое разграничение полномочий органов власти по горизонтали и по вертикали), экологической экспертизы (радикальное сокращение перечня объектов государственной экологической экспертизы), экологического контроля (децентрализован государственный, введен и сразу ликвидирован муниципальный, не урегулирован общественный, в зачаточном состоянии регулирование производственного контроля), нормирования (в контексте предстоящего технического регулирования и перехода на наилучшие существующие технологии) и некоторых других институтов. С большой долей уверенности можно предположить, что полученный результат вряд ли когда-либо был системно задуман как цель и с точностью осуществлен. Но, так или иначе, итоги произошедшего реформирования природно-ресурсового и природоохранного законодательства не совпадают ни с одной из известных теоретических концепций его развития. Тематика концепции развития экологического законодательства является одной из основных в отраслевой теории и разработана в достаточной степени. Однако положения теории остаются до сих пор мало востребованными. Задавшись вопросом, почему так происходит, можно найти ответ, например, в том, что классические концепции не работают в силу их неадаптированности к приоритетам экологической политики. Приведение ситуации к общему знаменателю возможно двумя путями: либо концепции подстраивать под политику, либо политику выстраивать под законодательство. Второе объективно невозможно по той причине, что законодательство есть не более чем правовая форма политики. Формулирование же концепции под политику, с одной стороны, осложняется несовпадением декларированной и реальной экологической политики, а с другой - не всегда органично для правоведения. Поэтому сохраняется известная автономность теоретических конструкций от экологической политики, а иногда, к сожалению, и от экономических и иных реалий развития страны. Данное отступление потребовалось для того, чтобы подчеркнуть, что предлагаемые оценки состояния и направления развития экологического законодательства являются всего лишь идеальной моделью, согласующейся с тоже пока идеальными очертаниями новой экологической политики, формируемой во взаимодействии государства и гражданского общества и содержащей в основе своей примерно следующие предпосылки: человек не может быть здоровым в больной окружающей среде; невозможно решать экологические проблемы вне экономического развития или вопреки ему; уменьшение затрат природных ресурсов и загрязнения окружающей среды в расчете на единицу конечного экономического результата, сокращение экологического ущерба должно стать необходимым условием дальнейшего развития. 1. В настоящее время правовая охрана окружающей среды осуществляется преимущественно нормами специальной отрасли законодательства. Однако на самых начальных этапах ее становления было показано, что достижение целей правового регулирования в сфере охраны окружающей среды невозможно в отрыве от экологизации всех других отраслей законодательства. С поправкой на изменения, произошедшие с того времени в понимании права, можно утверждать, что сегодня учет природоохранных требований должен стать важнейшим принципом развития всего российского права. Между тем в последнее время обозначается обратная тенденция, состоящая в недостаточном учете экологических интересов общества при создании либо совершенствовании правового обеспечения различных видов хозяйственной деятельности. Так, при принятии Градостроительного кодекса был реализован принцип одного окна при проведении экспертизы проектной документации капитального строительства, что предполагает замену всех действующих экспертиз единой государственной экспертизой и прекращение проведения с 1 января 2007 г., в частности, государственной экологической экспертизы проектной документации. Предметом государственной экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. С таковым подходом, при всей приверженности юристов-экологов к сохранению статуса экологической экспертизы, можно и согласиться, при условии, что экологическая оценка займет подобающее место в структуре и организации проведения единой экспертизы. Однако вскоре Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из числа объектов государственной экологической экспертизы были исключены проекты стратегического развития территорий и отраслей народного хозяйства, все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов и документация по планировке территорий, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, проекты схем охраны и использования природных ресурсов и многие другие виды документации, обосновывающей экологически значимую хозяйственную деятельность. При формальном сохранении в Законе об охране окружающей среды принципа обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности исключена обязательность оценки воздействия на окружающую среду при разработке проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, что затруднит проверку обосновывающей документации на соответствие требованиям в области охраны окружающей среды. При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте государственный экологический контроль будет осуществляться в рамках государственного строительного надзора. Должностные лица органов государственного экологического контроля отстранены от участия в приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов. Подобные изменения не могут объясняться только необходимостью улучшения условий ведения жилищного строительства, на что был направлен названный Закон, и вполне очевидно имели в качестве самостоятельной цели снижение роли государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля. Оценки действительной роли экологической экспертизы часто противоречивы, и существует достаточно аргументированная критика практики ее организации и проведения, однако в целом трудно спорить с тем фактом, что экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам, более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы). С отменой государственной утрачена и общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что резко снижает возможности общественного участия в принятии экологически значимых решений. 2. В качестве правового приоритета национальной экологической политики должно рассматриваться предупреждение и возмещение экологического вреда. Отраслевой приоритет в таком звучании не противоречит ни целям экологического законодательства, которые обозначены в Законе об охране окружающей среды, ни принципам экологического права - это категория иного порядка, своего рода точка концентрации нормативного регулирования. Исторически природоохранное законодательство создавалось с целью минимизации и предотвращения вреда окружающей среде и человеку, на это так или иначе направлены все нормы, относимые к экологическому праву. В значительно меньшей степени урегулированы отношения компенсационного типа. Между тем в сфере компенсации вреда существует несколько крупных правовых проблем, ожидающих своего решения. Во-первых, обеспечение реализации компенсационной функции имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде. Для этого необходимо устранить препятствия процедурного и организационного свойства (материально-техническое и кадровое укрепление органов экологического контроля, создание достаточной информационной базы данных об источниках загрязнения, проведение своевременных и качественных анализов проб с места совершения правонарушений, улучшение исполнительного производства и т. д.) и приблизить расчетный объем имущественной ответственности к реальным масштабам причиняемого экологического вреда. Сегодня существует недостаточность методической базы для определения объема вреда: методики исчисления ущерба применительно к одним видам природных объектов отсутствуют вовсе (к примеру, для оценки ущерба, нанесенного недрам при несоблюдении правил разработки месторождений полезных ископаемых), а применительно к другим они сильно устарели. Это не только осложняет реализацию собственно имущественной ответственности, а иногда вовсе лишает ее смысла ввиду явного несоответствия установленных или расчетных величин действительной (рыночной) стоимости уничтоженного, поврежденного природного объекта <3>, но в ряде случаев также препятствует привлечению к иной, в частности уголовной, ответственности ввиду невозможности доказать наличие квалифицирующих признаков - факта причинения ущерба либо оценки его как крупного или существенного. Один из частных вопросов совершенствования методического обеспечения - дифференциация размеров взысканий с учетом особой экологической ценности природных объектов в черте поселений, в пределах пригородных зон, особо охраняемых природных территорий (положительный пример - таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду). В условиях относительной пробельности федерального законодательства легитимны документы, принимаемые в регионах (например, Методика определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы, 2005 г.), хотя субъекты Федерации по ряду причин неохотно развивают это направление. -------------------------------- <3> Например, при осуществлении контроля за соблюдением водного законодательства Росприроднадзором за 2005 г. обнаружено 12,3 тыс. нарушений, исков о возмещении ущерба предъявлено на сумму 13,5 млн. руб. Таким образом, в среднем одно правонарушение "стоит" чуть более тысячи рублей (сколько реально было взыскано, ведомство не сообщает). Или другой пример: такса за незаконное уничтожение лося в 4 - 5 раз ниже рыночной стоимости продукции.

Во-вторых, до сих пор не созданы специальные нормы о возмещении так называемого прошлого вреда, или накопленного ущерба. (В свое время Госкомэкологии РФ разработал Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации, которые так и не приобрели силу нормативного акта.) К этой теме могут быть в той или иной степени отнесены: ситуации причинения вреда прежним собственником (владельцем) источника негативного воздействия, возникшие в связи с некорректным переходом имущественных прав, в частности в ходе приватизации, нередко происходившей без учета экологического фактора; случаи причинения вреда неустановленными лицами либо банкротами; проблемы переселения жителей санитарно-защитных зон; вопросы компенсаций населению и альтернативные механизмы финансирования природоохранных мероприятий на экологически неблагополучных территориях. Подходы к решению задачи сокращения накопленного ущерба могут включать создание специальных фондов, о чем известно из зарубежного опыта, а также разработку механизмов поддержки природоохранного инвестирования, направленного на ликвидацию такого ущерба, на внедрение технологий, снижающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах соответствующих территорий, и т. п. С нормотворческих позиций определенный интерес представляют междисциплинарные исследования ранее причиненного вреда (например, в рамках исследования Всемирного банка была проведена многофакторная оценка накопленного экологического ущерба в Кемеровской области). В-третьих, по-прежнему в состоянии стагнации проблема создания правовых механизмов возмещения экологического вреда здоровью населения. Общие гражданско-правовые нормы здесь почти не работают ввиду множественных особенностей такого вреда, его причинения и проявления, а действующий Закон об охране окружающей среды полностью устранился от урегулирования каких-либо отраслевых особенностей деликтных обязательств, как результат - статистика выигранных в судах дел ничтожно мала. Впрочем, причиной тому не только консерватизм законодателя и инертность самих пострадавших, которые, выступая активно и массово в защиту своего права на охрану здоровья от воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, могли бы тем самым сформулировать социальный заказ на проектирование соответствующих регуляторов, но и объективные трудности, связанные с недостаточностью существующей научной основы. В идеале последовательность решения вопроса может быть такова. Вначале формируется обширная, достаточная для научно обоснованных расчетов и выводов база социально-гигиенического мониторинга, служащая информационной основой применения как традиционных приемов доказательной медицины, так и оценок риска для здоровья неблагоприятных факторов окружающей среды. К настоящему времени данных социально-гигиенического и экологического мониторинга для вынесения уверенных суждений о степени экологической обусловленности заболеваний в большинстве случаев недостаточно. Далее производятся экономические оценки эколого-обусловленной заболеваемости. Пока существуют лишь единичные методики, выполненные в исследовательском аспекте и, как правило, с использованием зарубежных алгоритмов, например, "Макроэкономическая оценка экологических издержек для здоровья населения России" (2000 г.). Со времени выхода первых методик (конец 80-х годов) подходы к оценке стоимостного ущерба эколого-обусловленной заболеваемости населения принципиально не менялись. В экспериментальных расчетах, проведенных для отдельных регионов, обычно учитывались: затраты государства в системе обязательного медицинского страхования на лечение населения, затраты населения на покупку лекарств и обращение к врачу, затраты на санаторно-курортное лечение, оплата больничных листов, потери валового регионального продукта. Как завершающий этап, создаются и утверждаются (таковы правовые традиции, несмотря на то что суд, например, формально не связан отсутствием официальных методик и может принимать в расчет уже имеющиеся мнения эксперта либо заключения специалиста) методики экономической оценки вреда здоровью от загрязнения атмосферного воздуха, вод, почвы или окружающей среды в целом. Юридическое сообщество обычно мало знакомо с ходом работ в смежных отраслях - в экологической эпидемиологии и экономике природопользования. Между тем здесь продолжаются исследования на данную тему, в частности, обосновывается применение методологии оценки риска здоровью в качестве инструмента санитарно-эпидемиологической экспертизы, приняты некоторые официальные документы (например, утверждено Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду, 2004 г.), подготовлена к опубликованию авторская Методика оценки экономического ущерба здоровью населения от загрязнения атмосферного воздуха. Все это отчасти дает надежду на то, что в будущем будет создана полноценная основа для разработки нормативных правовых актов. Но, к сожалению, по признанию специалистов, научные исследования влияний факторов окружающей среды на здоровье в последние годы по ряду причин значительно отстают от существующих потребностей в их результатах. 3. Актуальной задачей современного экологического законодательства является правовое обеспечение соблюдения природоохранных требований на стратегически важных направлениях развития страны. Россия позиционирует себя на международной арене как энергетическая держава, что налагает на государство большую ответственность, и не только в контексте роли в системе глобальной и внутренней энергетической безопасности, но и с позиции обеспечения экологической безопасности энергетики и топливно-энергетического комплекса страны в целом. По данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году", добыча полезных ископаемых, производство и распределение электроэнергии, газа и воды приносит примерно половину общего объема загрязнения окружающей среды (подсчитано раздельно для атмосферного воздуха и вод). Влияние энергетики на окружающую среду решающим образом зависит от энергетического баланса, и если, к примеру, его изменить в сторону увеличения использования угля, что нельзя исключить, то это неизбежно ухудшит состояние атмосферного воздуха, а снизить последующий рост загрязнения правовыми средствами будет маловероятно. Право не всесильно и далеко не всегда может снивелировать экологические последствия принимаемых решений, иными словами, правовые средства эффективны до пределов экологической политики. Важнейшим направлением в обеспечении и энергетической, и экологической безопасности является энергосбережение, которое может радикально уменьшить вовлечение в оборот невозобновляемых природных ресурсов. По экспертным оценкам, энергосбережение позволит высвободить до 50% нерационально используемых энергетических ресурсов. Известно, что Россия тратит в удельном соотношении во много раз больше энергии, нежели, например, европейские страны, даже с учетом поправки на климатические условия. Отсюда следуют задачи нормативного порядка, а именно необходим анализ эффективности, точнее - малой эффективности законодательства об энергопотреблении, в частности Федерального закона "Об энергосбережении". Для стимулирования экономии энергии существуют хорошо известные и, как показывает мировой опыт, действенные меры экономического и информационно-воспитательного характера. Снижению вклада энергетики в загрязнение окружающей среды и сбережению невозобновляемых энергетических природных ресурсов (нефти, газа, угля) способствовало бы развитие альтернативной энергетики. К альтернативным (нетрадиционным) относятся возобновляемые источники - энергия солнца, ветра, тепла земли, естественного движения водных потоков и другая свободная энергия окружающей среды. В конце прошлого десятилетия Федеральное Собрание приняло Федеральный закон "О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии", который был отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения. Отклоненный Закон предполагал предоставление льгот юридическим и физическим лицам - производителям и пользователям электрической и тепловой энергии, вырабатываемой с использованием нетрадиционных возобновляемых источников энергии, а также лицам, финансирующим разработку и строительство установок по использованию нетрадиционных возобновляемых источников энергии и сооружений по производству такой энергии. Деятельность, направленная на использование нетрадиционных возобновляемых источников энергии, признавалась природоохранной деятельностью. Дискуссии о преимуществах и слабых сторонах нетрадиционной энергетики продолжаются, но вполне очевидно, что правовые инструменты будут востребованы не ранее достижения согласия относительно ее роли и места в обеспечении энергетической и экологической безопасности. В эколого-правовых исследованиях мало внимания уделяется анализу нормативно-правового регулирования отношений по обеспечению безопасности для окружающей среды и населения объектов тепловой, атомной и гидроэнергетики, предприятий нефте - и газодобычи, функционирования трубопроводного транспорта при транспортировке углеводородного сырья, нефтеперерабатывающей промышленности. Очевидно, что вопрос требует предметного изучения, однако последние тенденции таковы, что, с одной стороны, снижаются экологические требования - например, из числа условий строительства и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки исключены положительные заключения государственной экологической экспертизы и финансовые гарантии реализации таких проектов, а с другой стороны, данные виды деятельности становятся все более природоемкими. Так, новый Лесной кодекс РФ отнес к видам использования лесов работы по геологическому изучению недр, разработку месторождений полезных ископаемых, строительство, реконструкцию, эксплуатацию трубопроводов и других линейных объектов, в связи с чем все это может осуществляться на землях лесного фонда без перевода их в земли специального назначения - в то время как, по данным прокуратуры, отмечается рост нарушений лесного законодательства при освоении нефтяных и газовых месторождений. 4. Требуется эколого-правовое сопровождение приоритетных национальных проектов. Актуальность данного направления подтверждается приведенным выше примером негативных экологических последствий принятия поправок к законодательству в целях реализации национального проекта по обеспечению доступности жилья. 5. Существует острая необходимость в создании действенных механизмов экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к сокращению их негативного воздействия на окружающую среду и рациональному ресурсо - и энергопотреблению. В числе таких механизмов - платность негативного воздействия на окружающую среду, льготное налогообложение, введение залоговой стоимости упаковки, стимулирование применения альтернативных видов автомобильного топлива, создание конкурсных преимуществ соответствующим инвесторам и другие меры. Вместе с тем длительное время не принимается Федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", что способствует ситуации уклонения от внесения названных платежей и снижению соответствующих поступлений в бюджет. Принципиально важным звеном в системе экономического стимулирования может стать внедрение в законодательство и практику хозяйственной деятельности режима наилучших существующих (доступных) технологий, соответствие которым будет являться необходимым основанием для применения мер экономического стимулирования. В целом речь идет о создании системы реальной государственной поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, которая дала бы импульс развитию экологического бизнеса - а к таковому можно отнести все те виды деятельности, которые способствуют снижению негативного воздействия на окружающую среду, повышению энергоэффективности, рациональному использованию природных ресурсов, безопасному обращению с отходами либо специально направлены на решение названных и иных подобных проблем. 6. Отсутствие в Законе указания о целевом расходовании средств, взимаемых в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов за экологические правонарушения и сумм, взыскиваемых в качестве компенсаций экологического ущерба, препятствует установлению практики стабильного и достаточного финансирования природоохранных мероприятий. Сугубо фискальные функции не свойственны правовой природе платы и компенсации вреда. 7. На состояние экологического законодательства существенно влияет государственная политика в сфере федеративных отношений. На первый взгляд региональные органы государственной власти активно используют свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, динамично развивается региональный уровень экологического законодательства как сферы совместного ведения - практически повсеместно в пределах ведения субъектов РФ приняты и действуют нормативные акты, регулирующие различные вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды на соответствующих территориях. В то же время региональное законодательство еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма - как в части встречающихся несоответствий федеральному законодательству или, напротив, дублирования федеральных норм, так и по причине его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного правового регулирования в отсутствие федерального). Особо необходимо отметить влияние проводимой в последние годы административной реформы. Принятые в течение двух лет три Федеральных закона о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ (Федеральный закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., Федеральный закон N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г., Федеральный закон N 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г.) регулировали объем природоохранной компетенции региональных и муниципальных органов взаимоисключающим образом, что в определенной степени дестабилизировало государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды. 8. Важнейшим организационным условием эффективной реализации норм экологического законодательства является стабильность системы государственного управления охраной окружающей среды, что предполагает не только стабильность соответствующего законодательства, но и надлежащее кадровое и материально-техническое обеспечение деятельности органов управления на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном. Правовое регулирование организации экологического управления, а именно системы и компетенции федеральных органов, разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, объема компетенции органов местного самоуправления должно исходить не только из задач административной реформы, но и обязательно из приоритетов государственной экологической политики. Актуальной является задача определения единого федерального органа исполнительной власти в области экологического контроля и экологической экспертизы (варианты: образование нового органа или перераспределение компетенции действующих). 9. Эффективность реализации правовых норм прямо зависит от уровня правосознания, а в данном случае также и от экологической культуры. Простой пример: в стране фактически отсутствует пропаганда эффективного использования энергоресурсов и энергосбережения, а в целях поддержания социальной стабильности сохраняются невысокие тарифы на потребление энергии - в результате существует невиданный перерасход энергии в быту и на производстве, и как следствие - требуется ввод в действие все новых мощностей, что влечет истощение природных ресурсов и наращивание объемов негативного воздействия на среду объектами энергетики. Второй пример можно привести из сферы обращения с отходами, где опять-таки в отсутствие экономических регуляторов (той же залоговой стоимости упаковки), развитой инфраструктуры вторичного использования подлежащих переработке отходов (макулатуры, упаковки, тары и т. п.) <4> и соответственно в условиях незаинтересованности населения в раздельном сборе и снижении массы бытовых отходов их объемы растут такими темпами, что проблема безопасного удаления (размещения, утилизации) отходов повсеместно обретает беспрецедентную остроту. Внутренних же нравственных стимулов к грамотному обращению с отходами, а тем более к реструктуризации своего потребления и сокращению приобретения товаров не первой необходимости, опасных для окружающей среды после их использования, население в массе своей не имеет. -------------------------------- <4> На мусороперерабатывающие заводы вывозится менее 10% образующихся в стране бытовых отходов.

Особой фокусной группой, чье поведение весьма значимо, являются лица, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" они должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Для сравнения: ранее действовавший Закон (1991 г.) устанавливал, что такие лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. Как видно, произошло смягчение требования. По признанию специалистов, причастных к экологическому образованию, существует перекос в сторону преподавания естественнонаучных основ экологии, в то время как ключевая роль в формировании культуры принадлежит гуманитарным факторам, в связи с чем необходимо усиление роли гуманитарных аспектов экологического образования и просвещения. Соответствующие поправки целесообразно вносить в законодательство об образовании (в части обязательных образовательных стандартов), но в широком смысле такого рода нормы имеют отношение и к экологическому законодательству тоже. Возможно, низкий уровень экологической культуры является основной причиной нарушения законодательства об охране окружающей среды. Однако здесь важно иметь в виду, что экологическая культура вряд ли может быть сформирована посредством каких-либо специальных кампаний, изолированно, поскольку представляет собой часть культуры вообще и, следовательно, принципиально зависит от повышения общего культурного уровня граждан и общества в целом. Правовые средства не являются приоритетными в этой сфере, где традиционно действенны моральные, этические, религиозные, психологические, художественные средства воздействия. В этом смысле принятие Закона об экологической культуре (проект находится на рассмотрении с 2000 г., включен в план работы Комитета Государственной Думы по экологии на текущий год) не сможет радикально изменить ситуацию, как не изменили ее в региональном масштабе принятые в ряде субъектов Федерации законы об экологическом образовании и культуре (Волгоградская, Иркутская, Камчатская, Костромская области, Республика Якутия и др.). Впрочем, избегая избыточного нормативного регулирования, правовые средства не надо и недооценивать: опыт развитых стран показывает, что ужесточение наказания за экологические правонарушения в совокупности с иными мерами ведет-таки к повышению экологической культуры населения. На юридическом языке речь идет о превентивной функции права. В целом, если улучшение дел в сфере экологической культуры государство действительно решит считать приоритетной задачей, то экологию надо будет рассматривать как идеологию, со всеми вытекающими отсюда последствиями. 10. Нормирование и лимитирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования является одним из наиболее значимых средств государственного регулирования. В настоящее время институт нормирования требует особого внимания и законодателя, и правоведов, поскольку экологические нормативы не выполняют должным образом свою функцию ограничителя воздействий на отдельные природные объекты и окружающую среду в целом. Далеко не все известные виды воздействий вообще как-либо нормируются. Юридически ущербны лимиты временно согласованных выбросов и сбросов. Практика установления нормативов предельно допустимых воздействий (нормативов выбросов, сбросов, лимитов размещения отходов) показывает, что они все более утрачивают непосредственную связь с нормативами качества окружающей среды, на которых должны основываться, и фактически исходят из реальных возможностей хозяйствующих субъектов. В перспективе экологическое нормирование будет развиваться под влиянием принятия технологических регламентов и предстоящего (планируемого) перехода на нормирование по принципу наилучших доступных технологий. По существу, предстоит отход от действующей системы индивидуального нормирования к новой регуляционной модели. Новая идеология экологического нормирования, основанная на технологических требованиях к производству и экологических требованиях к технологиям, еще практически не исследована в правоведении. Другая сторона института нормирования и лимитирования связана со сферой добывания, извлечения природных ресурсов. В этой части основная задача лимитов и норм состоит в обеспечении рационального природопользования, что особо актуально применительно к невозобновляемым ресурсам - полезным ископаемым. К примеру, по экспертным оценкам, сейчас коэффициент извлечения нефти не превышает 30%, и при таких потерях трудно говорить о рациональности недропользования. Действующий Закон РФ "О недрах" возлагает на недропользователей обязанность по недопущению сверхнормативных потерь полезных ископаемых, но никак не регулирует собственно нормативы потерь. Внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект нового Федерального закона "О недрах" вводит нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче. С другой стороны, в целях сохранения природных богатств, предотвращения их истощения и деградации природно-ресурсовым законодательством устанавливаются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - расчетная лесосека, лимиты забора воды, квоты изъятия объектов животного мира. Однако законодательство о недрах и в этой части пробельно - не установлены нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых. 11. Принципиально важным инструментом обеспечения соблюдения природоохранных требований является экологический контроль. Есть потребность в дополнительном правовом урегулировании всех видов экологического контроля - государственного, производственного и общественного. Применительно к государственному контролю можно говорить о совершенствовании порядка его осуществления и порядка выдачи разрешительных документов. Применительно к производственному - например, о включении основных требований к его организации и проведению в общий технический регламент по экологической безопасности. Наименее урегулированным является общественный экологический контроль, в сфере осуществления которого ряд наиболее важных положений может быть определен только на уровне федерального закона. В целом есть основания для постановки вопроса о принятии Федерального закона "Об экологическом контроле" (включен в план законопроектных работ Комитета Государственной Думы по экологии на 2007 г.). Всегда актуально материально-техническое обеспечение аналитической составляющей государственного экологического контроля как основы формирования доказательственной базы. 12. Особого внимания заслуживает проблема усиления и комплексного нормативного, организационно-технического, экономического, идеологического обеспечения неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения. По данным органов прокуратуры, является устойчивой тенденция роста числа правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Как отмечается в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году", в результате вовлечения в криминальную деятельность все новых слоев населения растет экологическая преступность - и не только количественно, но и качественно; развиваются ее наиболее опасные организованные формы, особенно в сфере землепользования, в лесной и рыбохозяйственной отраслях. Недопустима либерализация уголовной ответственности за экологические преступления - ни в части законодательного установления квалифицирующих признаков преступлений, ни в части назначения наказаний судами. Необходим отказ от существующей практики экономии предусмотренных законом мер уголовной репрессии (отказ органов прокуратуры от возбуждения уголовных дел, назначение судами излишне мягких наказаний) и выборочного (по усмотрению контрольных и правоохранительных органов) применения мер административного взыскания к правонарушителям. Необходима активизация исковой работы органов государственного экологического контроля и прокурорского надзора, а также повышение исполнимости постановлений о наложении штрафов и судебных решений по экологическим делам <5>. -------------------------------- <5> В 2005 г. Росприроднадзор предъявил исков о возмещении ущерба, причиненного природным ресурсам и окружающей среде, на сумму около 604 млн. рублей, а возмещено было всего лишь 62 млн. рублей.

Ужесточение санкций за экологические правонарушения, в том числе увеличение фиксированных размеров взысканий за причинение вреда, вызывает возражение, пожалуй, только с позиции роста издержек производства. Однако возникающие затраты будут побуждать загрязнителей к техническому переоснащению и модернизации производства и потому впоследствии компенсируются в результате снижения его экологической емкости и соответствующих платежей, а также повышения конкурентоспособности. Поскольку одной из причин невысокой раскрываемости и наказуемости экологических правонарушений являются связанные с особенностями экологического вреда (его латентностью, отдаленностью последствий от времени и места причинения, синергетическими эффектами и др.) трудности выполнения требований процессуальных норм, то есть смысл обсудить целесообразность внесения поправок в соответствующие нормы административного, уголовного, процессуального законодательства, направленных на учет названных особенностей. При этом может быть использован существующий зарубежный опыт (например, германский) в части облегчения доказывания факта причинения вреда окружающей природной среде и его происхождения. 13. Принципиальное значение для состояния и перспектив развития всего экологического законодательства имеют вопросы реализации и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и связанных с ним прав, в первую очередь - права на своевременное получение полной и достоверной экологической информации и права на возмещение вреда здоровью, причиняемого экологическими правонарушениями, а также возникающего в результате природных и техногенных чрезвычайных ситуаций или связанного с проживанием на экологически неблагополучных территориях. Отчасти вопросы защиты экологических интересов населения могут быть решены в Федеральном законе об экологически неблагополучных территориях (существует вариант законопроекта, который, однако, не был поддержан Правительством). В таком Законе должен быть урегулирован процесс образования и правовой статус зон экологического бедствия. Неотъемлемой частью Закона должен стать комплекс норм, направленных на обеспечение льготных социально-экономических условий проживания населения на данных территориях. Учитывая существенные юридические особенности экологического вреда, причиняемого здоровью населения, необходимо внести ряд поправок в экологическое, гражданское, гражданское процессуальное и иное законодательство, направленных на выравнивание процессуального положения пострадавших граждан с причинителями вреда, что необходимо для практической реализации существующих норм общего характера. В настоящее время практика судебной защиты права на возмещение такого вреда отсутствует, и в основном - по причинам невозможности преодоления гражданами трудностей процедур получения необходимой информации и доказывания. Социально острыми и нередко конфликтными остаются информационные споры, в которых конкурируют нормы о режиме экологической информации и информации с ограниченным доступом. Принцип открытости информации о состоянии окружающей среды должен быть согласован с правовым режимом государственной тайны посредством установления критериев, позволяющих принимать решения на основе баланса экологических и иных национальных интересов. 14. В числе первоочередных секторальных задач - обеспечение экологической безопасности автомобильного транспорта. В общем объеме загрязнения атмосферного воздуха вклад автотранспорта неуклонно возрастает, а в крупных городах его доля составляет уже 70 - 85%. Меры по уменьшению вреда предпринимаются на самых различных этапах: при производстве двигателей, моторного топлива, перемещении через таможенную границу, градостроительном планировании и застройке и т. д. Несмотря на некоторые достижения, такие, как введение специальным техническим регламентом норм "Евро-2" <6>, запрет производства и оборота этилированного автомобильного бензина (Федеральный закон от 22 марта 2003 г. N 34-ФЗ), переломить тенденцию пока не удается. В ряде регионов инициируется собственное законодательное регулирование (например, Закон Краснодарского края "Об охране окружающей среды и населения Краснодарского края от экологически вредного воздействия автотранспортного комплекса"), активно используются предоставленные Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" полномочия на введение ограничений передвижения транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, ограничение использования топлива, сжигание которого приводит к загрязнению атмосферного воздуха, на стимулирование производства и применения экологически безопасных видов топлива (например, Постановление Правительства Москвы "О стандартах на моторное топливо с улучшенными экологическими характеристиками"), однако возможности регионального законодателя все же ограничены его компетенцией по сферам совместного ведения, что, увы, подтверждается практикой прокурорского надзора и судебной практикой. -------------------------------- <6> Для сравнения: сообщалось, что Европейская экономическая комиссия приняла экологические нормы "Евро-5", которые начнут действовать с середины 2008 г.

Учитывая, что помимо выбросов и шума эксплуатация автомобилей связана с оказанием и других негативных воздействий (например, отторжение все новых территорий для расширения полос движения и организации стоянок, захламление территорий брошенными старыми авто) и затрагивает, кроме природоохранных, множество других видов отношений, в частности, в сфере права собственности, свободы передвижения, предпринимательской деятельности, организации дорожного движения, есть предпосылки к интегрированному регулированию экологической безопасности автомобильного транспорта в рамках специального федерального закона. В частности, только на этом уровне могут быть введены налоги на граждан-автовладельцев (варианты - на выбросы, на топливо, на передвижение по центральным частям городов), которые должны дифференцироваться в соответствии с введенной экологической классификацией автомобилей. При всей непопулярности у населения каких-либо дополнительных платежей, в решение проблемы сокращения автомобильных выбросов рано или поздно будут включены методы экономического стимулирования к повышению экологичности автомобиля и сокращению поездок. Поскольку прямое ограничение (запрет на приобретение, использование) невозможно, то иных эффективных методов, кроме удорожания пользования автомобилем, не изобретено. Хотя права человека официально не ранжированы по их приоритетности, принятие такого рода решений обосновывается очевидной первостепенной значимостью права на жизнь и здоровье, которое во все большей степени зависит от состояния окружающей среды. Тем более справедлива такая постановка вопроса с точки зрения защиты экологических интересов граждан, не являющихся автовладельцами. К наиболее важным задачам секторального характера следует относить также охрану окружающей среды от загрязнения отходами производства и потребления. Ее решение предполагает уменьшение объемов образующихся отходов, их безопасное удаление и использование в качестве вторичных материальных ресурсов. 15. Развитие национального законодательства включает участие в международных соглашениях и имплементацию норм международного права окружающей среды. В настоящее время актуально создание правовых условий реализации обязательств России по Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Между тем уже в преддверии начала реализации международных соглашений в национальном праве существуют пробелы, которые могут осложнить их действие. Нуждаются в правовом урегулировании учет и оборот прав на эмиссию парниковых газов, ведение сделок на рынке квот, распределение получаемых выгод и ряд других вопросов. Как показал случай загрязнения Амура с сопредельной территории, для России важно участие в заключенных международных соглашениях, направленных на предотвращение трансграничного загрязнения водных и иных природных объектов, а также и в тех, участником которых страна еще не является (в частности, актуальна ратификация Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте). 16. Экологическое законодательство, включающее в широком смысле нормы природоохранной и природно-ресурсовой направленности, входящие в десятки законов и тысячи подзаконных нормативных актов, весьма объемно и сложно в применении. Одним из способов упорядочения, систематизации правового регулирования в данной сфере общественных отношений является кодификация соответствующего законодательства. В среднесрочной перспективе целесообразно провести кодификацию природоохранительного и природно-ресурсового (скорее, его части) законодательства с принятием Экологического кодекса РФ. Важнейшим условием проведения кодификации является инвентаризация соответствующих норм права, определение их действенности, устранение взаимной противоречивости, поиск устаревших норм, выяснение объективной потребности в создании новых норм и другие виды работ, без выполнения которых разработка Экологического кодекса была бы преждевременной. Необходимым и начальным этапом работ является концепция Экологического кодекса России. В настоящее время существует проект концепции, разработанный Министерством природных ресурсов РФ. Совершенствование экологического законодательства возможно также и в отрыве от идеи кодификации. Однако важным условием успешности любого совершенствования является стратегическое планирование законотворческих процессов, для упорядочения которых целесообразно разработать с использованием имеющихся научных достижений и официально утвердить общую Концепцию развития экологического законодательства. 17. Эффективность правоприменительной практики в определенной степени зависит от наличия специализации в структуре правоохранительных органов (организации деятельности природоохранных прокуратур, экологической милиции). Заслуживает поддержки практика работы и роль в пресечении и профилактике экологических правонарушений существующих в ряде субъектов Российской Федерации природоохранных прокуратур и подразделений экологической милиции. Вместе с тем есть необходимость в развитии правовой основы деятельности экологической милиции с целью ее перевода из состояния эксперимента в стабильный режим работы. Для этого могут быть внесены соответствующие поправки в Закон РФ "О милиции", например, о задачах милиции в части обеспечения правопорядка в сфере охраны окружающей среды, об организационной стороне вопроса. Могут быть расширены административно-процессуальные полномочия органов внутренних дел путем предоставления им права не только на составление протоколов (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), но и на рассмотрение дел об административных экологических правонарушениях с вынесением соответствующих постановлений, определений по более широкому кругу составов, нежели это закреплено в КоАП РФ сейчас (ст. 23.3). Положительную роль в улучшении правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды могли бы сыграть руководящие разъяснения высших судебных органов - Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ - по практике применения ряда норм экологического, гражданского, уголовного и процессуального законодательства, изданные с целью адаптации существующих общих требований к доказыванию факта причинения или угрозы причинения вреда окружающей природной среде. 18. В практике природоохранной деятельности получили широкое распространение представления о необязательности эколого-правовых предписаний, о нецелесообразности применения экологических санкций в интересах сохранения экономической стабильности или под иными предлогами, что позволяет говорить о росте экологического нигилизма в профессиональной среде - у работников правоохранительных и природоохранных органов. В целях уменьшения неблагоприятных экологических последствий сложившейся ситуации необходимы: практическая реализация норм об ответственности должностных лиц, в том числе сотрудников органов государственного контроля и надзора; повышение эколого-правовой культуры населения, и в первую очередь - работников правоохранительных органов и лиц, ответственных за принятие экологически значимых решений, вплоть до введения нормы о запрете занятия государственных должностей лицами, не имеющими специальной экологической подготовки. (Хотя наличие образования, к сожалению, никак не гарантирует применение полученных знаний.) Пакет конкретных предложений высшим органам государственной власти по некоторым первоочередным действиям может выглядеть следующим образом. Президенту Российской Федерации: определить основные направления экологической политики России (Экологическая доктрина была лишь одобрена Правительством РФ, в то время как по Конституции РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ); обеспечить при определении путей реализации приоритетных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, доступности жилья и развития агропромышленного комплекса сохранение требований по охране окружающей среды; как гаранту права граждан на благоприятную окружающую среду принять меры к недопущению сокращения ряда существенных гарантий, связанных с обеспечением стабильности системы государственного управления охраной окружающей среды, проведения в необходимых объемах экологической экспертизы и экологического контроля. Федеральному Собранию Российской Федерации: принять Федеральные законы о плате за негативное воздействие на окружающую среду, зонах экологического бедствия, об экологическом контроле, об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта; внести дополнение в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относительно обязательности целевого использования средств, поступающих в бюджет в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов, компенсаций причиняемого окружающей среде вреда; внести поправки в Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с целью возвращения норм, устанавливающих обязательность государственной экологической экспертизы в отношении градостроительной документации, документации стратегического планирования развития территорий и отраслей, а также некоторых других видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, способную оказать воздействие на окружающую природную среду; обратить внимание на необходимость более полного учета общественного мнения в ходе принятия федеральных законов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (поводом к этому предложению послужила ситуация с обсуждением и принятием Лесного кодекса РФ). Правительству Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти в соответствии с их полномочиями: разработать систему мер стимулирования природоохранной деятельности и подготовить соответствующие поправки в налоговое и иное законодательство; разработать систему нормирования воздействий на окружающую среду, основанную на приоритетном использовании наилучших существующих (доступных) технологий, определить правовые условия перехода и стимулирования хозяйствующих субъектов к внедрению таких технологий; ускорить разработку общего технического регламента об экологической безопасности; создать правовую базу для повышения энергоэффективности и поддержки нетрадиционной энергетики на возобновляемых источниках; обеспечить своевременную разработку и внесение в Государственную Думу РФ законодательных актов, необходимых для исполнения обязательств России, принятых в связи с ратификацией Киотского протокола к РКИК. Предлагаемые тезисы отражают взгляд на экологическое право с позиции его места в системе факторов экологизации развития страны, не претендуют на исчерпывающую полноту освещения проблемы, поскольку выполнены в формате приоритетов. Выявленные приоритеты имеют общеправовой, отраслевой, институциональный и секторальный характер. Не подлежит сомнению, что национальная экологическая политика, основываясь на мировоззренческих, научно обоснованных рекомендациях по выходу из экологического кризиса, должна обязательно включать правовой компонент. Экологическая стратегия, в любом своем варианте содержащая требование самоограничения общества, может достичь успеха только при условии соблюдения закона. Законность является самостоятельным и важнейшим фактором экологически устойчивого развития. При условии соответствия самого права критериям такого развития.

Название документа