К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

Ю. С. ГОРБУНОВ

Горбунов Юрий Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент (Москва).

Принятие Федеральных законов от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" и от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму", а также Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму", как представляется, обозначило определенный водораздел, открывающий возможности для преодоления ряда негативных тенденций, наметившихся в российском законодательстве в сфере противодействия терроризму. 1. Прежде всего, речь идет о слабой и недостаточной в свете новых террористических угроз разработанности правовой базы противодействия терроризму, регламентировавшей в основном вопросы борьбы с терроризмом, его выявления и пресечения правоохранительными органами и органами безопасности <1>. В отличие от советского законодательства по борьбе с терроризмом и системы его общей и частной профилактики, а также незначительности самой угрозы терроризма в советский период, современное правовое регулирование после известных демократических преобразований в России и возрастания террористической угрозы как таковой оказалось не способно своевременно реагировать на происходящие перемены. -------------------------------- <1> См. подробнее: Алиев Х. Борьба с преступлениями террористической направленности // Законность. 2002. N 4. С. 2 - 8; Гаухман Л. Уголовно-правовая борьба с терроризмом // Законность. 2001. N 5. С. 5 и след.

2. Вплоть до 2006 г. в российском законодательстве понятие терроризма трактовалось не как сложное и многоаспектное социально опасное явление <2>, а как сугубо уголовное правонарушение в виде взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти (ст. 205 УК РФ, ст. 3 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" (утратил силу. - Прим. авт.)) <3>. При таком подходе ставился знак равенства между терроризмом как таковым и террористическими актами как его отдельными проявлениями. За рамками терроризма по смыслу его определения оставались деяния, не связанные непосредственно с совершением террористической акции, например, пропаганда идей терроризма, вербовка, вооружение и обучение террористов, ряд других деяний. Неконструктивность такого подхода подчеркивалась как в заключении Президента РФ Б. Н. Ельцина на проект Федерального закона "О борьбе с терроризмом", так и в заключении Президента РФ В. В. Путина на проект Федерального закона "О противодействии терроризму" <4>. Разработка этого законопроекта заняла длительное время, и о его непростой судьбе свидетельствует тот факт, что он был принят уже после подписания вытекающего из него подзаконного акта - вышеупомянутого Указа Президента РФ N 116. -------------------------------- <2> См.: Долгова А. Конкретизация понятия терроризма в криминологических и правовых целях // Уголовное право. 2003. N 2; Емельянов В. Понятие терроризма в уголовном законодательстве России и Украины // Российская юстиция. 1999. N 11. С. 42 - 43. <3> См.: Антонян Ю. М. Терроризм. Криминологическое и уголовно-правовое исследование. М., 1998; Боголюбова Т. Борьба с терроризмом: уголовно-правовые проблемы // Уголовное право. 1999. N 1. С. 39 - 43. <4> См.: РГ. 1997. 25 июня; Поручение Президента РФ от 17 января 2005 г. N Пр-50.

3. Необходимо учитывать, что в системе противодействия терроризму важное значение имеет профилактика этого явления как крайней формы экстремизма и политического насилия. Но в последние годы профилактика терроризма рассматривалась как вспомогательное средство, главный же акцент делался на борьбе с организаторами и исполнителями террористических актов <5>. Из существовавшей в советское время системы профилактики терроризма и экстремизма лишь фрагментарно сохранилась частная (специальная) профилактика, осуществлявшаяся органами внутренних дел и федеральной службы безопасности. Поэтому противодействие терроризму стало носить не упреждающий, а в основном реагирующий характер. Кроме того, вплоть до последнего времени вся система противодействия терроризму в нашей стране сводилась к борьбе с отдельными проявлениями терроризма и совершением террористических актов, а не как противодействие угрозе, исходящей от такого сложного и многоаспектного явления, как терроризм. -------------------------------- <5> См.: Емельянов В. Террористический акт и акт терроризма: понятие, соотношение и разграничение // Законность. 2002. N 7. С. 44 - 46.

4. В практике противодействия терроризму превалировали односторонние карательно-репрессивные мероприятия, как правило, военного характера с участием силовых структур <6>. Главная опасность при этом состояла не столько в возможности ответной реакции на репрессивные меры, сколько в том, что эти санкционированные государством действия, направленные на решение сиюминутных проблем, не могли устранить первопричин терроризма и выявить его истоки. Эти действия носили скорее оборонительно-ответный, чем наступательно-упреждающий характер. -------------------------------- <6> См.: Гордиенко Д. В. Опыт борьбы Вооруженных Сил с терроризмом в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 1. С. 75 - 78.

5. Еще одной негативной тенденцией следует признать фундаментальные изменения в самом социальном явлении терроризма, что было связано с его интернационализацией, резким повышением степени социальной опасности его проявлений, появлением новых видов угроз, исходящих от терроризма, как для внутригосударственной, так и для международной безопасности <7>. Стал реальностью терроризм с использованием оружия массового уничтожения, произошла динамичная трансформация его форм, методов, средств и целевых установок, рационализация всей террористической деятельности путем повышения степени ее организованности и конспиративности. -------------------------------- <7> См.: Емельянов В. П. Проблемы ответственности за международный терроризм // Государство и право. 2000. N 1. С. 70 - 77.

Как представляется, отмеченные негативные тенденции не нашли своего адекватного и своевременного отображения в системе противодействия терроризму в Российской Федерации. Это было связано частично с особенностями угроз террористического характера, которые в начале 90-х гг. стали проявляться на территории России и к которым она была просто не готова. С принятием Федеральных законов "О противодействии терроризму" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму", а также Указа Президента РФ "О мерах по противодействию терроризму" российское законодательство в сфере противодействия терроризму не только претерпело серьезные качественные изменения, но и получило мощный положительный импульс для дальнейшего своего развития на новом этапе правовой регламентации системы противодействия терроризму. Так, в соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по противодействию терроризму", был учрежден Национальный антитеррористический комитет в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в субъектах РФ и разрабатывающего своевременные предложения Президенту РФ по формированию государственной политики в области противодействия терроризму и совершенствованию законодательства в этой сфере. С учетом серьезности угроз, исходящих от терроризма для нашего государства, полагаем необходимым создать целостную систему комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только бы регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на реализацию специализированного антитеррористического законодательства. Отличительной особенностью такой системы правового регулирования должен стать комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всего правового инструментария как в рамках международного сотрудничества, так и во внутригосударственной политике. Для своего динамичного развития и эффективного функционирования система противодействия терроризму должна базироваться на следующих основных принципах: 1) вновь предлагаемые меры по ее наполнению должны носить упреждающий характер в отношении угроз, исходящих от терроризма, при нацеленности на решение приоритетных задач противодействия терроризму; 2) адекватность вновь предлагаемых мер противодействия угрозам, исходящим от терроризма; 3) постоянная актуализация системы противодействия терроризму и ее подсистем; 4) согласованное участие в процессе противодействия терроризму всех государственных органов и институтов гражданского общества. Как справедливо отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН "Единство в борьбе с терроризмом: рекомендации по глобальной контртеррористической стратегии", терроризм затрагивает нас всех, и, следовательно, все мы должны участвовать в борьбе с этим социально опасным явлением, и ключевую роль при этом призваны играть институты гражданского общества и религиозные лидеры <8>. -------------------------------- <8> См.: Док. ООН A/60/825. С. 5.

Правовое регулирование системы противодействия терроризму должно охватывать все уровни, подсистемы и направления: международный уровень (глобальную, региональную и двустороннюю подсистемы, каждая из которых включает межгосударственное, межправительственное и межведомственное направления) и внутригосударственный уровень (федеральный, субъектов РФ и муниципальный). Так, на международном уровне представляется актуальным включение в число антитеррористических международных соглашений универсальных, региональных и двусторонних международно-правовых актов, которые непосредственно посвящены противодействию терроризму или имеют косвенное отношение к этому вопросу, в частности, направлены на противодействие организованной преступности, используемой террористами для своей финансовой подпитки, а также актов в области профилактики и минимизации последствий терроризма. Такой подход обусловлен новыми тенденциями в развитии самого явления терроризма и необходимостью решения одновременно целого ряда взаимосвязанных проблем профилактики терроризма, борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации его последствий. Внутригосударственный уровень функционирования системы противодействия терроризму должен включать в себя следующие подуровни: 1) внутригосударственное правовое регулирование (Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты муниципальных образований, которые в основном должны касаться профилактики и минимизации последствий терроризма и защиты прав и свобод граждан, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ); 2) правоприменительная практика в сфере противодействия терроризму; 3) комплекс организационно-правовых мер по противодействию терроризму <9>; -------------------------------- <9> См.: Устинов В. Организационно-правовые аспекты борьбы с терроризмом // Законность. 2002. N 6. С. 2 - 7.

4) специальная экспертиза на всех уровнях и этапах подготовки и ратификации международных договоров РФ и нормативно-правовых актов в данной сфере как институтами гражданского общества, так и палатами Федерального Собрания РФ и ФСБ России на предмет выявления возможного ущерба интересам национальной безопасности. Конкретное наполнение системы правового регулирования противодействия терроризму должно осуществляться на основе следующих базовых положений: а) приоритетный и комплексный характер нормотворчества по вопросам профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, при постоянном поиске оптимальных путей правового регулирования; б) основой должны служить международные договоры РФ и Федеральные законы "О противодействии терроризму" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"; в) своевременное и адекватное усиление мер ответственности физических и юридических лиц, расширение полномочий компетентных органов в целях борьбы с терроризмом и с учетом степени угроз, исходящих от терроризма, при одновременном усилении всех видов контроля за деятельностью таких органов; г) соразмерность ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях новых террористических угроз <10>; -------------------------------- <10> См.: Лукьянцев Г. Е. О проблематике терроризма в контексте прав человека // Московский журнал международного права. 2002. N 2.

д) установление и разграничение компетенции всех субъектов, участвующих в профилактике и борьбе с терроризмом, ликвидации и (или) минимизации его последствий; е) совершенствование правового регулирования и координации деятельности субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и наделение координирующего органа необходимыми полномочиями для адекватного отражения угроз, исходящих от терроризма; ж) постоянный поиск наиболее оптимальных путей совершенствования правовой базы противодействия терроризму и упреждения вероятных вызовов и угроз, исходящих от терроризма; з) своевременная криминализация новых террористических проявлений, в том числе путем имплементации норм международных договоров по вопросам борьбы с терроризмом <11>; -------------------------------- <11> См.: Истомин А. Ф., Зарубин В. И., Горбулин В. А. Пути совершенствования норм Уголовного кодекса РФ как законодательной основы борьбы с терроризмом // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 8 - 14.

и) всесторонний охват вопросов противодействия финансированию терроризма, защиты потерпевших, судей, свидетелей и других участников уголовного процесса, реабилитации и защиты жертв терроризма и военнослужащих, участвующих в борьбе с ним; а также запрет незаконной миссионерской деятельности, псевдорелигиозных организаций и сект, борьба с незаконной миграцией, запрет пропаганды идей терроризма и экстремизма и деятельности их идеологов <12>; защита жизненно важных объектов и мест массового скопления людей, которые могут быть избраны террористами в качестве потенциальных объектов преступных посягательств; привлечение политических партий, общественных и религиозных объединений и структур бизнеса к деятельности по профилактике и противодействию терроризму. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Лапаевой "Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2001, N 10. ------------------------------------------------------------------ <12> См.: Лапаева В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Законодательство и экономика. 2001. N 10; Литвинов Н. Д. Роль идеи в развитии антигосударственного терроризма. Воронеж, 1999.

При этом противодействие терроризму должно осуществляться по следующим основным направлениям: политическое, правовое, социально-экономическое, информационно-пропагандистское, контрольное, организационно-координирующее и специальное, осуществляемое соответствующими органами исполнительной власти, включая ФСБ России, ФСО России и СВР России, имеющими специальную компетенцию в сферах профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, что также должно отражаться в федеральных и ведомственных целевых программах на соответствующие периоды. Предложенная система правового регулирования противодействия терроризму и экстремизму в целом может рассматриваться как универсальная правовая модель в данной сфере и представляет определенный научно-практический интерес <13>. Выработка конкретных предложений по наполнению системы правового регулирования противодействию терроризму может рассматриваться как актуальная законотворческая проблема. -------------------------------- <13> См.: Павлинов А. Экстремизм в России: проблемы противодействия // Законность. 2003. N 11. С. 43 и след.; Стуканов А. Борьба с преступлениями террористической направленности // Законность. 2001. N 6. С. 2 - 4; Трунов И. Л. Актуальные правовые проблемы борьбы с терроризмом // Право и политика. 2003. N 1. С. 83 - 88.

В качестве основных направлений теоретического изучения и практического наполнения разрабатываемой системы правового регулирования противодействия терроризму могут быть предложены следующие: 1) анализ международных договоров РФ в сфере противодействия терроризму на предмет выполнения РФ своих обязательств по имплементации норм международного права; 2) анализ нормативных правовых актов РФ и поручений Президента РФ и Правительства РФ на предмет выполнения содержащихся в них предписаний по разработке нормативных правовых актов в сфере противодействия терроризму; 3) уточнение компетенции субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и уточнение отдельных правовых оснований деятельности Национального антитеррористического комитета как координирующего органа; 4) анализ правоприменительной практики в сфере противодействия терроризму через призму задач, решаемых уполномоченными субъектами <14>. -------------------------------- <14> См.: Устинов В. В. Правовое регулирование и механизмы противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации: действующая нормативно-правовая база и перспективы ее совершенствования // Государство и право. 2002. N 7. С. 30 - 45.

Особое внимание следует уделить формированию и дальнейшему развитию правовой базы профилактики терроризма и минимизации и (или) ликвидации его последствий как самостоятельного направления противодействия терроризму. В этой области актуальными представляются следующие два направления: 1. Разработка стратегии и тактики профилактики в области противодействия терроризму и экстремизму, что может быть выражено в форме федеральной целевой программы с соответствующим нормативно-правовым обеспечением и следующими основными целями: а) создание общефедеральной системы прогнозирования и моделирования кризисных ситуаций (в том числе путей их преодоления), которые потенциально способны породить террористическую угрозу; б) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению таких кризисных ситуаций; в) формирование федерального и региональных механизмов своевременного реагирования и урегулирования кризисно-конфликтных ситуаций на ранних стадиях; г) лишение террористов и экстремистов поддержки со стороны местного населения в отдельных регионах за счет принятия своевременных и адекватных мер в политической, социально-экономической, информационной и идеологической сферах; д) ужесточение правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, включая трудовых мигрантов, в том числе путем введения в стране биометрических паспортов и виз, автоматизированной системы обработки и учета данных и др.; е) разработка в дополнение к Федеральной целевой программе "Дети России" особой подпрограммы "Молодое поколение", предусматривающей обеспечение занятости молодежи, сокращение наркомании и преступности среди подростков, профилактическую воспитательную работу среди молодежи; ж) разработка совместных программ государства и основных конфессий, существующих в РФ, по снижению влияния радикальных религиозных организаций, в том числе зарубежных, и ограничению их деятельности на территории РФ, оказание поддержки традиционным для РФ религиозным объединениям; з) изъятие, в том числе путем выкупа, оружия, находящегося у гражданского населения в кризисно-конфликтных регионах страны; и) привлечение к деятельности по противодействию терроризму институтов гражданского общества и структур бизнес-сообщества. 2. Построение системы обеспечения безопасности наиболее вероятных объектов возможных террористических посягательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с целью защиты жизни и здоровья граждан, лишения террористов доступа к средствам и объектам совершения террористических актов. Такая система должна охватывать следующие компоненты: 2.1. Четкое определение и классификацию объектов (вне зависимости от форм собственности), подлежащих защите от террористических посягательств (с учетом оценки степени их уязвимости и привлекательности для террористических посягательств), в числе которых можно выделить такие объекты, как: а) критически важные объекты (производства, переработки, использования, хранения, транспорта, жизнеобеспечения и массового пребывания людей и др.) субъектов РФ, муниципальных образований, которые могут быть избраны террористами в качестве объектов проведения террористических актов; б) критически важные изделия (товары, продукция, отходы, материалы и др., а также места их хранения и средства транспортировки), которые могут быть использованы террористами для изготовления средств преступных посягательств; в) загранпредставительства РФ, представительства международных организаций и иностранных государств на территории РФ, а также места проведения международных форумов; г) иностранные граждане, пользующиеся на территории РФ международной защитой <15>. -------------------------------- <15> Частичная работа по определению критически важных объектов в сфере промышленности и энергетики, их паспортизация уже проводится в Минпромэнерго России, Росатоме и др. В рамках Национального антитеррористического комитета она приобретает все более целенаправленный и организованный характер.

2.2. Разработка, утверждение и внедрение стандартов антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий (например, по отраслевому принципу). 2.3. Введение ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий. Реализация предложенных мер позволит значительно расширить потенциал механизма противодействия терроризму в целом, сделать более эффективной деятельность органов и иных субъектов, участвующих в противодействии терроризму, привлечь дополнительные финансовые ресурсы, выработать современную упреждающую систему правового регулирования противодействия терроризму в нашей стране.

Название документа