О практике взаимодействия органов внутренних дел по Курской области с органами местного самоуправления

О ПРАКТИКЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО КУРСКОЙ ОБЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А. В. ШЕВЦОВ

Шевцов А. В., УВД по Курской области.

Одним из важнейших направлений работы органов внутренних дел является профилактика правонарушений и преступлений, которая не может осуществляться без тесного взаимодействия всех правоохранительных ведомств, структур государственной власти и органов местного самоуправления. С учетом этого принимаются действенные меры по созданию многоуровневой системы государственной профилактики правонарушений <1>. -------------------------------- <1> Протокольное поручение от 26 сентября 2005 г. N Пр-1564 по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации в г. Казани // Официальный сайт Президента РФ: http://www. kremlin. ru/text.

24 ноября 2005 г. Курской областной Думой принята Комплексная программа по профилактике правонарушений и укреплению общественной безопасности на 2006 - 2008 гг., предусматривающая широкое участие исполнительных органов государственной власти муниципальных образований и правоохранительных ведомств. Программа ориентирована на общие профилактические мероприятия. Объем финансирования составляет более 106,9 млн. рублей и осуществляется за счет областного бюджета. Привлеченные средства по линии милиции направляются на создание приемлемых условий работы для участковых уполномоченных, а именно для приобретения транспорта, жилья, на развитие материальной базы и информационного обеспечения. В Курской области разработаны и реализуются такие профилактические Программы, как "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы", "Улучшение демографической ситуации", "Молодежь", "Духовно-нравственное воспитание детей", "Социальная поддержка инвалидов", "Пожарная безопасность образовательных учреждений", "Содействие занятости населения", "Жилище", "Развитие физической культуры и спорта", "Неотложные меры по профилактике заболеваний социального характера". Консолидированное финансирование на социальные программы из бюджета области составляет 70%. Многоуровневая структура социальной профилактики области включает 28 муниципальных районов, 5 городских округов и 512 муниципальных образований - сельских и поселковых советов. В настоящее время программы профилактики разработаны и приняты всеми перечисленными органами местного самоуправления. Однако вопрос повышения эффективности функционирования многоуровневой системы продолжает оставаться актуальным и по сей день. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" напрямую относит вопросы организации охраны общественного порядка к вопросам местного значения. В декабре 2005 г. определен порядок финансирования органов внутренних дел до вступления в силу законодательства об организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции. В частности, органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере внутренних дел, в том числе дополнительные выплаты сотрудникам органов внутренних дел сверх установленного размера денежного довольствия. Таким образом, у органов местного самоуправления появилась возможность осуществлять финансовую поддержку реализуемых милицией правоохранительных функций и профилактических мер. Между тем в большинстве муниципальных районов пока еще отсутствует необходимая финансовая поддержка (из средств местных бюджетов) программно-целевых мероприятий, направленных на борьбу с преступностью и профилактику правонарушений. Причины такого положения заключаются в том, что главы органов местного самоуправления не вполне эффективно используют все возможности пополнения местных бюджетов. Рассчитывают в основном на областные финансовые субвенции, предоставляемые для осуществления отдельных государственных полномочий, либо на дотации регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов. При этом скромный размер доходной части большинства местных бюджетов не позволяет решать весь перечень социальных вопросов. Органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями на осуществление отдельных видов деятельности, среди которых немалую долю занимают социально-профилактические функции. Так, Закон Курской области от 14 августа 2006 г. N 52-ЗКО обязывает их заниматься профилактикой безнадзорности и предупреждением правонарушений несовершеннолетних. Сегодня на территории каждого муниципального района (городского округа) созданы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако далеко не везде удалось добиться стабилизации противоправного поведения подростков. Несмотря на общее снижение подростковой преступности (- 22,6%), за 11 месяцев 2006 г. число преступлений, совершенных несовершеннолетними, возросло на территории 9 районов области, в 10 районах имеет место увеличение количества повторных либо групповых противоправных действий со стороны несовершеннолетних. В этой связи возникает вопрос: где же роль КДН, инспекторов по делам несовершеннолетних, педагогических коллективов, общественности? Не менее значимым вопросом является изменение стиля работы сотрудников районных комиссий. Несмотря на зарплату, превышающую размер денежного довольствия инспектора ПДН, их вклад в профилактическую работу с несовершеннолетними незначителен. Почему, говоря о проблеме криминализации подростковой среды, общественность сетует лишь только на милицию? Это абсолютно несправедливо. Именно сотрудники районных комиссий по делам несовершеннолетних должны быть инициаторами подростковой профилактики, совместно с сотрудниками ПДН, педагогами и представителями общественности организовывать и проводить профилактические мероприятия в вечернее время, в местах массового досуга молодежи. Исходя из нормативной регламентации деятельности указанных субъектов системы профилактики, КДН должны обеспечивать функционирование единой комплексной системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определять профилактический аспект деятельности входящих в нее органов и учреждений и выполнять по отношению к ним не только контрольные, но и в определенной степени управленческие функции. Однако, как отмечали Е. Ю. Чумарова и А. С. Дугенец, комиссии фактически превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена профессиональными кадрами, что не позволяет признать достаточным уровень правовой защищенности несовершеннолетних <2>. -------------------------------- <2> Более подробно см.: Чумарова Е. Ю. Предложения по внесению изменений в законодательство об административной ответственности несовершеннолетних // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Часть 2. Красноярск: Сибирский ЮИ МВД России, 2003. С. 33 - 34; Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 11 и др.

Предметом регулирования еще одного Закона Курской области от 29 декабря 2005 г. N 108-ЗКО являются отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере молодежной политики, а именно в организации и осуществлении мероприятий, включающих в себя поддержку молодежных клубов, проведение конкурсов, молодежных праздников, военно-спортивных игр и туристических походов. На эти цели из областного бюджета предусмотрено выделение соответствующих субвенций. Однако кто сегодня ответит на вопрос, почему в полном объеме не загружена спортивная база, нет соответствующих молодежных программ в домах культуры, своевременно не проводятся адресная социальная работа с запущенной категорией подростков и родителей? Именно об этом 21 ноября 2006 г. говорил Президент России на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов. Здесь нужна по-настоящему эффективная общественная работа с детьми и молодежью. Если мы не переломим эту ситуацию, то через несколько лет получим целое поколение социально дезориентированных и склонных к правовому нигилизму граждан. Законом Курской области от 25 декабря 2005 г. N 104-ЗКО региональный законодатель наделил органы местного самоуправления полномочиями по организации и обеспечению деятельности административных комиссий. Выступая одним из основных субъектов административной юрисдикции, они призваны в первую очередь способствовать повышению эффективности применения административного законодательства как одного из средств профилактики более тяжких видов правонарушений. В соответствии с региональным законодательством об административных правонарушениях на административные комиссии возложена обязанность по рассмотрению 2/3 административных составов, предусмотренных Законом Курской области от 4 января 2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях" <3>. -------------------------------- <3> Курская правда. 2003. 11 янв. N 4 - 5; в ред. от 31 октября 2006 г. РИЦ "КонсультантПлюс".

Речь идет об обеспечении правопорядка, нарушениях правил благоустройства, пресечении фактов самогоноварения, а также торговли в неустановленных местах. К сожалению, в текущем году активность в пресечении именно этих правонарушений заметно снизилась с 51,6 до 45,9 тысяч протоколов. Проведенный анализ свидетельствует о том, что административные комиссии на местах занимаются лишь рассмотрением материалов, собираемых сотрудниками милиции. Потенциал иных ведомств используется пока недостаточно. Так, должностные лица органов местного самоуправления вышеуказанным Законом уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по 30% составов в сфере градостроительства (ОВД - 0%), по 44% в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (ОВД - 33%), по 100% в сельском хозяйстве, ветеринарии, землепользовании (ОВД - 30%), по 83% на транспорте, в сфере торговли (ОВД - 66%). Вот где скрытый резерв эффективности административно-правового воздействия на нарушителей. Между тем реальность такова, что по итогам 11 месяцев 2006 г. удельный вес правонарушений, выявленных должностными лицами органов местного самоуправления, минимален. Эффективная административная практика выполняет не только профилактическую функцию, но и непосредственным образом влияет на состояние бюджетного благосостояния. В соответствии со ст. 46 Бюджетного кодекса РФ налагаемые штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту рассмотрения дела об административном правонарушении. В 2006 г. в консолидированные бюджеты муниципальных районов взыскано свыше 15 млн. рублей. В целом деятельность административных комиссий требует дальнейшего совершенствования. В частности, в ряде научных исследований говорится о трудностях, связанных с обеспечением необходимой квалификации их членов, особенно в малонаселенных муниципальных районах. Возможно, именно по этой причине административные комиссии как субъекты административной юрисдикции работают недостаточно результативно. Таким образом, безусловной задачей для органов внутренних дел представляется оказание практической и юридической помощи административным комиссиям в обеспечении правильного применения законов об административной ответственности. В качестве одного из решений этого вопроса М. Я. Масленников предлагает в каждом случае определять квалифицированного и надежного куратора административных комиссий, который мог бы уделять им должное внимание и наладить учебу членов административных комиссий путем организации семинаров, круглых столов <4>. Такими кураторами могут быть и подразделения областной администрации, ведающие работой административных органов, которые должны наладить профессиональные контакты административных комиссий с мировыми судьями и органами внутренних дел. -------------------------------- <4> Масленников М. Я. Административные комиссии будут работать по-новому // Электронный банк данных ВНИИ МВД России. 2006.

Социально-профилактические функции включают не только работу государственных, муниципальных и правоохранительных органов, но и предусматривают широкое привлечение населения и общественности. 22 июля 2005 г. в Курской области был принят Закон N 49-ЗКО "О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка". В настоящее время в области создано и функционирует 507 общественных объединений правоохранительной направленности, среди которых 501 добровольная народная дружина и 6 казачьих дружин, 122 ЧОПиСБ, общей численностью 7600 человек (в т. ч. 4122 народных дружинника, 648 внештатных сотрудников милиции, 159 казаков, 2671 ЧОПовец). Сотрудниками милиции с привлечением дружинников выявлено и пресечено 3433 правонарушения, раскрыто 148 преступлений, задержано 2107 правонарушителей, в том числе 57 преступников. Его логическим продолжением стал принятый 14 августа 2006 г. Закон Курской области N 55-ЗКО "Об Общественных советах профилактики". Создаваемые общественные советы профилактики правонарушений в данном случае должны стать центрами профилактической работы, на которые будут возложены функции организации содействия органам государственной власти в решении задач по обеспечению общественного порядка. Основными направлениями деятельности общественных советов профилактики правонарушений являются: - содействие в обеспечении охраны общественного порядка органам внутренних дел, органам местного самоуправления Курской области; - содействие соответствующим штабам добровольных народных дружин в обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования путем привлечения к этому делу населения; - участие совместно с органами внутренних дел, органами местного самоуправления, другими заинтересованными органами и организациями в работе по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений и преступлений на территории муниципального образования; - содействие органам внутренних дел в проведении индивидуальной профилактической работы с лицами, состоящими на профилактическом учете, в том числе в сфере семейно-бытовых отношений; - оказание содействия сотрудникам ГИБДД в работе по обеспечению безопасности дорожного движения; - оказание помощи органам системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в осуществлении индивидуальной воспитательной работы в отношении несовершеннолетних и их родителей; - участие в оказании помощи образовательным учреждениям в работе с детьми и подростками, уклоняющимися от учебы; - участие совместно с органами здравоохранения и другими организациями в подготовке и проведении мероприятий, направленных на борьбу с употреблением наркотических средств, психотропных веществ без назначения врача либо одурманивающих веществ, алкоголизмом и курением на территории муниципального образования, а также ряд других. В составе данных советов профилактики для выполнения возложенных задач планируется создание секций по работе с лицами, злоупотребляющими спиртными напитками; семейными дебоширами; ранее судимыми; наркоманами; несовершеннолетними, родителями, состоящими на учете, и т. д. Таким образом, основными приоритетами работы по совершенствованию взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления являются: 1. Выработка механизмов финансового обеспечения реализации программно-целевых мероприятий, направленных на борьбу с преступностью и профилактику правонарушений, содержащихся в комплексных программах профилактики правонарушений на 2006 - 2008 гг. муниципальных районов, городских округов и муниципальных образований (сельских советов). 2. Реализация государственных полномочий на осуществление отдельных видов деятельности, предусматривающих социально-профилактические функции: - по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, заключающиеся в организации работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов; - в сфере молодежной политики, а именно в поддержке молодежных клубов, проведении конкурсов, праздников и военно-спортивных игр; - по организации и обеспечению деятельности административных комиссий, являющихся основным субъектом административной юрисдикции, призванных способствовать повышению эффективности применения административного законодательства как одного из средств профилактики более тяжких видов правонарушений. 3. Обеспечение охраны общественного порядка в муниципальных районах и городских округах, входящее в компетенцию руководителей органов местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 4. Совершенствование форм профилактической деятельности в отношении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, семейных дебоширов, ранее судимых, наркоманов, несовершеннолетних и других категорий социально запущенных слоев общества по средствам создания общественных советов профилактики. 5. Широкое привлечение населения и общественности к участию в работе добровольных народных дружин. Поиск и применение различных форм материального стимулирования народных дружинников за счет средств местных бюджетов, внебюджетных фондов, других источников.

Название документа