Специальные меры административного пресечения в законодательстве стран - участниц Содружества Независимых Государств и реализация их положительного опыта в Российской Федерации

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН - УЧАСТНИЦ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ И РЕАЛИЗАЦИЯ ИХ ПОЛОЖИТЕЛЬНОГО ОПЫТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. Н. КОКОРЕВ

Кокорев А. Н., старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России.

Среди административного принуждения особое место занимают специальные меры административного пресечения (право применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия). С одной стороны, эти полномочия милиции (полиции), как никакие другие, глубоко вторгаются в сферу основных прав и свобод граждан и сопряжены с высоким риском наступления тяжких и необратимых последствий, вплоть до лишения человека жизни. С другой - это действенное средство защиты прав и законных интересов правопослушных граждан и сотрудников правоохранительных органов от общественно опасных посягательств со стороны лиц, сознательно нарушающих закон. В законодательстве таких стран СНГ, как Азербайджан, Республика Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Республика Молдова, Таджикистан и Украина, не наблюдается единообразия правовых норм, регламентирующих применение данных принудительных средств. Так, ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. N 727-IQ "О полиции" <1> раскрывает такие дефиниции, как "физическая сила" и "специальные средства". В соответствии с законодательно определенной формулировкой "физическая сила - это способность оказания механического воздействия путем применения силы, имеющая место в результате растяжения мышц человека". В российском законодательстве понятие "физическая сила" не раскрывается. По мнению разработчиков Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <2>, под физической силой следует понимать не сопровождающиеся применением спецсредств и огнестрельного оружия физические действия сотрудника милиции, направленные против отдельных лиц либо имущества и состоящие в ограничении телесной неприкосновенности этих лиц, свободы их действий, передвижения или распоряжения какими-либо предметами, а также в повреждении или временном изъятии принадлежащего кому-либо имущества в целях прекращения активного противоправного поведения этих лиц или, в случае их противоправного бездействия, самостоятельного исполнения сотрудником милиции своего законного требования <3>. -------------------------------- <1> Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 1999. N 11. Ст. 611. <2> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета. 1991. N 16. Ст. 503. Далее - Закон РФ "О милиции". <3> См.: Соловей Ю. П. Правовое регулирование применения милицией силы // Государство и право. 1993. N 4. С. 107 - 108; Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 284 - 285; Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". 5-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2006. С. 284.

Часть 7 ст. 13 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 41 "О милиции" расширяет это понятие за счет введения в него правомочия по применению подручных средств. Эта позиция поддерживается рядом авторов, которые включают в процесс воздействия субъекта на объект разнообразные механизмы, предметы, устройства (например, при буксировке судна нарушителя используется буксировочное приспособление; при взломе замка входной двери может быть использован ломик, металлический прут, молоток; при отражении нападения - подручные средства и т. д.) <4>. В связи с этим позиция А. И. Каплунова о том, что такая точка зрения является спорной, представляется вполне обоснованной, поскольку в перечисленных случаях речь идет уже о физическом воздействии с использованием как специальных технических, так и любых подручных средств. Например, при буксировке используются уже сила транспортного средства, специальные устройства или подручные средства. В свою очередь, любые подручные средства сотрудник милиции в соответствии с ч. 4 ст. 14 Закона РФ "О милиции" вправе использовать только в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия. То есть, по сути дела, любые подручные средства используются в тех случаях, когда сотрудник милиции вправе применить специальные средства или огнестрельное оружие <5>. -------------------------------- <4> См.: Опарин В. Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск: ОЮИ МВД России, 1998. С. 56 - 57. <5> См.: Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МосУ МВД России, 2005. С. 260.

Подводя итог рассмотрению дефиниции физической силы, представляется, включение ее в Закон РФ "О милиции" исключит различия в ее толковании как со стороны правоприменителей, так и надзирающих органов. Однако трактовка Закона Азербайджанской Республики "О полиции" не идеальна для воспроизведения в российском законодательстве, так как "механическое воздействие" предполагает машинальный, сознательно не регулируемый процесс <6>, что неприемлемо при взаимоотношениях (пусть и носящих насильственных характер) между людьми. Таким образом, представляется целесообразным дополнить ст. 13 Закона РФ "О милиции" частью 1, изложив ее в следующей редакции: -------------------------------- <6> См.: Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. РАН. Ин-т русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., испр. и доп. М.: ООО "ИТИ Технологии", 2003. С. 354.

"Применение физической силы есть основанное на использовании мускульной силы сотрудника милиции принудительное воздействие на человека и материальные объекты". Правила применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия предписывают милиции (полиции) применять данные меры административного пресечения в тех случаях, когда иными способами выполнение возложенных на нее обязанностей не представляется возможным. При этом Законы "О милиции" Республики Беларусь и Республики Таджикистан на основаниях, предусмотренных их положениями, предоставляют право сотрудникам милиции самостоятельно определять, какие средства принудительного воздействия применять, исходя из складывающейся обстановки, не исключая ответственности за их незаконное применение <7>. Подобная правовая норма способна оказать положительное влияние на правоприменительную (правоохранительную) деятельность органов внутренних дел, так как только сотрудник милиции способен определить характер и степень опасности возникшей противоправной ситуации и, оценив ее, избрать оптимальные средства воздействия в целях ее разрешения. Данное утверждение подкрепляется данными анкетирования, проведенного автором статьи среди руководителей различных служб милиции общественной безопасности Российской Федерации. 80% респондентов высказались о необходимости законодательного закрепления данного полномочия сотрудников правоохранительных органов. При этом опрошенные высказали мнение о том, что милиционер, принимая решение о принудительном воздействии, будет руководствоваться положениями закона и нести ответственность за его нарушение. -------------------------------- <7> См.: ч. 2 ст. 18 Закона Республики Беларусь "О милиции", ч. 2 ст. 13 Закона Республики Таджикистан "О милиции".

Есть в законодательстве стран СНГ положения, ограничивающие сотрудников органов правоохраны в физическом воздействии на правонарушителей. Так, молдавские полицейские не вправе применять физическую силу в отношении лиц, совершающих или совершивших преступные деяния. Это вызвано исключением из оснований ее применения такой группы юридических фактов, как совершение преступных деяний <8>. Представляется, что данное законодательное упущение существенно снижает возможности полиции в борьбе с преступностью, а в ряде случаев делает ее вовсе невозможной, например задержание преступника на месте происшествия. -------------------------------- <8> См.: ст. 15 Закона Республики Молдова от 18 декабря 1990 г. N 416-XII "О полиции" // Ведомости Верховного Совета и Правительства ССРМ. N 12. 1990; повторное опубликование: Monitorul Oficial. 2002. N 17 - 19. Ст. 56.

Рассматривая основания применения специальных средств, статутное законодательство ряда стран СНГ (Республики Беларусь и Республики Молдова) связывает применение специальных средств с пассивной формой противоправного поведения - неповиновением <9> (злостным невыполнением законных требований работника полиции <10>), выражающимся в отказе от исполнения настойчивых требований работника милиции, в том числе и запросов удостоверить свою личность <11>. Подобный подход законодателя, с одной стороны, повышает авторитет милиции, а с другой - создает простор для чиновничьего произвола, позволяя применять достаточно суровые принудительные меры в отношении лиц, не способных оказать и не оказывающих активного противодействия. Таким образом, возникает законодательное противоречие в несоразмерности вреда преодолеваемого и причиняемого. В этой связи трактовка российского Закона "О милиции", связывающего применение специальных средств только с активным сопротивлением, является наиболее приемлемой. -------------------------------- <9> См.: п. 4 ст. 20 Закона Республики Беларусь "О милиции". <10> См.: п. 6 ст. 16 Закона Республики Молдова "О полиции". <11> См.: п. 5 ст. 20 Закона Республики Беларусь "О милиции".

Законодательство всех стран СНГ, включая Россию, рассматривает применение оружия в качестве крайней меры пресечения преступных действий, отделяя тем самым их от административных проступков. Однако и данная группа специальных мер административного пресечения имеет различные законодательные конструкции, некоторые имеют значительные недостатки и огрехи. Так, существенным недостатком Закона Республики Беларусь от 26 февраля 1991 г. N 637-XII "О милиции" <12> представляется п. 1 ч. 2 ст. 23 "Применение огнестрельного оружия". В соответствии с ним милиции предоставлено право использовать огнестрельное оружие "для остановки транспортных средств путем их повреждения, если водитель создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан или не подчиняется законным требованиям работников милиции остановиться". Исходя из данной правовой нормы, сотрудник милиции имеет право "вести огонь" из табельного оружия с целью остановки транспортного средства, если водитель нарушил действие запрещающего дорожного знака, сигнала светофора или регулировщика, не остановился на требование работника милиции, но при этом не создал аварийной ситуации и угрозы для других участников дорожного движения. -------------------------------- <12> Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. N 13(15). Ст. 150.

Здесь имеет место коллизия результата действия и противодействия. Недостатком представляется исключение казахским <13> и киргизским <14> Законами "Об органах внутренних дел" из перечня лиц, в отношении которых запрещено применение огнестрельного оружия, лиц с явными признаками инвалидности. Таким образом, данные нормативно-правовые акты рассматривают людей, полностью или частично лишенных трудоспособности, в одном ряду с физически здоровыми, способными оказать существенное противодействие сотруднику ОВД. Представляется, что данное обстоятельство не соответствует реальной действительности. -------------------------------- <13> См.: ч. 2 ст. 14 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2707 // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 23. Ст. 154. <14> См.: ч. 5 ст. 15 Закона Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. N 1360-XII "Об органах внутренних дел Кыргызской Республики" // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. N 3. Ст. 76.

Также неоправданной представляется возможность украинских милиционеров обнажать огнестрельное оружие для задержания правонарушителей, и совсем неприемлемо совершение аналогичных действий в отношении лиц, заподозренных в их совершении или при проверке документов <15>. Подобные законодательные конструкции расширяют сферу субъективного усмотрения сотрудников милиции, а вместе с ней законодательно закрепляют возможность злоупотребления должностным положением. -------------------------------- <15> См.: ч. 1 ст. 15-1 Закона Украины от 20 декабря 1990 г. N 565-XII "О милиции" // Сведения Верховной Рады. 1991. N 4. Ст. 20.

При отмеченных недостатках ст. 14 Закона Республики Казахстан "Об органах внутренних дел Республики Казахстан" содержит положительный элемент, который, к сожалению, не нашел достойного отражения в Законе РФ "О милиции". В качестве такого обстоятельства выступает право применять оружие во всех случаях необходимой обороны и крайней необходимости. В связи с этим нам близка позиция Ю. И. Скуратова и В. М. Лебедева о том, что право сотрудников правоохранительных органов на необходимую оборону не должно ограничиваться требованиями нормативных актов, предусматривающих порядок применения силы и оружия. По своей правовой природе оборона от преступного посягательства, с одной стороны, и нарушение при этом правил применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия - с другой, самостоятельные и качественно разные действия, которые требуют раздельной юридической оценки. Возможны, например, случаи, когда работник милиции правомерно защищается от преступного посягательства на его жизнь и здоровье, т. е. действует в состоянии правомерной обороны, но нарушает при этом правила применения оружия (например, в нарушение Закона РФ "О милиции" применяет оружие в многолюдном общественном месте, когда от этого могут пострадать посторонние лица). В ряде таких случаев нарушение правил применения оружия может быть оправдано состоянием крайней необходимости, поскольку для предотвращения более тяжкого вреда (угрожающего жизни работника милиции) причиняется вред иным правоохраняемым интересам (порядку несения службы и применения оружия), причем вред, как правило, меньший по сравнению с предотвращаемым вредом <16>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю. И. Скуратова, В. М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 2000 (издание третье, измененное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <16> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Генерального прокурора Российской Федерации, профессора Ю. И. Скуратова и Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева. М.: Издат. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1996. С. 78.

Достойна заимствования законодательная конструкция, предусматривающая в качестве одного из обстоятельств применения оружия "задержание лица, оказывающего вооруженное сопротивление либо застигнутого при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления..." <17>. -------------------------------- <17> См.: п. 4 ч. 1 ст. 15 Закона Республики Таджикистан "О милиции".

Некоторые авторы считают, что понятие "тяжкие преступления" достаточно объемно и включает в себя такое понятие, как "особо тяжкие преступления" <18>. С этим высказыванием трудно согласиться, ведь недаром данное понятие выделено в качестве самостоятельной правовой конструкции, рассматривающей в качестве самостоятельных составов не просто преступные деяния, а такие из них, которые несут в себе повышенную общественную опасность (угрозу) и, следовательно, предусматривают более суровое наказание. Хотя следует согласиться с мнением данных авторов, что сотруднику милиции достаточно сложно за считанные мгновения до применения огнестрельного оружия разграничить, какое преступное деяние совершается - средней тяжести, тяжкое или особо тяжкое <19>. -------------------------------- <18> Каплунов А. И., Милюков С. Ф., Уткин Н. И. Правовые основы применения и использования огнестрельного оружия сотрудниками органов внутренних дел. Учебное пособие. Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд "Университет", 2001. С. 84. <19> См.: Там же С. 87.

Еще одним положительным моментом является то, что Закон Республики Молдова "О полиции", рассматривая основания для применения оружия, определил в качестве одного из них обстоятельство, связанное с задержанием вооруженного лица, не выполнившего законное требование сотрудника полиции о сдаче оружия <20>. Так, в соответствии с данной законодательной конструкцией сотруднику полиции не следует дожидаться активных действий (вооруженного сопротивления) лица, имеющего оружие, как это требует Закон РФ "О милиции" <21>, достаточно предъявить требование о сдаче оружия и в случае его отклонения (как-то: совершение каких-либо действий, например попытки излечения оружия из-за пояса брюк, скрытно-носимой кобуры и т. д., либо отказ от их совершения, например выбросить находящийся в руке нож, пистолет, иной предмет) применить оружие. При этом законодательно определено, что применение оружия есть производство прицельного выстрела, т. е. на поражение цели, а посягательством на личную безопасность сотрудника полиции наряду с другими действиями признается приближение к нему правонарушителя менее чем на три метра после требования остановиться <22>. Данное обстоятельство является существенным, так как, по данным ЗИЦ ГУВД г. Москвы, в 2005 г. при выполнении служебного долга погибло восемь сотрудников, при этом убито три преступника <23>. Подобное соотношение свидетельствует о неуверенности сотрудников российской милиции в своей правовой защищенности. На данный факт было обращено внимание многих ученых, рассматривавших проблему применения оружия сотрудниками милиции <24>. -------------------------------- <20> См.: п. 5 ч. 2 ст. 17 Закона Республики Молдова "О полиции". <21> См.: п. 4 ч. 1 ст. 15 Закона РФ "О милиции". <22> См.: ч. 3 ст. 17 Закона Республики Молдова "О полиции". <23> См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 28 января 2006 г. N 62 "Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 20 января 2006 г. N КУ-1р". <24> См.: Каплунов А. И., Милюков С. Ф. Уткин Н. И. Указ. соч. С. 36 - 46; Мингес А. В. Реализация конституционного права на неприкосновенность личности в сфере специального административного пресечения: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1990. С. 138.

В качестве положительного момента необходимо отметить, что национальным законодательством ряда государств (Республики Беларусь, Кыргызской Республики) в правовых нормах, определяющих гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции (полиции), в отличие от российского закона включены дополнительные обстоятельства, с возникновением которых законодатель связывает применение огнестрельного оружия. К ним он относит попытку лица, задерживаемого сотрудником милиции (полиции) с обнаженным огнестрельным оружием, достать что-либо из своей одежды без команды последнего. Данное обстоятельство является существенным, так как данные практики правоохранительных органов свидетельствуют о том, что преступники в основном скрывают оружие в элементах своего туалета (карманах или за поясом брюк, внутренних карманах верхней одежды и т. д.). Так, по данным ГИАЦ МВД России, в 2005 г. из незаконного оборота было изъято 1784 единицы огнестрельного оружия <25>, при этом - 320 на территории города Москвы <26>. -------------------------------- <25> См.: Приказ МВД России от 13 марта 2006 г. "Об объявлении решения коллегии МВД России". <26> См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 28 января 2006 г. N 62 "Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 20 января 2006 г. N КУ-1р".

К сожалению, объем статьи не позволяет рассмотреть весь комплекс проблем, связанных с применением специальных мер административного пресечения. Однако высказанные на основе анализа статутного законодательства стран СНГ, регламентирующего соответствующие направления правоохранительной, контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, предложения позволят повысить эффективность применения данных мер принуждения российскими правоприменителями.

Название документа