Административно-правовые средства как юридический инструментарий обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА КАК ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СПЕЦИАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. Е. СТЕПЕНКО, А. В. СТЕПЕНКО, О. А. ЧЕРНОВА

Степенко В. Е., кандидат юридических наук, доцент.

Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Чернова О. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Исходя из того что специальный правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России представляет собой определенный вид регулирования, в рамках которого создается и используется определенное сочетание (специфическая комбинация) административно-правовых средств <1> в интересах обеспечения установленного порядка управления, общественного порядка, создания для иностранных граждан (лиц без гражданства) нормальных условий во время их пребывания в Российской Федерации <2>, представляется целесообразным рассмотрение вопроса о природе и функциональном назначении обозначенных юридических средств административно-правового характера. -------------------------------- <1> Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Известия вузов. Правоведение. 1996. N 37. С. 46; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 279 - 301; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М., 2006. С. 377. <2> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 631.

Следует отметить, что проблема правовых средств в целом, а также вопросы, связанные с определением функций и роли данных универсальных правовых явлений как важнейших инструментариев юридического воздействия, получили комплексное исследование в трудах ученых, специализирующихся в области общей теории права. В частности, отметим работы С. С. Алексеева, М. Н. Марченко, В. А. Сапуна, В. А. Хропанюк, М. Г. Шарце, К. В. Шундикова. Однако вопрос о средствах административно-правового регулирования не получил достаточного освещения в учебной и научной литературе по административному праву. Крайне редко встречаются научные разработки, в которых раскрывается понятие и рассматривается структура "механизма административно-правового регулирования" ("системы административно-правового регулирования"), определяются сущность и содержание административно-правового регулирования общественных отношений. Среди немногочисленных работ по административному праву выделим труды Н. М. Конина, А. П. Коренева, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова. Вместе с тем в отдельных работах монографического характера излагаются различные подходы к определению правовых дефиниций "административно-правовые средства", "средства административно-правового регулирования", раскрывается их содержание, однако лишь применительно к регулированию отдельно взятой группы общественных отношений <3>. -------------------------------- <3> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004; Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов Н/Д, 1998; Никулин М. И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими паразитический образ жизни, и их применение органами внутренних дел: Учебное пособие. Хабаровск, 1991; Никулин М. И., Жуйков А. В. Административно-правовые средства борьбы с наркоманией: Учебное пособие. Хабаровск, 2002; Жуйков А. В. Административно-правовые средства борьбы с наркоманией и их применение органами внутренних дел (по материалам Дальневосточного региона): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2006.

Анализируя содержащийся в учебной и научной литературе понятийный аппарат, полностью разделяем позицию кандидата юридических наук, доцента П. В. Дихтиевского в том, что "в юридической теории сложилось уже достаточно отчетливое представление о правовых средствах как о неотъемлемых элементах механизма правового регулирования, что вполне относимо и к рассмотрению юридических средств административно-правового характера" <4>. Бесспорно, основное место и определяющее значение в системе механизма административно-правового регулирования занимают административно-правовые нормы и административные правоотношения. Так как нормы административного права определяют задачи, обязанности, права, формы и методы деятельности органов государственного управления <5>, а в административно-правовых отношениях индивидуализируются положения правовых норм, определяются характер, права и обязанности их участников <6>. Однако наряду с ними ученые, специализирующиеся в области общей теории права, в области административного права, в качестве универсальных правовых средств, образующих в своей совокупности механизм правового регулирования (уровень первичных правовых средств) или конкретный юридический режим <7>, дополнительно выделяют субъективные права и юридические обязанности, акты реализации юридических прав и обязанностей, правоприменительные акты. -------------------------------- <4> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 59. <5> Никулин М. И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими паразитический образ жизни, и их применение органами внутренних дел: Учебное пособие. Хабаровск, 1991. С. 35. <6> Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 частях. Часть I. М., 1999. С. 43. <7> Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 209, 215 - 216, 220; Шарце М. Г. Механизм правового регулирования: Текст лекций. М., 1988. С. 10; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: Учебное пособие / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2001. С. 54; Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 47; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 99; Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 частях. Часть 1. М., 1999. С. 42; Смоленский М. Б. Административное право. Ростов Н/Д, 2005. С. 25; Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 673; Карташов Н. Н. Краткая энциклопедия основных понятий и категорий административно-правовых дисциплин. Орел, 1997. С. 58, 108.

Ряд авторов, расширительно толкуя систему правовых средств (административно-правовых средств), включают в нее наряду с универсальными элементами принципы права, юридические факты, договоры, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, нормативные акты, акты толкования норм права, правовую ответственность, правовое сознание, защиту административно-правовых отношений, способы и приемы государственного управленческого воздействия, всю регулирующую, правоприменительную и надзорную деятельность государства. Причем доктор юридических наук, профессор М. Н. Марченко поясняет, что набор тех или иных правовых средств в большей степени зависит от соответствующих отраслей и институтов права <8>. -------------------------------- <8> Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С. 359.

Следует, в частности, учитывать определенную специфику осуществления управленческой деятельности в административно-политической области жизнедеятельности общества в связи с тем, что ряд общественных отношений, возникающих в данной сфере государственного управления, требует специального правового регулирования. Так, с целью урегулирования административно-правовых отношений, возникающих в области административно-политического руководства обществом, установлены режимы охраны государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, посредством введения которых в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств <9>. Поэтому определенный интерес может представлять позиция ученых-административистов, разрабатывающих вопросы о природе административно-правовых режимов <10>, которые полагают, что к числу специальных средств (основных элементов), при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений при введении конкретных административно-правовых режимов, относятся: -------------------------------- <9> Степенко В. Е. Особенности управленческой деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: сборник статей IV Всероссийской научно-практической конференции. Пенза, 2005. С. 170 - 171. <10> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М., 2006. С. 377; Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 86, 88 - 90; Административное право Украины / Под ред. проф. Ю. П. Битяка. Харьков, 2003. С. 277.

а) нормативные правовые акты, устанавливающие особый порядок деятельности в конкретных сферах правового регулирования; б) принципы административного права, объективированные в нормативных правовых актах; в) организационное обеспечение надлежащей реализации принятых правовых мер в той или иной охраняемой сфере путем создания системы государственных органов, уполномоченных формировать и поддерживать соответствующий режим; г) четкая, детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; д) введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм; е) установление особой системы контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; ж) наличие особого метода правового регулирования, который основан на централизованном способе и императивном типе регулирования, выражается в юридическом неравенстве субъектов правоотношений, что приводит к более широкому применению ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; з) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т. д.). Отметим также, что в юридической науке имеются и иные авторские позиции относительно содержательного наполнения правовой дефиниции "административно-правовые средства". В частности, понятием "административно-правовые средства" обозначают: а) всю систему административно-правовых норм, рассматриваемую с позиции их функционального предназначения для решения определенного круга социальных задач, регулирования соответствующих общественных отношений (кандидат юридических наук М. М. Ардавов <11>); -------------------------------- <11> Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998.

б) конкретные акты (действия) уполномоченного II государственного органа, должностного лица, общественной организации, направленные на реализацию административно-правовых норм (кандидат юридических наук, доцент А. В. Жуйков <12>); -------------------------------- <12> Жуйков А. В. Административно-правовые средства борьбы с наркоманией и их применение органами внутренних дел (по материалам Дальневосточного региона): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. С. 13.

в) используемые в административно-правовой деятельности государственных органов (общественных организаций) способы формирования, изменения или прекращения общественных отношений в соответствии с задачами и целями, стоящими перед государством (доктор юридических наук, профессор М. И. Никулин <13>). -------------------------------- <13> Никулин М. И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими паразитический образ жизни, и их применение органами внутренних дел: Учебное пособие. Хабаровск, 1991. С. 34.

Следовательно, юридические средства административно-правового характера выражают способы реализации прав и обеспечения интересов участников административных правоотношений, достижения определенных в законодательстве целей, сочетаясь определенным образом, выступают неотъемлемыми частями (элементами) механизма административно-правового регулирования или конкретного правового режима (в нашем случае специального правового режима пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства). Административно-правовые средства используются в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов преимущественно в сфере управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности <14>, следовательно, могут рассматриваться в качестве важнейшего элемента государственного управления <15>. -------------------------------- <14> Никулин М. И., Жуйков А. В. Административно-правовые средства борьбы с наркоманией: Учебное пособие. Хабаровск, 2002. С. 29 - 30. <15> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 69.

Вместе с тем крайне неоднозначно в научной литературе определено место административно-правовых средств в системе способов государственно-властного воздействия. В частности, если исходить из содержательного наполнения понятия "средство", содержащегося в толковом словаре русского языка, то под средством принято понимать "прием, способ действия для достижения чего-нибудь". В энциклопедической литературе способом достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи является метод. То есть фактически данные понятия имеют близкое по смыслу, практически идентичное значение. По существу, понятия "средство" и "метод" отождествляются. Заметим, что отдельные ученые-административисты (доктора юридических наук Ю. Н. Старилов, Ю. М. Козлов) рассматривают методы управления как правовые средства (выражающиеся в определенных способах и приемах), которые используются органами публичного управления (их должностными лицами) для достижения целей (прежде всего административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц), решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности <16>. Если принимать во внимание данную позицию, то целесообразно к правовым средствам отнести административно-правовые методы (которые в науке административного права иногда именуют "методы административного воздействия", "административно-правовые методы управления", "методы управления", "методы государственного управления", "методы административно-правового регулирования", "методы административной деятельности", "методы деятельности исполнительной власти"). -------------------------------- <16> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 376 - 377; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 249; Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 33.

Однако кандидат юридических наук П. В. Дихтиевский склонен полагать, что административно-правовые средства следует рассматривать как "ключевой компонент в структуре административно-правовых методов, так как именно административно-правовые средства позволяют осуществлять реализацию убеждения и принуждения и формируют правовой механизм их позитивного воздействия" <17>. -------------------------------- <17> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 64.

Не претендуя на бесспорность суждения, подчеркивая вполне справедливое мнение профессора В. М. Манохина, что "определение метода как способа деятельности, решения задачи ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа" <18>, предположим, что административно-правовые средства, действуя в пределах административно-правовых методов <19>, выражаются в конкретных способах непосредственного целенаправленного управляющего воздействия на участников общественных отношений (их волю, сознание, поведение или деятельность), которые используются для реализации функций исполнительно-распорядительной деятельности, достижения поставленных перед органом государственного управления целей и задач. -------------------------------- <18> Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 143 - 144. <19> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 64.

Ввиду значительного многообразия целесообразно сгруппировать все средства административно-правового воздействия следующим образом: а) по содержанию: средства нормативно-правового воздействия (административно-правотворческие); средства оперативно-распорядительной деятельности (административно-правонаделительные); средства юрисдикционной деятельности (административно-юрисдикционные) <20>; -------------------------------- <20> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002; Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 62 - 63.

б) в зависимости от функциональной направленности: регулятивные (дозволения, запреты, обязывания) и охранительные (меры защиты, к которым можно отнести административно-правовые санкции, меры пресечения, меры процессуального обеспечения, предупредительные меры) <21>. -------------------------------- <21> Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С. 366; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: Учебное пособие / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2001. С. 40.

В теории административного права регулятивные средства принято относить к средствам непринудительного характера. В то время как предназначение охранительных средств проявляется прежде всего в обеспечении достижения поставленных целей при помощи средств принудительного воздействия. В сфере обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации немаловажное значение в оперативно-распорядительной деятельности государственных органов (должностных лиц) принадлежит следующим методам: 1. Методу легализации, способом реализации которого выступает регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию Российской Федерации, включая лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, признании их беженцами, вынужденными переселенцами, или получивших статус беженца или вынужденного переселенца. 2. Методу правонаделения. Данный административно-правовой метод реализуется посредством: - выдачи разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также выдачи разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; - выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство; - лицензирования деятельности в сфере миграции (в частности, в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 2 июля 2005 г.) лицензированию подлежат туроператорский и турагентский виды деятельности, деятельность, связанная с трудоустройством российских граждан за пределами РФ). Отметим, что в ст. 18 "Переходные положения" Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что с 1 января 2007 г. лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращается. 3. Методу нормативов, который выражается в квотировании на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. 4. Учетному методу, заключающемуся в ведении централизованного учета иностранных граждан и апатридов, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации. 5. Методу контроля за исполнением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил, регламентирующих порядок регистрации, передвижения, выбора места жительства, пребывания и проживания на территории России, порядок выезда за пределы Российской Федерации по истечении срока пребывания. 6. Договорным методам. 7. Методам убеждения и принуждения. Кандидат юридических наук М. М. Ардавов отмечает, что "административно-правовое регулирование общественных отношений, осуществляемое государством правовыми средствами, носит, как правило, характер принуждения" <22>. Именно административное принуждение рассматривается в качестве важнейшего правового средства защиты общественных отношений от противоправных посягательств <23>, так как: -------------------------------- <22> Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998. <23> Попов Л. Л. Убеждение и принуждение. М., 1968. С. 61.

а) нацелено на охрану складывающихся в сфере государственного управления административно-правовых отношений <24>; -------------------------------- <24> Черенков Е. А. Обеспечение социалистической законности при применении мер административного воздействия: Учебное пособие. Горький, 1989. С. 4.

б) призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах; в) используется как средство обеспечения и охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления <25>. -------------------------------- <25> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 497.

Формой выражения административного принуждения являются меры административного воздействия <26>, под которыми принято понимать принудительные меры, применяемые уполномоченными государственными органами и должностными лицами к физическим и юридическим лицам в целях предупреждения и пресечения установленных законом или иным нормативным правовым актом правил и норм в различных сферах. Самостоятельную группу мер административного воздействия составляют меры административной ответственности (административные наказания) <27>. Данные меры, их правовая природа и функциональное назначение являются предметом исследования второй главы диссертационной работы. -------------------------------- <26> Черенков Е. А. Обеспечение социалистической законности при применении мер административного воздействия: Учебное пособие. Горький, 1989. С. 4. <27> Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 188 - 189.

Вместе с тем административное принуждение, как совершенно верно отмечает профессор Ю. М. Козлов, является крайним средством обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления <28>. А сами административно-правовые средства должны рассматриваться не только как частный случай реализации механизма принуждения, но и как способ исполнительной и распорядительной деятельности государства, включая наряду с административным правоприменением и административное правотворчество <29>. -------------------------------- <28> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 233. <29> Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: Монография. М., 2004. С. 70.

Рассмотрим правовую природу и юридическое содержание отдельных способов осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органами государственного управления в области обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Квотирование представляет собой вводимые компетентными государственными органами ограничения на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в России, а также приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности. Квоты на выдачу разрешений на временное проживание и приглашений с целью осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждаются Правительством Российской Федерации по предложениям, вносимым исполнительным органом власти конкретного субъекта Российской Федерации. Причем при утверждении квот учитываются следующие факторы: а) целесообразность проживания в субъекте Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, исходя из реального состояния экономики, природно-климатических особенностей и экологического состояния территории субъекта Российской Федерации; б) состояние рынка труда; в) демографическая ситуация в субъекте Российской Федерации; г) возможность жилищного и культурно-бытового обустройства иностранных граждан и апатридов, получивших разрешение на временное проживание; д) иммиграционные проблемы и наличие средств для их решения; е) санитарно-эпидемиологическое благополучие территории субъекта Российской Федерации; ж) возможность оказания медицинской помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, получившим разрешение на временное проживание; з) необходимость поддержания межнационального и межконфессионального мира и согласия, а также обеспечения общественного порядка и интересов безопасности государства; и) криминогенная обстановка в субъекте Российской Федерации и ее влияние на положение иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших разрешение на временное проживание; к) Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, другая градостроительная документация <30>. -------------------------------- <30> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.) (ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 18); Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. N 193 "Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации" (п. 4) // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1364.

Однако предложения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на выдачу квот для приглашений иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности формируются в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 октября 2002 г. N 782 в 2003 г. была утверждена квота на выдачу 530000 приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности. В 2004 г. данная квота составила 213000 приглашений на въезд с целью занятия трудовой деятельностью, в 2005 г. - 214000, в 2006 г. - 329300. Количество же квот на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, утверждаемых Правительством Российской Федерации, имеет тенденцию к сокращению (в 2004 г. количество выданных разрешений сократилось более чем в два раза по сравнению с 2003 г. и составило 205633 штук; в 2005 г. количество выданных разрешений сократилось по сравнению с 2004 г. почти в 2 раза и составило 108001 штук; в 2006 г. - общее количество квот сократилось по сравнению с предыдущим годом на 576 штук). Вместе с тем если проанализировать количество квот, утвержденных для отдельных регионов Дальневосточного федерального округа, то приходится констатировать: 1) в таких дальневосточных субъектах, как Камчатская (2003 - 2006 гг.), Амурская (2004 - 2006 гг.), Сахалинская (2004 - 2006 гг.) области, Корякский автономный округ (2003 - 2005 гг.), Еврейская автономная область (2004 - 2006 гг.), количество квот, утвержденных в обозначенный период, не изменилось; 2) в отдельных регионах количество квот или заметно уменьшилось (например, в Республике Саха (Якутия) - с 2003 по 2006 гг. почти в 2,5 раза, Чукотском автономном округе - последние три года квоты не выделялись), или, наоборот, возросло (Приморский и Хабаровский края - с 2004 по 2006 гг. в 6 раз, Магаданская область - с 2004 по 2006 гг. в 1,8 раз). Централизованный учет иностранных граждан и апатридов, временно пребывающих, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, осуществляется посредством введения информации о дате приезда, сроке пребывания, даче выезда иностранного гражданина или лица без гражданства в централизованный банк данных. В учете иностранных граждан принимают участие не только специально уполномоченные государственные органы в области внутренних дел и в сфере миграции, но также: а) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области образования - ведут учет иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся в образовательных учреждениях, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ, на основе информации, получаемой из образовательных учреждений; б) Министерство иностранных дел - ведет учет глав дипломатических представительств и консульских учреждений, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений, должностных лиц министерств иностранных дел, международных организаций и их представительств, въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом, а также членов их семей и гостей, проживающих в резиденциях названных лиц либо на территориях дипломатических представительств или консульских учреждений; в) Министерство обороны и иные федеральные органы исполнительной власти, в которых проходят военную службу по контракту иностранные граждане, - определяют порядок учета иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту и проходящих военную службу <31>. -------------------------------- <31> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 793 "О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета" (п. 2) // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 120.

Одним из инструментариев получения оперативной, достоверной и полной информации по всем аспектам миграционного потока в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства является миграционная карта. Форма, порядок изготовления, механизм обращения, а также порядок использования содержащейся в ней информации детально регламентированы нормами совместного Приказа МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ, ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. N 1095/16531/143/49/1189/692 "О введении в действие миграционных карт". Миграционная карта в соответствии с Положением о ней, утвержденным совместным Приказом МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ, ФПС РФ от 11 ноября 2002 г., содержит сведения об иностранном гражданине или лице без гражданства, въезжающем в Российскую Федерацию, и служит для контроля за временным пребыванием на территории РФ, а также для подтверждения легального пребывания иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории страны. В соответствии с утвержденной формой, действительной для хождения во всех субъектах Российской Федерации, миграционная карта включает в себя следующие сведения об иностранном гражданине или лице без гражданства: фамилия, имя, отчество; день, месяц, год, рождения; пол; цель визита (служебная, коммерческая, учеба, частная, туризм, работа, транзит); адрес (организация) в России и срок пребывания. Однако в соответствии с действующим федеральным законодательством, определяющим основы правового положения иностранных граждан в РФ, от заполнения миграционных карт освобождаются иностранные граждане, не подлежащие регистрации на территории России, указанные в ст. 25 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Весь информационный массив в виде статистических данных, полученных по итогам обработки миграционных карт, с соответствующими выводами и предложениями должностных лиц постов иммиграционного контроля, территориальных органов Федеральной миграционной службы поступают в специально уполномоченный орган исполнительной власти в области миграции населения, которым обобщенная информация не реже одного раза в шесть месяцев в целях выработки согласованных управленческих решений по принятию соответствующих мер по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной миграции в РФ направляется в Министерство иностранных дел РФ и Федеральную службу безопасности России. Осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства, временно пребывающими, временно или постоянно проживающими на территории Российской Федерации, является одним из важнейших методов управленческой деятельности в рассматриваемой сфере правового регулирования. В юридической литературе дается понятие и раскрывается юридическая сущность контроля как одного из основных способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Основываясь на определении, предложенном учеными-административистами, профессорами Д. М. Овсянко, Л. Л. Поповым <32>, рассматривающими контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонения его от заданных параметров, приходим к выводу, что юридическая сущность государственного контроля за обеспечением специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, наделенные контрольными (надзорными) полномочиями в сфере внутренних дел и миграции населения, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных субъектов каких-либо отклонений от норм действующего законодательства, и если таковые имеются, то, устраняя их, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры к предупреждению нарушений установленного порядка регистрации, передвижения по территории Российской Федерации, выбора места жительства, выезда с территории РФ по истечении срока пребывания. -------------------------------- <32> Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 433.

Контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации, за исключением лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, льготами и привилегиями, осуществляют территориальные органы Федеральной миграционной службы <33>. -------------------------------- <33> Типовое положение о территориальном органе Федеральной миграционной службы: утверждено Приказом МВД России от 2 декабря 2005 г. N 983. п. 4.4 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 51.

Юридическая сущность и назначение контрольной деятельности, осуществляемой в сфере обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, состоит прежде всего: а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта (поведением или деятельностью иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию Российского государства с различными целями и на различный срок); б) в получении объективной и достоверной информации о соблюдении данной категорией лиц, не обладающих российским гражданством, действующего законодательства Российской Федерации; в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений режима пребывания в Российской Федерации; г) в выявлении причин и условий, способствующих данным правонарушениям; д) в принятии мер по привлечению к административной ответственности виновных лиц. Регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в Российскую Федерацию, как способ контроля осуществляется специально уполномоченными органами государственной власти, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями, в частности: - территориальными органами Федеральной миграционной службы; - федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел. Однако обязанность по регистрации иностранных граждан возлагается в соответствии с действующим законодательством и на администрацию гостиницы либо другой организации, оказывающей гостиничные услуги, которая в день прибытия иностранного гражданина направляет в территориальный орган Федеральной миграционной службы информацию о дате приезда и сроке пребывания иностранного гражданина в данной организации, а в день его убытия - о дате выезда для передачи указанной информации в центральный банк данных <34>. -------------------------------- <34> Ст. 24 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.).

Территориальные органы Федеральной миграционной службы осуществляют регистрацию и перерегистрацию всех находящихся на территории Российской Федерации временно пребывающих и проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме: а) глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации; б) сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации; в) членов семей и гостей вышеназванных лиц, если они проживают в резиденциях данных лиц либо на территориях дипломатических представительств или консульских учреждений; г) должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств, въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта, и членов их семей; д) должностных лиц международных организаций (их представительств) в Российской Федерации, въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами, а также членов семей и гостей указанных лиц, если последние проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств <35>. -------------------------------- <35> Ст. 22 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.).

Регистрацию и перерегистрацию указанных лиц производят Министерство иностранных дел Российской Федерации и его территориальные органы. Однако в действующем законодательстве определен круг лиц, которые освобождаются от регистрации при прибытии на территорию Российской Федерации. К данной категории иностранных граждан в соответствии с положениями ст. 25 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" отнесены: 1) главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц; 2) иностранные граждане - моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; 3) иностранные граждане - моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов; 4) члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств. Что касается выдачи разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы, работу, временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, то данная организационно-правовая форма исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов детально регламентируется в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. <36>, а также Постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. N 755 <37>, от 30 октября 2002 г. N 782 <38>, от 1 ноября 2002 г. N 789 <39> и N 790 <40>, от 16 января 2003 г. N 21 <41>, от 4 апреля 2003 г. N 193 <42>. -------------------------------- <36> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <37> Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 755 "Об утверждении Перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу" // СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3996. <38> Постановление Правительства РФ от 30 октября 2002 г. N 782 "Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4394. <39> Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание" // СЗ РФ. 2002. N 45. Ст. 4516. <40> Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 790 "О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4581. <41> Постановление Правительства РФ от 16 января 2003 г. N 21 "Об утверждении Положения о Порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 324. <42> Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. N 193 "Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1364.

Разрешение на временное проживание выдается иностранным гражданам и лицам без гражданства, достигшим 18-летнего возраста, на основании лично поданного ими заявления в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации. Однако в ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" перечислены категории иностранных граждан, которым разрешение на временное проживание в Российской Федерации выдается без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты. Это преимущественно иностранные граждане: 1) родившиеся на территории РСФСР и состоявшие в прошлом в гражданстве СССР или родившиеся на территории Российской Федерации; 2) признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; 3) имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; 4) состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; 5) осуществившие инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; 6) поступившие на военную службу (на срок его военной службы). В законодательстве Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные случаи предоставления иностранным гражданам разрешения на временное проживание без учета правительственных квот. Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину или лицу без гражданства территориальными органами Федеральной миграционной службы по предполагаемому месту проживания. Вместе с тем иностранные граждане, находящиеся за пределами России и ходатайствующие о выдачи им разрешения на временное проживание, могут подать заявление в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, расположенные в государстве его постоянного проживания. Разрешение на временное проживание выдается сроком на три года и не дает права иностранному гражданину или лицу без гражданства по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах конкретного субъекта Российской Федерации, на территории которого ему было разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов территории данного субъекта РФ. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, за исключением случая осуществления ими трудовой деятельности в составе экипажей российских морских судов, выдается Федеральной миграционной службой при наличии заключения соответствующего территориального органа федерального службы по труду и занятости. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов выдается Федеральной миграционной службой при наличии заключения федеральной службы по надзору в сфере транспорта в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2003 г. N 21 <43>. Однако необходимо иметь в виду, что выдача заключений, осуществляется с учетом: -------------------------------- <43> Постановление Правительства РФ от 16 января 2003 г. N 21 "Об утверждении Положения о Порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 324.

а) наличия на российских морских судах свободных рабочих мест, которые не могут быть замещены российскими моряками в связи с отсутствием специалистов, уровень профессиональной подготовки которых соответствует требованиям Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. <44>; -------------------------------- <44> Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты от 7 июля 1978 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

б) занятости российских моряков на морских судах иностранных судоходных компаний, определяемой на основании реестра российских моряков, работающих на морских судах под иностранным флагом; в) мнения общероссийского профсоюза, представляющего интересы российских моряков <45>. -------------------------------- <45> Положение о Порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов: утв. Постановлением Правительства РФ от 16 января 2003 г. N 21 (п. 7) // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 324.

Разрешение на работу временно пребывающему в Российской Федерации иностранному гражданину выдается территориальным органом Федеральной миграционной службы только при условии внесения работодателем или заказчиком работ (услуг) на специально открываемый для этих целей счет средств, необходимых для обеспечения выезда иностранного работника соответствующим видом транспорта из Российской Федерации. В последнее время особо важное и приоритетное значение в системе обеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве приобретают разработка и заключение международных договоров и межправительственных соглашений по вопросам миграции. Заключение международных договоров рассматривается нами в качестве важнейшего правового средства управленческой деятельности в сфере регулирования миграционных процессов и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, приобретающего все более широкие перспективы в деле развития межгосударственных связей. Двусторонние и многосторонние договоры по проблемам миграции населения, заключенные Российской Федерацией со многими государствами (преимущественно, с государствами - участниками СНГ, бывшими союзными республиками), условно можно подразделить на четыре блока. 1. Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (заключено с государствами - участниками СНГ 6 марта 1998 г.). В Соглашении определены следующие основные направления осуществления взаимодействия в области борьбы с незаконной миграцией: - миграционный контроль; - учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан государств СНГ, незаконно пересекающих границы или незаконно пребывающих на территориях государств, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из сторон; - выработка механизма по депортации незаконных мигрантов; - гармонизация национального законодательства в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; - обмен информацией о незаконной миграции; - подготовка и повышение квалификации сотрудников органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией. 2. Соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, заключенные с Кыргызской, Азербайджанской Республиками, Республиками Казахстан, Беларусь, Таджикистан, Туркменистаном, Арменией, Эстонской и Латвийской Республиками. 3. Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (были заключены с государствами - участниками СНГ 15 апреля 1994 г., Правительством Киргизской Республики 28 марта 1996 г.). 4. Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (были заключены с государствами - участниками СНГ 24 сентября 1993 г., Правительством Грузии 23 декабря 2000 г. - по вопросу взаимодействия и создания условий для организованного возвращения беженцев и вынужденно перемещенных лиц в места их прежнего постоянного проживания в зоне Грузино-Осетинского конфликта). Заключение договоров по проблемам борьбы с нелегальной миграцией в рамках сотрудничества стран СНГ и ШОС (Шанхайской организации сотрудничества) является одной из приоритетных мер в системе обеспечения региональной безопасности и поддержания добрососедских отношений между странами в рамках реализации регионального международного сотрудничества в сфере миграции. Следовательно, являясь правовым инструментарием реализации прав и обеспечения интересов участников административных правоотношений, достижения поставленных перед органами государственного управления целей и задач, важнейшим способом реализации функций исполнительно-распорядительной деятельности, средства административно-правового воздействия, сочетаясь определенным образом, выступают неотъемлемыми частями (элементами) специального правового режима пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные правовые средства административно-правового характера направлены прежде всего на достижение обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (в том числе и в пограничной сфере путем предотвращения внешних угроз, связанных с незаконной миграцией населения из сопредельных государств), личной и общественной безопасности, охраны общественного порядка посредством обеспечения соблюдения всеми временно пребывающими, временно или постоянно проживающими на территории Российского государства иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка регистрации, передвижения по территории России и выбора места жительства, выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания.

Название документа