Сущность и правовые аспекты военно-политического управления в Российской Федерации

СУЩНОСТЬ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П. А. ДЕНИСЕНКО, И. В. МЕЛЕХИН

Денисенко Петр Александрович, кандидат философских наук, доцент, начальник кафедры информатики и управления Военного университета Министерства обороны Российской Федерации.

Мелехин Игорь Васильевич, старший преподаватель кафедры информатики и управления Военного университета Министерства обороны Российской Федерации.

Министр обороны Сергей Иванов, выступая перед руководящим составом Министерства обороны, Генерального штаба, членами Академии военных наук (АВН) и ведущими российскими учеными, сформулировал основные критерии, которым должна соответствовать современная система военного управления в России. В первую очередь, по его мнению, она должна иметь "надведомственный" характер, то есть воспринимать стоящие перед военной организацией задачи в русле общегосударственных приоритетов в сфере национальной безопасности в широком понимании этого слова, включая, в частности, экономику. По существу, речь идет о создании системы военно-политического управления. В социальных и правовых науках понятие военно-политического управления, несмотря на его общеупотребительность, еще не получило достаточно обоснованного определения. В науке и практике понятие "военно-политическое управление", несмотря на его широкую распространенность в общественно-политической литературе, еще не получило достаточно обоснованного определения. Чаще всего военно-политическое управление представляется функцией военной политики, которая в свою очередь трактуется в широком и узком смысле. В широком смысле военная политика "фокусирует в себе все другие элементы политики общества и направляет их на решение задач и проблем, связанных с осуществлением социального насилия военными средствами и методами" <1>. В узком смысле военная политика определяется как составная часть общей политики государства и социально-политических институтов, непосредственно связанная с созданием военной организации (системы), подготовкой и применением средств вооруженного насилия для обеспечения национальной безопасности и достижения определенных политических целей. -------------------------------- <1> Тюшкевич С. А. Законы войны: сущность, механизм действия, факторы использования. М., 2002. С. 164.

Военная политика Российской Федерации призвана выполнять в государстве две основные функции - научно-аналитическую (прогностическую) и организационно-практическую (управленческую) <2>. С таким определением можно, на наш взгляд, согласиться при условии, что указанные функции являются нераздельными частями общего процесса управления. Подобный функциональный подход вполне пригоден для практики, однако в политико-правовом плане нуждается в более широком рассмотрении. Требуется уяснение связи понятий "управление" и "военно-политическое управление" как общего с частным, а также внутренней взаимосвязи политического и военного управления. -------------------------------- <2> Лутовинов В. И., Некипелый И. А. Военная политика Российской Федерации // Военная мысль. 2001. N 5. С. 18.

В теории управленческой мысли выделяются многообразные подходы к сущности управления, опирающиеся на различные философские и эмпирические категории. Одной из таких категорий является понятие системы, обоснованной российским ученым А. А. Богдановым (Малиновским) и введенной в научный оборот Л. фон Берталанфи. В современном понимании система - множество составляющих единство элементов, их связей и взаимодействий между собой и между ними и внешней средой, образующих присущую данной системе целостность, качественную определенность и целенаправленность. Данный подход закреплен и в энциклопедическом определении понятия управления: это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ. Весомый вклад в изучение понятия управления с точки зрения системно-кибернетического подхода внесли отечественные ученые, в работах которых рассматриваются такие сущностные признаки управления в широком смысле, как самоорганизация, организация, воздействие, информация, цель, способы, средства, результат, поведение системы. В узком смысле под управлением понимают целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения заданного результата. При этом в системах происходят процессы как кибернетической, так и синергетической природы: внутренней и внешней самоорганизации (стихийные), внутренней и внешней организации (направленные). Единство управления, таким образом, заключается в целенаправленном воздействии на управляемую систему извне и самоуправлении как внутреннем взаимодействии элементов данной системы. В качестве обобщающего понятия управление с точки зрения системного подхода можно определить как организующее воздействие управляющей подсистемы на управляемую, направленное на эффективное достижение цели деятельности системы. Применение идей системного подхода в политической науке связано с именами Д. Истона, К. Дойча, В. Нарра; в российской политологии он получил развитие в последние два десятилетия. Рассматривая политическую и политико-управленческую системы как подсистемы общества, можно заметить общую основу: их элементами являются объекты, объединенные в различные политические структуры. Различие состоит в том, что процессы в политической системе носят характер самоорганизации, борьбы за власть, а в политико-управленческой системе сознательно направляются властвующими субъектами на достижение определенной цели. Важно отметить, что политика выступает средством реализации общего интереса, воплощенного в групповых и личных интересах субъекта управления с учетом интересов общества. Современные российские политологи выделяют ряд специфических признаков политического управления, определяя его как: - вид социального управления, обусловленного политико-властными отношениями <3>; -------------------------------- <3> Филянина И. М. Политическое управление в России: Дис. ... канд. полит. наук. СПб., 1997. С. 186.

- процесс самоорганизации политического субъекта, который направлен на превращение разнородных политических сил в целенаправленное организованное единство по отношению к конкретной политической программе, конкретной политике <4>; -------------------------------- <4> Костюков А. В. Политическое управление в региональном контексте: Дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2001. С. 28.

- отношения политической власти и политической обратной связи, возникающие в рамках государственного управления, и отношения подчинения в других организованных структурах общества, включенных в политический процесс <5>. -------------------------------- <5> Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997. С. 40.

Основываясь на системном подходе, политическое управление можно определить как сознательное организующее воздействие политического субъекта на общество средствами государственной власти, направленное на эффективное достижение целей жизнедеятельности общественной системы в целом. Политическое управление в Российской Федерации имеет свои характерные признаки. Основным свойством политического управления является характер совокупности способов и методов осуществления власти, т. е. вид политического режима. Согласно Конституции, Российская Федерация есть демократическое государство, что закрепляется в принципе народовластия, провозглашении человека, его прав и свобод высшей ценностью. Целью политического управления является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Существенным признаком является и характер управленческого воздействия. Россия - правовое государство, что выражается в признании верховенства права и закона и всеобщности правовых норм; следовательно, и вся управленческая деятельность должна быть урегулирована правом. Триединый характер имеет форма политического управления в России, в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Их деятельность координирует всенародно избираемый глава государства - президент. В отношениях государства и гражданина Конституция РФ закрепила их взаимную ответственность. В отличие от политического, государственное управление отечественными учеными традиционно понимается как организаторская исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов <6>. Особенностью государственного управления является опора на его властную силу. Характерными чертами государственного управления выступают правовые формы властно-управленческого воздействия, осуществляемые субъектами государства. При этом термины "государственная политика" и "государственное управление" оказываются достаточно близкими, если не идентичными друг другу. -------------------------------- <6> Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8.

В традициях государственно-административного подхода рассматривается и понятие военного управления в России. Так, в XIX в. целью военного управления представлялось приведение в исполнение "существующих в каждом государстве законов и разных постановлений, относящихся до войск, а также о месте и лице, принадлежащих военному ведомству" <7>. В современной теории военной администрации военное управление понимается как отрасль государственного управления, исполнительная и распорядительная деятельность органов военного управления в Вооруженных Силах, осуществляемая на основе законодательства. -------------------------------- <7> Военный энциклопедический лексикон. Изд. второе. Т. III. СПб., 1853. С. 530.

Целевой подход служит основанием любой деятельности, поэтому определение глубины сущности военного управления зависит от уровня его целей. В российских политико-правовых документах отражены следующие цели военного управления: - военная безопасность как обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI веке <8>; -------------------------------- <8> Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300; в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24).

- обеспечение военной безопасности как предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз РФ <9>; -------------------------------- <9> Военная доктрина Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706).

- обеспечение обороны как подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории <10>; -------------------------------- <10> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне".

- поддержание постоянной боевой и мобилизационной готовности войск (сил), подготовка к операциям и боевым действиям и руководство ими при выполнении поставленных задач. Рассмотрение данных целей по степени общности позволяет классифицировать их соответственно как политическую, военно-политическую, военную и стратегическую. Их взаимосвязь представляется в виде иерархии, когда достижение общей цели зависит от эффективного выполнения частных задач. Для достижения общей цели используется и более широкий набор средств. Целью военного управления представляется обеспечение обороны страны, а средством достижения цели является военная организация. Исходя из этого, военное управление можно определить как сознательное организующее воздействие государства на общество средствами военной организации, направленное на эффективное обеспечение обороны страны. Характер военного управления определяется не только национально-государственным и административно-территориальным устройством, спецификой военной организации государства, но и общественно-политическими факторами: типом, формой и социальным содержанием политической системы, особенностями политического сознания власти и общества, господствующей политической идеологией. Взаимосвязь и взаимодействие политического и военного управления проявляется через действие законов диалектики, управления и организации, а также специфических генетических, структурно-функциональных законов и законов развития. Основными из них являются законы примата (главенства) политического управления над военным управлением в области целеполагания, прогнозирования, принятия решения, стратегического планирования, выбора средств и методов вооруженного насилия, руководства. Политическое и военное управление как подсистемы управления обеспечением национальной безопасностью имеют общие системные характеристики: целенаправленность, целесообразность, постоянство воздействия; опора на власть; информационно-аналитический, планомерный, организующий характер; руководство через государственные органы. Различие состоит в степени участия граждан, общественных объединений и организаций в управлении: в политической системе действует система представительства, а в военной области данным субъектам российским законодательством отведена роль исполнительных и взаимодействующих. Поэтому проблема гражданского (общественного и партикулярного) участия и контроля является сегодня основной в формировании системы военно-политического управления. Таким образом, военно-политическое управление представляется как сознательное организующее воздействие государства на общество средствами военной организации и гражданского контроля в целях обеспечения военной безопасности страны. Содержание военно-политического управления представляет единство всех его составных элементов, свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, то есть совокупность его признаков. В соответствии с методологией системного подхода содержание военно-политического управления может быть отражено в следующих основных категориях: структура, динамика, информация. Системно-структурное содержание военно-политического управления заключается в его рассмотрении как целостной системы, включающей граждан, институты государства и общества и отношения между ними. Основными ее элементами являются объект управления (управляемая подсистема) и субъект управления (управляющая подсистема). Объектом военно-политического управления являются: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Выражение их потребностей, "удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития" <11>, образует жизненно важные интересы личности, общества и государства (национальные интересы) - объект политической и вооруженной защиты. -------------------------------- <11> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности".

Управляющее воздействие на объект формирует субъект управления (управляющая подсистема). Перечень субъектов военно-политического управления изложен в Концепции национальной безопасности и Военной доктрине РФ, но, на наш взгляд, нуждается в уточнении. Это связано с необходимостью преодоления этатистского, "субъект-объектного" подхода к управлению и признанию демократического, "субъект-субъектного" подхода к его сущностной основе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, внутренние субъекты военно-политического управления функционально можно классифицировать следующим образом: 1. Высшее непосредственное выражение власти народа. 2. Федеральные органы государственного управления. 3. Органы власти субъектов Российской Федерации. 4. Органы местного самоуправления. 5. Органы управления военной организацией. 6. Органы общественного управления. Носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации, ее многонациональный народ, осуществляет свою власть непосредственно путем референдума и свободных выборов. На референдум могут выноситься вопросы государственного значения, "отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации" <12>, т. е. вопросы войны и мира, обороны и безопасности. Хотя в истории современной России (после 1993 г.) референдумы не назначались, а законодательством ограничены условия и перечень выносимых на них вопросов, значение принятых ими решений, по нашему мнению, остается в том, что они "обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории" <13>. -------------------------------- <12> Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ. <13> Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. N 241-1 "О референдуме РСФСР".

Другая форма народного волеизъявления - свободные выборы в органы государственной власти. Особое значение имеет право выборов гражданами федеральных органов государственной власти: Президента Российской Федерации, обладающего широкими полномочиями по выработке и реализации военной политики, депутатов Государственной Думы, федерального представительного и законодательного органа власти, а также представительных органов субъектов Федерации. Глава государства - Президент Российской Федерации - в системе военно-политического управления является высшим руководящим должностным лицом. Ему предоставлены права определять основные направления военной политики (например, в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию), принимать меры по обеспечению военной безопасности страны, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой сфере. Как Верховный главнокомандующий, он непосредственно руководит Вооруженными Силами и другими элементами военной организации страны. Президент возглавляет Совет безопасности, являющийся "конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности и проведения единой государственной политики в этой области" <14>. В период с января 2000 г. по июнь 2006 г. на его заседаниях рассмотрены важные военно-политические вопросы: о проекте Военной доктрины РФ, о состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития, о рассмотрении проекта Основ государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 года, о перспективах развития военной организации Российской Федерации до 2015 года и другие <15>. -------------------------------- <14> Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 "Об утверждении положений о Совете безопасности Российской Федерации и аппарате Совета безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации". <15> Перечень вопросов, рассмотренных на заседаниях Совета безопасности Российской Федерации с января 2000 года // http//www. scrf. gov. ru.

Совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, обсуждающим вопросы важного государственного значения, является Государственный совет Российской Федерации. Примером его деятельности в данном направлении стало обсуждение ситуации, сложившейся в мире после террористических актов в США 11 сентября 2001 г., на заседании президиума 24 сентября 2001 года, на котором было озвучено решение о фактическом присоединении России к контртеррористической коалиции <16>. Во внутриполитическом плане важна роль полномочных представителей президента в федеральных округах: они обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства, в том числе организуют работу по проведению в жизнь органами власти основных направлений военной политики, представляют Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральных округах. -------------------------------- <16> "Об опыте работы Государственного совета Российской Федерации (2000 - 2005 годы)" // http://www. kremlin. ru/text/stcdocs/2005/08/92828.shtml.

Существенное место в системе военно-политического управления занимает представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание, парламент. Важным полномочием Совета Федерации является рассмотрение и утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, после чего они вступают в силу. Кроме того, по военно-политическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями. Государственная Дума принимает федеральные законы в области обеспечения военной безопасности Российской Федерации, по вопросам войны и мира. Так, за время работы Государственной Думы третьего созыва депутаты рассмотрели и приняли принципиально важные Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", нацеленные на нормативно-правовое обеспечение и развитие основных положений Конституции Российской Федерации по указанной проблематике. В числе вопросов ведения Комитета Государственной Думы по обороне - предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению законопроектов и (или) проектов постановлений палаты по вопросам обороны, ее организации; о деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, а также других войск и воинских формирований, порядке их применения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства; о вопросах войны и мира, порядке введения и правовом режиме военного положения; о финансировании расходов на оборону; об организации и обеспечении решения вопросов обороны Союза Беларуси и России. Федеральный орган исполнительной власти - Правительство Российской Федерации - осуществляет меры по обеспечению военной безопасности, обороны страны, реализации военной политики России. В составе правительства особо следует выделить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. К их числу относится Министерство обороны Российской Федерации, "осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны" <17> и руководству деятельностью Вооруженных Сил. По своему положению Министерство обороны является "мостом" между Президентом РФ, Правительством и Вооруженными Силами. Свою деятельность оно осуществляет во взаимодействии с органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. -------------------------------- <17> Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации".

Роль федеральных судов в обеспечении законности военно-политического управления заключается в том, что, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, они принимают решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Таким было Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года N 10-П по делу о проверке нормативных правовых актов, связанных с восстановлением конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики, в котором отмечено, что конституционная цель сохранения целостности российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов" <18>. В указанном Постановлении не рассматривался вопрос о политической целесообразности решений, принятых президентом и правительством, поскольку Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Но властный характер полномочий суда проявляется в обязательности судебных постановлений для всех без исключения государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, других юридических и физических лиц. Стоящие перед военными судами задачи также принципиально изменились. Ныне ими являются "обеспечение и защита прав и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений, местного самоуправления, Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <19>. Военные суды из правоохранительных органов превратились в органы защиты прав и интересов военнослужащих и членов их семей, стали гарантом законности в Вооруженных Силах. -------------------------------- <18> Доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина "Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность" на научно-практической конференции "Роль права в обеспечении национальных интересов" 25 октября 2005 года // http//www. krsf. ru. news7.php. <19> Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 года "О военных судах Российской Федерации". Ст. 4.

Федеральную систему органов надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов возглавляет Генеральная прокуратура Российской Федерации. В числе объектов ее надзора находятся органы государственного и военного управления и их должностные лица. Так, в соответствии с ее разъяснением, коррумпированными считаются преступная группа или преступное сообщество, если в их состав "входит должностное лицо, лицо, занимающее государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственный служащий, служащий органа местного самоуправления, а также представитель власти" <20>. В силу основной задачи прокуратуры она действует независимо. -------------------------------- <20> Приказ N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений". Зарегистрирован в Минюсте РФ 30 декабря 2005 г. Регистрационный N 7339. Приложение N 3.

Значительным потенциалом влияния на законность военно-политического управления обладает федеральный орган контроля за деятельностью органов власти - Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Он действует в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, в том числе военнослужащих, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Выполнение этих задач обеспечивается наделением уполномоченного специфическими средствами, такими как: направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представление ежегодного доклада Государственной Думе и т. д. Важное обстоятельство статуса уполномоченного - его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполняют исполнительно-обеспечивающие функции в области военно-политического управления. В соответствии с Концепцией национальной безопасности они: взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства, решений президента и правительства в области национальной безопасности, а также федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации в области военной безопасности; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов ряда федеральных министерств, служб и агентств установлен Постановлением Правительства РФ <21>, однако нуждается в дополнении в части взаимодействия с Министерством обороны Российской Федерации. -------------------------------- <21> См.: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, как и органы власти субъектов РФ, во взаимодействии с органами военного управления (военными комиссариатами) в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обороны. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет граждан осуществляется органами местного самоуправления <22>. Ими же осуществляется призыв на военную службу (направление на работу) на основании указа Президента Российской Федерации об объявлении общей или частичной мобилизации. -------------------------------- <22> См.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. N 1541 "Об утверждении Положения о воинском учете" (с изменениями от 14 августа 2002 г., 12 февраля, 8 августа 2003 г., 6 февраля 2004 г., 30 декабря 2005 г.).

Особой структурой являются органы управления военной организацией государства. В соответствии с Военной доктриной управление Вооруженными Силами и другими войсками осуществляют руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами является Генеральный штаб. Органами оперативного управления выступают управления главнокомандующих (командующих) видами (родами) Вооруженных Сил (войск), оперативно-стратегического командования - управления военных округов. Территориальными органами военного управления являются военные комиссариаты, предназначенные для удовлетворения мобилизационных потребностей Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Вышеперечисленные субъекты можно отнести к органам прямого военно-политического управления. Вместе с тем в формировании военной политики принимают участие и органы общественного управления. На федеральном уровне таким органом стала созданная в 2005 г. Общественная палата Российской Федерации, призванная обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов государственной политики. Общественная палата наделена правами как поддержки гражданской инициативы, правовой экспертизы, так и осуществления контроля за деятельностью органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности. Однако ее решения носят рекомендательный характер. Совет Общественной палаты дает предложения руководителям федеральных министерств, служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (в т. ч. "силовых") по образованию в них общественных советов) <23>. -------------------------------- <23> См.: Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".

Из общественных объединений наибольшим влиянием пользуются политические партии и общественные объединения, создаваемые в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления <24>. По духу законодательства различия по их лояльности или оппозиционности в вопросах военно-политического сотрудничества с государством не должно быть. Запрещены Конституцией РФ общественные объединения, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. -------------------------------- <24> В выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва могли принимать участие 44 политические партии, зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях", и 20 общероссийских общественных объединений.

Вместе с тем нельзя не заметить влияния на военную политику косвенных и теневых субъектов, к которым можно отнести неофициальные структуры: политические элиты, клиентелы, группы поддержки и давления, религиозные объединения, отдельных лиц, оказывающих влияние на выработку, принятие и реализацию военно-политических решений. Субъектами внешней среды, влияющими на внутреннюю систему военно-политического управления, выступают международные организации, членом которых является Россия (ООН, ОБСЕ, ОДКБ и др.). Правовым полем этой деятельности являются международные договоры и обязательства, принятые Российской Федерацией. Будучи членом мирового сообщества, в проведении военной политики российское государство связано общепризнанными принципами и нормами международного права. Взаимоотношения в системе органов военно-политического управления характеризуются отношениями иерархии (распоряжения - подчинения) и координации (по "горизонтали"). Иерархия взаимоотношений между Президентом РФ и "силовыми" органами исполнительной власти носит транзитивный характер, что оправдано в условиях чрезвычайного и военного положения, когда требуются быстрые, скоординированные действия. Согласовывающим центром является Минобороны России, осуществляющее координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, а также координацию деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны. Средством военно-политического управления выступает военная организация государства, включающая Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенные для обеспечения задач обороны. Перспективы ее развития до 2015 г. рассмотрены на заседании Совета безопасности РФ 28 июня 2005 г. Подготовка и обучение кадров для органов военно-политического управления представляется актуальной проблемой в рамках реформирования государственной службы Российской Федерации. До 2007 г. продлено решение комплекса задач, связанных с нормативным оформлением и совершенствованием механизмов функционирования государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой. В 2002 г. принята Федеральная программа "Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 г.", предназначенная для обеспечения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в офицерах. Рассмотрение динамики военно-политического управления с точки зрения системного подхода основывается на том положении, что источник движения систем состоит в импульсах, получаемых ими из надсистем или внешней среды, что вызывает изменение структуры. В условиях мирного времени такими импульсами являются внешние и внутренние опасности, таящие потенциальную угрозу, и задача реагирования на них решается в условиях повседневного правового режима деятельности органов военно-политического управления. Особый правовой режим их деятельности возникает в случае возникновения непосредственных угроз, таких как "попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" <25>. При объявлении чрезвычайного положения изменяются структура и полномочия органов военно-политического управления, принимаются меры государственно-административного, политического и военного характера, вводится особое управление территорией. Особый правовой режим действует ограниченный период времени: при введении на всей территории Российской Федерации - 30 суток, а в ее отдельных местностях - 60 суток. Опыт контртеррористической операции в Чеченской Республике показал необходимость своевременного введения такого правового режима в условиях внутреннего вооруженного конфликта. -------------------------------- <25> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит военное положение. Его особенностью является всеобщая или частичная мобилизация, на федеральные органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ возлагаются дополнительные полномочия, а на граждан и организации - дополнительные обязанности. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления, а органы местного самоуправления оказывают им содействие. При этом расширяются полномочия органов военного управления в политической сфере, в частности по вопросам применения мер по приостановлению деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иной деятельности, подрывающей в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; введению контроля за работой средств массовой информации; прекращению деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации <26>. Действие военного положения ограничено и прекращается после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. -------------------------------- <26> См.: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".

Внутреннюю динамику военно-политического управления принято выражать в этапах управленческого цикла: в диагностике проблемы, оценке, прогнозировании, принятии решения, планировании, организации исполнения и взаимодействия, контроле, регулировании. Особое значение имеет выработка и принятие военно-политического решения, что во многом связано с индивидуальными характеристиками личности, которой предоставлены соответствующие полномочия. Исследование информационного содержания военно-политического управления актуально в условиях возрастающей роли информационной сферы, "представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений" <27>. За последние полтора десятилетия созданы правовые основы государственной политики в сфере формирования информационных ресурсов, информатизации, международного информационного обмена, обеспечения информационной безопасности России. В соответствии с Концепцией формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов "формирование информационного пространства в интересах органов государственной власти должно быть направлено на объединение и развитие существующих информационно-аналитических ресурсов, предназначенных для обеспечения их эффективной управленческой деятельности" <28>. Информационные ресурсы органов военно-политического управления можно представить в виде трех основных составляющих: информационного ресурса для оперативного управления в мирное время; информационного ресурса проблемно-ориентированной информации; информационного ресурса особого периода. Последний формируется с участием Министерства обороны Российской Федерации и других "силовых" ведомств и призван обеспечить безопасность граждан и обороноспособность страны на основе надежного информационного обеспечения соответствующих органов государственной власти и управления в условиях военного и чрезвычайного положения. -------------------------------- <27> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895. <28> Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов // http://www. ict. nsc. ru/win/laws/russ_kon. htm.

В настоящее время созданы структуры информации и связей с общественностью при администрации Президента РФ, федеральных законодательных и исполнительных органах власти, органах власти субъектов РФ. Имеется опыт деятельности Росинформцентра, сформированного в 1999 г. в целях освещения событий, происходящих в регионах Северного Кавказа. Вместе с тем не определен орган государственной власти, который был бы наделен правами координации, формирования и развития как государственных, так и общественных информационных ресурсов и СМИ в интересах военно-политического управления. Последовательными мероприятиями по созданию действенной системы военно-политического управления в России должны стать: гласное обсуждение общественно-политических проблем обеспечения военной безопасности; формирование политических целей реформирования военной организации страны; включение в структуру управления органов, представляющих граждан, политические партии, общественные объединения, средства массовой информации. Таким образом, в системе военно-политического управления будут созданы институты гражданского контроля как "точки взаимодействия" ее составных частей.

Название документа