Правоприменительная деятельность контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения (по материалам Дальневосточного региона)

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО РЕГИОНА)

В. Е. СТЕПЕНКО, А. В. СТЕПЕНКО

Степенко В. Е., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

В Концепции регулирования миграционных процессов в РФ отмечается, что количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших (особенно в приграничных районах, где интенсивно проходит процесс по формированию иностранных общин) <1>. "Прозрачность" российских границ с государствами СНГ, их техническая необустроенность, наличие непреодоленных пробелов в правовом регулировании миграционных процессов <2> рассматриваются в качестве основных причин масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко <3>. По оценкам заместителя директора Департамента стран СНГ МИД С. Третьякова, в России находится примерно 10 млн. нелегальных мигрантов, ими совершается каждое третье преступление в России. По оценкам же главы ФСБ РФ Н. Патрушева, в России нелегально находятся до 2,5 млн. иностранцев <4>. Наибольшая активность незаконных мигрантов отмечается на российско-китайском и российско-казахстанском участках государственной границы (при въезде в Россию), на российско-финляндском, российско-украинском участках государственной границы и на государственной границе со странами Балтии (при выезде из России) <5>. -------------------------------- <1> Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923. <2> Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www. dvcongress. ru. <3> Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 1 (221). <4> Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www. dvcongress. ru. <5> Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, утв. решением Государственной комиссии от 28 января 2005 г. (протокол N 1).

В основном незаконными иммигрантами являются беженцы из Афганистана и стран Африки, иностранные граждане и лица без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии, граждане Китайской Народной Республики и других государств (многие из которых рассматривают Россию как транзитную остановку на пути в Европу), а также трудовые мигранты <6>. Причем значительная часть нелегальных мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу или оказавшихся на территории России с целью транзита и последующего выезда в европейские государства, адаптируются в сфере малого бизнеса и коммерции, занимаются противоправной деятельностью и уже не планируют дальнейшие переезды. Особенно это характерно для граждан Китайской Народной Республики, которые прибывают в Россию с туристическими целями или с целью занятия мелкорозничной торговлей, однако в дальнейшем часть из них стремится остаться на территории Российской Федерации, используя для этого различные возможности. -------------------------------- <6> Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 1 (221); Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

Обычно выделяют следующие основные способы оседания иностранных граждан в России: а) безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями; б) утеря собственных документов в России; в) заключение фиктивного брака с гражданином России, что дает право на получение вида на жительство, а в последующем и российского гражданства; г) обучение в вузах и других учебных заведениях России. Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона <7>. В этом отношении приграничные районы Дальневосточного региона, в частности Хабаровский и Приморский края, характеризуются как субъекты, недостаточно развитые в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и недостатком в рабочей силе. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском и Приморском краях скорее государственная, чем естественная. Это связано прежде всего с: -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся влияния внешней миграции на отдельные регионы России, рассмотрены также в статье В. Е. Степенко "Основные направления миграционной политики России на современном этапе", включенной в информационный банк согласно публикации - "Миграционное право", 2006, N 1. ------------------------------------------------------------------ <7> Степенко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. С. 6.

- оттоком населения с Дальнего Востока вообще, а Хабаровского и Приморского краев в частности после распада СССР и с началом проведения экономических реформ в России; - нежеланием части населения работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте; - нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т. д.); - наличием более дешевой рабочей силы - китайских граждан, которые на любых условиях берутся за любую работу. Все эти факторы вынуждают говорить не только о социально-экономических, но и об административно-политических проблемах приграничных субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, и рассматривать внешнюю миграцию (в особенности неконтролируемую) как фактор, негативно влияющий на криминогенную обстановку в данных регионах, наносящий ущерб безопасности страны, вызывающий осложнение социально-экономической обстановки <8> и во многом способствующий усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма, созданию условий для возникновения конфликтов <9>. -------------------------------- <8> Степенко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. С. 15. <9> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 1997. 26 декабря; Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р // СЗ РФ. 2001. N 8. Ст. 764; Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

В связи с этим наиболее актуальной является организация надлежащего контроля за пребыванием иностранных граждан на приграничных территориях Дальневосточного региона. Отметим, что активная борьба с незаконно находящимися на российской территории китайскими гражданами была начата органами государственной власти дальневосточных территорий еще в начале 90-х годов. В октябре 1993 г. вступило в силу Постановление Малого совета Приморского края "О регулировании пребывания иностранных граждан в Приморье", фактически прекратившее практику безвизового обмена. 16 ноября 1993 г. было принято аналогичное Постановление главы администрации Хабаровского края, а в декабре того же года по предложению МИДа России вышло распоряжение Правительства РФ о введении визового порядка въезда, выезда и транзита через территорию России граждан КНР, имеющих общегражданские заграничные паспорта. С этого момента для посещения соседней страны вновь требовалась виза и стоимость ее существенно превышала затраты на оформление документов в другие страны - 70 долл. США, впоследствии 50 долл. Тем не менее, поскольку потребность в дешевых китайских товарах и рабочей силе сохранялась, эти ограничения не могли существенно снизить приток китайцев. 11 февраля 1994 г. губернатор Хабаровского края В. Ишаев издал Постановление N 62, предписывающее главам городов и районов, предприятиям и организациям, а также руководству управления внутренних дел края взять под строгий контроль порядок въезда и выезда иностранных граждан, получение ими лицензии на право торговли, определение мест торговли и их охрану, а также создать специальный денежный фонд для отправки иностранцев на родину. В апреле этого же года было издано Постановление главы администрации Приморского края N 191 "О мерах по регулированию пребывания граждан КНР на территории края". Постановление, в частности, предусматривало: а) приостановление действия лицензий, выданных туристическим фирмам, нарушающим порядок приема туристов из КНР; б) разработку единой формы приглашений; в) усиление контроля за выдачей разрешений для въезда. В нем же содержалось предписание о проведении мероприятий по выявлению иностранных граждан, проживающих в крае с нарушением установленных правил, и по выдворению их за пределы Российской Федерации. Введение подобных мер предполагало Соглашение по приграничному туризму, заключенное между Приморским краем и провинцией Хэйлунцзян, подписанное сторонами 24 августа 1994 г. Поскольку определение сроков пребывания иностранных туристов отнесено к компетенции субъектов РФ, эти сроки устанавливались в зависимости от интересов последних и восприятия ими китайского присутствия. В конце 1996 г. легальная продолжительность пребывания колебалась от одного месяца в Хабаровском крае, двух недель в Амурской области, до трех дней в Приморье. Соответственно, разным был и процент нарушителей по различным территориям. В немалой степени именно поэтому в Приморье всегда насчитывалось больше всего незаконных мигрантов, Хабаровский край отличается наиболее либеральным режимом пребывания туристов и одновременно наиболее строгим контролем за его соблюдением <10>. -------------------------------- <10> Ларин В. Посланцы Поднебесной на Дальнем Востоке: ответ алармистам // Диаспоры. 2001. N 2/3; Дальневосточный ученый. 2004. 29 августа.

Главным средством борьбы с нарушителями миграционного законодательства в рассматриваемый период стало проведение массовых контрольных проверок мест скопления иностранцев и депортация нарушителей. В развитие упомянутых Постановлений Управлениями внутренних дел Хабаровского, Приморского краев, Амурской области была организована и проводилась работа по выявлению иностранных граждан, нарушающих правила пребывания, посредством осуществления контрольных проверок мест скопления иностранцев (рынков, гостиниц, общежитий, жилого сектора, лечебных и оздоровительных учреждений, предприятий и других мест компактного пребывания и работы иностранных граждан), применения к нарушителям административно-принудительных мер в виде депортации и выдворения. Кроме того, в целях реализации задач по контролю за пребыванием в приграничных субъектах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства ежемесячно проводятся оперативные мероприятия, такие как "Режим", "Иностранец", направленные на усиление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами порядка пребывания иностранных граждан; ежедневно осуществляется контроль за въездом-выездом, своевременной регистрацией данной категории лиц, и в первую очередь безвизовых туристов из КНР, а также за пребыванием и занятием иностранных граждан заявленной трудовой деятельностью. В рамках реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в целях повышения эффективности работы расположенных на территории Хабаровского края пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, своевременной координации деятельности государственных контролирующих органов и администраций пунктов пропуска, развития в интересах Хабаровского края международных торгово-экономических, культурных связей и туризма Постановлением губернатора Хабаровского края от 26 марта 2002 г. N 176 <11> был создан Координационный совет по обеспечению работы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории края. Постановлениями мэра г. Хабаровска были созданы координационные совещания международного речного пункта пропуска "Хабаровск", международного воздушного пункта пропуска "Хабаровск", международного речного грузового пункта пропуска "Хабаровский речной торговый порт" <12>. На заседаниях координационных совещаний систематически рассматриваются вопросы повышения эффективности работы пунктов пропуска, приведение их работы в соответствие с требованиями Постановления Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60 "Об утверждении Положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации" <13>. -------------------------------- <11> Постановление губернатора Хабаровского края от 26 марта 2002 г. N 176 "О координационном совете Правительства Хабаровского края по обеспечению работы пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории края" // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Хабаровского края. 2002. N 3. <12> Новиков А. Н. Актуальные проблемы противодействия незаконной миграции иностранных граждан на территории Российской Федерации в Хабаровском крае // Обеспечение безопасности личности, общества, государства в Дальневосточном федеральном округе: Материалы шестой межрегиональной научно-практической конференции 20 - 22 мая 2003 г. / Сост. С. А. Кравчук. Хабаровск, 2003. С. 36. <13> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 485.

Принятие новых Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Кодекса РФ об административных правонарушениях, ряда постановлений Правительства Российской Федерации, соответствующих приказов и распоряжений МВД РФ, ГУ МВД по ДВФО, УВД Хабаровского края по их исполнению, образование управлений по делам миграции в структуре УВД субъектов РФ (действующих до создания территориальных органов Федеральной миграционной службы) позволило на законодательной основе поднять иммиграционный контроль на более высокий качественный уровень. Введение в действие миграционных карт и их выдача иностранным гражданам позволили активизировать работу по выявлению нарушителей правил пребывания. Проведенный анализ правоохранительной деятельности контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения на территории Хабаровского края свидетельствует о том, что оперативно-профилактические мероприятия оказали положительное влияние на состояние миграционных процессов, происходящих в крае (табл. 1).

Таблица 1. Сведения о применении мер административного принуждения к иностранным гражданам (по данным УДМ УВД Хабаровского края за 2003 - 2005 гг.)

2003 2004 2005

Подвергнуто административному наказанию 11761 13556 16859

Сокращен срок пребывания 52 82 86

Направлено представлений о закрытии въезда 485 606 714

В целях упорядочения контроля за миграционными процессами иностранных граждан в УВД Хабаровского края издан ряд приказов и распоряжений, регулирующих проведение профилактических мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Во исполнение вышеуказанных приказов, в частности, были скорректированы и подписаны планы взаимодействия с региональными пограничными управлениями ФСБ России, Управлением МНС по Хабаровскому краю, Дальневосточным управлением транспортной милиции и Хабаровской таможней, а также разработаны Методические рекомендации по организации в органах внутренних дел работы по предупреждению и пресечению незаконной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края, утверждена Инструкция о порядке взаимодействия служб и подразделений УВД края по борьбе с незаконной миграцией иностранных граждан на территории Хабаровского края. Кроме того, органами исполнительной власти Хабаровского края определен механизм выдачи, оформления, сбора, анализа и предоставления информации по миграционным картам в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и на территории края, что позволило своевременно получать необходимые сведения о количестве и категориях иностранных граждан, въезжающих на территорию края, а также юридических лицах, принимающих данных иностранных граждан. Следует также отметить, что на территории края разработаны и внедряются в практическую деятельность контролирующих и правоохранительных органов новый порядок осуществления иммиграционного контроля как в пунктах пропуска через государственную границу, так и на территории Хабаровского края, схема информационного обеспечения иммиграционного контроля между подразделениями УВД Хабаровского края, постами иммиграционного контроля, Управлением Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю. Результаты слаженной работы контролирующих и правоохранительных органов в приграничных субъектах Дальневосточного федерального округа в определенной мере способствовали снижению количества правонарушений со стороны иностранных граждан. Только на территории Хабаровского края в результате принятых мер по улучшению взаимодействия и координации действий контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения с другими правоохранительными структурами Хабаровского края повысился в среднем в 2,5 раза уровень результативности правоприменительной деятельности по пресечению незаконной миграции и трудовой деятельности иностранных граждан. Так, количество привлеченных к административной ответственности лиц возросло: - за нарушение режима пребывания со стороны иностранных граждан - в 1,4 раза (11229 чел. - в 2003 г., 12869 чел. - в 2004 г., 15682 чел. - в 2005 г.); - за непринятие мер по соблюдению иностранными гражданами режима пребывания должностными лицами, гражданами РФ, постоянно проживающими в РФ иностранными гражданами - в 2,4 раза (293 чел. - в 2003 г., 380 чел. - в 2004 г., 717 чел. - в 2005 г.); - число административно выдворенных иностранных граждан - в 1,5 раза (467 чел. - в 2003 г., 636 чел. - в 2004 г., 719 чел. - в 2005 г.). См. данные диаграмм 1 и 2.

Диаграмма 1

Сведения о привлечении иностранных граждан к административной ответственности (по данным УФМС по Хабаровскому краю за 2003 - 2005 гг.)

20000

10000 /// ... /// ... /// ... /// ... /// ... ... /// ... ... /// /// ... /// ... /// ... /// ... /// 0

ст. 18.8 ст. 18.9 ст. 18.10

... 2003 год 11229 293 509

/// 2004 год 12869 380 353

2005 год 15682 717 470

Диаграмма 2

Сведения об административном выдворении иностранных граждан (по данным УФМС по Хабаровскому краю за 2002 - 2005 гг.)

20000

/// 15000 /// /// /// /// 10000

5000

0 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

Выдворено за пределы /// Российской Федерации

Подвергнуто административному наказанию

А потому в современных условиях продолжают возрастать значение и роль деятельности контролирующих органов по выявлению и прекращению случаев нарушения правил пребывания на территории России со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, однако ее эффективность во многом зависит от скоординированных действий и организации взаимодействия между правоохранительными структурами и государственными органами, наделенными контрольно-надзорными полномочиями в сфере миграции населения.

Название документа Интервью: Выступление директора ФМС России К. О. Ромодановского в "Российской газете" ("Миграционное право", 2006, N 4) Текст документа

ВЫСТУПЛЕНИЕ ДИРЕКТОРА ФМС РОССИИ К. О. РОМОДАНОВСКОГО В "РОССИЙСКОЙ ГАЗЕТЕ"

В российской миграционной политике и, что еще важнее - в миграционной практике наступает новое время. 15 января вступают в действие Закон о миграционном учете и обновленный Закон о правовом положении иностранных граждан. С нового года также начинает действовать Государственная программа содействия переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Вот об этом в первую очередь и шел разговор с главой Федеральной миграционной службы Константином Ромодановским на "Деловом завтраке" в "Российской газете".

Российская газета: Программа содействия переселению соотечественников уже получила широкий отклик, о чем свидетельствуют и многочисленные вопросы наших читателей. Определены 12 пилотных регионов, которые в будущем году начнут принимать первых переселенцев. Константин Олегович, на какое количество переселенцев вы рассчитываете? И во что обойдется государству эта Программа? Константин Ромодановский: Предполагаем, что в 2007 году к нам приедут 50 тысяч человек, в последующие два года - 100 и 150 тысяч соответственно. Что касается денег, то проектом федерального бюджета на 2007 год предусмотрено порядка 4,5 миллиарда рублей. Плюс средства регионов. На 50 тысяч человек, думаю, хватит. Сейчас важно гнаться не за количеством, а за качеством. Надо все отработать до деталей. Начиная с того, как человека встретят наши представители еще там, за рубежом. Как он оформляет все бумаги, как получает свой статус добровольного переселенца, как оформляет свое имущество, на чем и по какому маршруту он поедет в Россию, кто его встречает, на каком объекте он будет работать... Все это должно быть заранее продумано, просчитано. У нас в службе недавно прошла коллегия по Госпрограмме, так я начальникам управлений "пилотных" регионов сказал очень жестко: если 15 соотечественников вернутся обратно, лучше сразу пишите заявление об уходе. Этого не должно быть. Если мы приглашаем людей, значит, они должны чувствовать, что приехали к себе домой. РГ: Какие, на Ваш взгляд, регионы сегодня наиболее готовы принять переселенцев? Ромодановский: Я бы назвал Красноярск, Калугу, Калининград, Тюмень, Липецк. РГ: Перспектива на три года вам видна. А дальше что? Некоторые эксперты определяют миграционный потенциал в 3 - 4 миллиона человек, а некоторые говорят даже о 6 миллионах. Ромодановский: Потенциал может быть очень высокий, но все зависит от потребностей регионов и от их возможностей принять людей. РГ: Благодаря "Российской газете" о Госпрограмме уже знают далеко за пределами России и СНГ. Вопрос из Берлина от юриста Ольги Уваровой: "Каковы сроки подготовки официального информационного пакета по Государственной программе содействия добровольному переселению соотечественников?" Ромодановский: Как вы знаете, 24 - 25 октября в Санкт-Петербурге состоится Второй всемирный конгресс соотечественников. И там мы совместно с МИДом будем популяризировать Госпрограмму, обсуждать проблемные вопросы. И там уже будут раздаваться информационные пакеты в виде брошюры и CDR-дисков. Эта информация будет также размещена в Интернете на сайте ФМС. РГ: Сейчас в рамках Госпрограммы в различных странах открываются представительства ФМС. Расскажите об этом. Кстати, не предполагается ли открытие представительства в Германии? Ромодановский: Да, Указом, которым утверждена Госпрограмма, предусмотрено открытие ряда представительств, в том числе в Германии. Сейчас есть пять представительств ФМС: в Армении, Латвии, Киргизии, Таджикистане и Туркменистане. У нас существуют международные соглашения с этими пятью государствами об оказании содействия добровольному переселению. И наши представители разъясняют гражданам, как и куда можно переехать, оформляют документы. Но то переселение, которое идет сейчас, не предполагает таких преференций, которые даст Государственная программа. РГ: Там, где нет пока представительств ФМС, кто будет помогать переселенцам? Ромодановский: Консульства РФ и Росзарубежцентр. РГ: Вопрос, который задают сразу несколько читателей: могут ли те люди, которые уже находятся здесь, но пока не обустроились, не получили гражданства, войти в Программу добровольного переселения? Есть семьи, которые готовы перебраться в те регионы, которые будут работать по Программе. Ромодановский: Госпрограмма целевая. Она нацелена на конкретных граждан в конкретном статусе. То есть на живущих за границей. То, о чем вы говорите, это, прямо скажу, наша головная боль. Мы пытаемся найти решение этого вопроса. И найдем его. Обязательно найдем. Потому что одно увязывается с другим, и эта ситуация будет нас якорем тащить в решении основного вопроса. РГ: Вопрос от Антона Делова из Ашхабада: Программа переселения подразумевает, что у человека должно быть одно гражданство - российское. Однако между Россией и Туркменистаном есть Соглашение, согласно которому граждане этих стран могут иметь два гражданства. Нет ли здесь противоречия? Ромодановский: Во-первых, туркменская сторона не стремится к тому, чтобы это Соглашение действовало. Во-вторых, давайте поразмышляем. Что такое гражданство? РГ: Связь человека с государством. Ромодановский: Практически родственная. Получается, что у человека будет два папы, две мамы. Если мы рассматриваем его только как гражданина Российской Федерации, он пользуется всеми правами и исполняет все обязанности, возложенные на него законодательством. А если это лицо с двойным гражданством, то мы должны считаться с тем, что он обладает также правами и обязанностями другого государства. Теперь скажите, где такой гражданин должен, например, проходить воинскую службу? А где он будет нести ответственность, в том числе уголовную, если совершил преступление? РГ: Закон о миграционном учете предполагает создание электронной базы данных на иностранных граждан. В каком состоянии сейчас эта база находится? Компьютеры хотя бы везде есть? Ромодановский: Компьютеры завезены в 70 процентов субъектов Российской Федерации, даже больше немножко. Примерно 40 процентов территории страны имеет связь. Работа идет днем и ночью. Я сегодня с утра проводил очередное совещание по этому вопросу. Это задача номер один для обеспечения миграционного контроля, подчеркну: цивилизованного контроля. РГ: К Новому году успеете? Ромодановский: Должны успеть. РГ: Объясните популярно, что это будет за система? Какую информацию вы будете собирать? Ромодановский: Чтобы было понятно. Вы знаете, у нас есть такая система "Адресное бюро". Если милиционер кого-то задерживает, то у него есть три часа для того, чтобы подтвердить личность человека. Это касается граждан России. Для иностранцев такого нет. Если кого-то "цепляет" сотрудник органов внутренних дел, а у того нет документов, подтверждающих его законное пребывание в России, то идентифицировать личность практически невозможно. Центральная информационная система и будет решать эти задачи. Это первый, скажем так, гуманитарный аспект. Я вижу свое ведомство не как репрессивный аппарат, а как систему для создания оптимальной миграционной ситуации. Прежде всего в интересах российских граждан. Второй аспект. Мы рассчитываем на то, что при пересечении нашей государственной границы иностранным гражданином его данные вводятся в эту систему. Дальше он идет где-то регистрироваться - по месту пребывания, по месту проживания. Это автоматически фиксируется в системе. Дальше, предположим, у него заболел живот, он обращается в какую-то поликлинику, неважно, частную или государственную, но мы завяжем нашу систему и с медициной. Оттуда к нам пойдет информация. Дальше. Человек встает на налоговый учет - к нам флажок прилетел. Он попал в милицию, к примеру, - к нам тоже идет информация. Таким образом, мы людей волей-неволей делаем видимыми, в том числе для налоговых служб. Сейчас же 10 миллионов нелегалов - совершенно непонятная масса. Есть пока проблема с программным обеспечением. Нас не устроила первая программа, мы сейчас ее модернизируем, делаем программу "Мигрант-2". Нам важно, чтобы это была думающая машина, чтобы ввел имя гражданина N - и тут же получил информацию: да, он въехал позавчера, через такой-то аэропорт, еще не зарегистрировался, но срок не нарушен. Иди, парень, но быстрей регистрируйся, иначе тебя в следующий раз уже накажут. РГ: Александр из Москвы пишет: "Зарегистрировать гостя должна принимающая сторона. Что должен сделать законопослушный иностранный гражданин, чтобы не нарушать закон, если он видит, что принимающая сторона своих обязанностей не выполняет? Он может сам зарегистрироваться?" Ромодановский: Если принимающая сторона не имеет возможности выполнить эту обязанность, иностранный гражданин может выполнить ее сам. Но ответственность возлагается на принимающую сторону. РГ: Сразу несколько читателей (видимо, все живут в коммуналках) задали такой вопрос: если квартира принимающего гостя россиянина находится в долевой собственности, требуются ли заявления-разрешения на регистрацию гостя от всех собственников этой квартиры? Ромодановский: Сейчас - да. До 15 января. После того как вступит в силу Закон о миграционном учете, он выведет из этой процедуры постановки на учет все жилищно-коммунальные организации. То есть не надо будет ходить в ЖЭК заверять заявление. РГ: Последний вопрос на эту тему из Петрозаводска: "В соответствии с новым Законом зарегистрировать иностранца можно без визита в миграционную службу, направив уведомление почтой. Безусловно, это очень удобно, но можете ли вы, Константин Олегович, гарантировать, что в любом отделении почтовой связи с 16 января граждане смогут реализовать это право?" Ромодановский: Первое - гарантирует закон. Второе - в настоящее время готовится постановление Правительства, которое будет регламентировать весь этот механизм. Я думаю, что никаких оснований для тревоги в данном случае нет. Работа идет, мы позиции с почтой утрясли. Думаю, что механизм будет нормальный, может, даже слишком либеральный. РГ: Как, по-вашему, изменится количество трудовых мигрантов с вступлением в силу новых законов? Ромодановский: Не сомневаюсь, что количество законопослушных увеличится. А изменение общего потока... Вы ведь понимаете, все определяет спрос рынка труда. А наша задача - совместить вот эти две вещи: экономику и миграционный порядок. РГ: Константин Олегович, скажите, пожалуйста, сколь велико сегодня количество желающих переехать в Россию на ПМЖ безотносительно к Госпрограмме? Есть ведь люди, которым по большому счету не надо никакой помощи, а надо просто въехать сюда и жить, где хочется. Сколько таких? Ромодановский: Я располагаю такой цифрой - называется миграционный прирост по основным видам деятельности и сферам экономики. По сравнению с прошлым годом миграционный прирост увеличился в среднем в два раза. Но в различных отраслях динамика разная. Наименьший прирост - в сфере управления. Наибольший - в 3,5 раза - в торговле, на рынках. В промышленности и сельском хозяйстве миграционный прирост составил 2,2 - 2,3 раза. РГ: Это показатели внешней миграции? Ромодановский: Не только. Это иностранные граждане, лица без гражданства и наши российские граждане, которые меняют сферу деятельности, мигрируют. РГ: Кстати, по поводу торговли есть вопрос от дипломата из Бишкека Толона Турганбаева: "Кыргызстан неоднократно ставил вопрос о том, что предприниматели, работающие на рынках, из-за того, что они имеют статус временно пребывающего, не в состоянии получить патент на индивидуальную деятельность. Протокол к Соглашению о трудящихся-мигрантах, подписанный Кыргызстаном и Россией и дающий такое право, не действует из-за отсутствия механизма его реализации (нет ведомственной инструкции налоговой службы РФ). Когда внедрится указанный механизм?" Кстати, это проблема только российско-киргизских отношений? Ромодановский: Временно проживающий гражданин (не временно пребывающий - это другой статус) для того, чтобы заниматься индивидуальным предпринимательством, должен иметь разрешение на работу в Российской Федерации. Протокол, который был подписан с Киргизией и ратифицирован в январе этого года, освобождает киргизских индивидуальных предпринимателей от получения разрешения на работу. Сейчас мы создаем рабочую группу под эгидой нашего управления внешней трудовой миграции, которая будет заниматься вопросами реализации этого Протокола с Киргизией. Я думаю, что все эти проблемы будут решены. Тем не менее хотел бы высказать личную точку зрения. Федеральный закон N 129 о регистрации юридических и физических лиц для индивидуальной предпринимательской деятельности позволяет регистрировать индивидуальное предприятие иностранным гражданам, временно или постоянно проживающим в Российской Федерации. Это те самые ПБОЮЛ, которые мы с вами видим на каждом углу. Я сторонник того, чтобы в качестве индивидуальных предпринимателей регистрировались только люди, постоянно проживающие в Российской Федерации. Почему? Вы наверняка что-то приобретали в этих ПБОЮЛ и видели: там, кроме хозяина, еще 10 нелегалов, которые ему подносят, рядом стоят, торгуют. И вокруг - антисанитария, непорядок, куча всяких проблем. Мне кажется, что, если мы будем давать разрешение на регистрацию индивидуальной предпринимательской деятельности лицу, которое имеет вид на жительство в Российской Федерации, которое уже делает шаг к полноправному гражданству в нашей стране, это будет более правильно. Тот, кто находится здесь временно, ни за что не отвечает. Он урвет и уедет - и трава не расти. А это ведь еще вопрос здоровья российских граждан, вопрос безопасности. РГ: В продолжение этой темы. Президент потребовал навести порядок на рынках. Значит ли это, что в ближайшее время мы только легальных торговцев будем там видеть? Ромодановский: Я скажу так: есть поручение Президента, есть поручение Правительства. И мы очень активно работаем по наведению порядка и на рынках, и на оптово-розничных предприятиях. Еженедельно мы отправляем наши предложения в Минэкономразвития. В том числе об изменениях в Кодекс об административных правонарушениях, об изменениях визового режима. Мы в этом плане идем к евростандартам. Думаю, что в недалеком будущем будет усилена и уголовная ответственность за организацию незаконной миграции. Как в Европе? Вы получаете визу на полгода. Совокупное пребывание - 90 суток. У нас разрешено на сегодняшний момент 180 суток безвыездного пребывания. Что это значит? Вы 179 дней пробыли - на день-два выехали, потом опять вернулись. И в результате получается другая картина. В том числе налоговая. Мы предлагаем другую схему. Допустим, 1 января вы въезжаете, находитесь здесь 90 суток и выезжаете. И до 1 июля въехать уже не можете. Во всем цивилизованном мире это так. И мне кажется, что это правильно. РГ: Константин Олегович, время от времени возникает дискуссия о том, кто должен заниматься миграционной политикой. Одни говорят: раз это рынок труда, значит, им должно заниматься какое-то гражданское ведомство. Другие говорят: нет, это безопасность и должен быть сильный полицейский акцент. Какова Ваша позиция по этому поводу? Куда мигрирует миграционная служба? Ромодановский: Я не сторонник ни одной крайности. Мне очень понравилось выражение Президента о том, что "нужно организовать цивилизованную миграцию". Вот в эту сторону мы и должны идти. Конечно, во главу угла должны ставиться вопросы экономики. Мы должны помогать государству зарабатывать деньги, помогать решать и социальные вопросы, ну и конечно, заниматься проблемой незаконной миграции. Но должна быть не борьба с незаконным мигрантом, а усилия по устранению причин нелегальной миграции. То есть я вижу назначение своего ведомства не как репрессивного аппарата, а как организационно построенной системы для создания благоприятной и оптимальной миграционной ситуации. Прежде всего в интересах российских граждан. РГ: Константин Олегович, на неудобные вопросы готовы отвечать? Ромодановский: Абсолютно. РГ: Вопрос про "грузина". Читатель Мусаев из Омска: "Мой шурин является гражданином Грузии. На законных основаниях по приглашению посетил Россию. Погостив у нас, он собрал документы с целью получить разрешение на временное проживание и сдал их в паспортно-визовую службу еще до того, как начались все эти волнения с Грузией... Справка о принятии документов имеется, а визу по этой справке ему не продлевают. Говорят: грузины, езжайте в Грузию. Но он даже не грузин, а этнический азербайджанец. Как ему быть в такой ситуации?" Вопрос, с одной стороны, частный, с другой... Ромодановский: Давайте так: мы разберемся в этом случае. РГ: А кто имеет право вернуться в Россию на правах репатрианта? Юридически этот вопрос пока не решен, у нас и закона о репатриации до сих пор нет. Сегодня большинство экспертов склоняются к мнению, что репатриант - это представитель той народности, которая имеет национально-территориальное образование в составе России. То есть те, у кого нигде нет Родины, кроме России. Ромодановский: С этой точки зрения азербайджанец, имеющий грузинское гражданство, конечно, не может претендовать на какие-то преференции как репатриант. Однако это вовсе не значит, что он, бывший гражданин Советского Союза, фактически наш соотечественник, не имеет права сменить свое нынешнее гражданство и получить сначала разрешение на временное проживание в России, а в дальнейшем и гражданство РФ. Если он собрал все необходимые документы и их у него приняли, значит, дальше все должно происходить четко в соответствии с законом. РГ: Юрист из Калуги Александр Хромов спрашивает: "Нам регулярно показывают сюжеты о привлечении к уголовной ответственности сотрудников ПВС, которые приторговывали паспортами, видами на жительство, регистрациями и т. п. Вы можете назвать хоть один случай, когда бы сотрудника ПВС осудили не за нарушение интересов государства, а за нарушение прав человека и законных интересов граждан?" Очень много писем о некомпетентности, бездушии, хамстве, вымогательстве со стороны сотрудников миграционных служб. Что на это скажете? Ромодановский: Думаю, что это, наверное, не очень реальная ситуация, когда за нарушение прав человека привлекают к ответственности. К сожалению. Но когда я встречаюсь с подобного рода случаями среди наших сотрудников, с хамством, я просто-напросто даю команду строго разобраться и при подтверждении уволить такого человека. РГ: Росрегистрация и Роструд уже разработали технические регламенты, которые буквально по минутам и движениям расписывают действия чиновников. Когда будут введены подобные стандарты для сотрудников ФМС? Ромодановский: Мы сейчас разрабатываем два регламента. Первый касается выдачи паспортов. Он предусматривает, что человек будет тратить на получение паспорта гражданина РФ 20 минут. Второй регламент касается внешней трудовой миграции. Метод "одного окна". Мы еще его не узаконили, но уже начали апробацию. И даже есть результат: мы сократили сроки оформления документов в два-три раза. Конечно, это пока не везде. Но поймите, что Федеральная миграционная служба в сегодняшнем виде существует всего девять месяцев. РГ: 20 минут на паспорт - такая перспектива читателям очень понравится. Ромодановский: Сначала в эксперименте будут участвовать 10 - 15 подразделений в Московской области и Санкт-Петербурге. Есть сложности. Помещения должны быть определенного размера, который рассчитан Минэкономразвития, чтобы не было толкучки, чтобы люди комфортно себя чувствовали. Пока такие условия не везде есть. Тем не менее работа проводится. Думаю, что до нового года мы "20-минутный" эксперимент запустим в полном объеме. РГ: Наверное, все-таки самая большая ваша головная боль - нелегалы? По вашим оценкам, их около 10 миллионов. Другие эксперты настаивают на 5 миллионах - все равно много. Они должны либо как-то легализоваться, либо покинуть Россию. Сколько человек вы выдворили в этом году? Ромодановский: За девять месяцев - около 60 тысяч человек. РГ: География разнообразная или есть явно выраженные акценты? Ромодановский: География самая разнообразная. Но лидируют Узбекистан, Таджикистан. Где-то на одном уровне Киргизия, Азербайджан и Грузия. РГ: Грузин сколько выдворено? Ромодановский: Около 5 тысяч человек. РГ: Китайцы есть? Ромодановский: Китайцы тоже выдворяются. Но они не лидеры. Китайцы, замечу, больше всех дорожат своим официальным статусом. В прошлом году по уровню законопослушности на первом месте были украинцы, сейчас - китайцы. РГ: Мы попытались подсчитать, сколько стоит депортация одного нелегала. Долларов 300? Ромодановский: Больше. В тот же Китай билет на самолет (а по-другому нельзя) стоит порядка 700 долларов. 300 долларов государство тратит только на двухмесячное пребывание нелегала в центре. Еще нужны деньги на сопровождение. Думаю, в среднем под тысячу долларов все обходится. РГ: Если эту тысячу умножить даже на 5 миллионов нелегалов, страшная сумма получается. Вам наверняка столько денег не дают. Значит, у вас есть план по выдворению в зависимости от полученной суммы? Ромодановский: На выдворение определенные деньги закладываются. Но мы учитываем еще возможности работодателей, некоммерческих структур, которые оказывают финансовую помощь в возвращении людей в страны исхода (например, в Татарстане такой механизм действует). Какая-то часть нелегальных мигрантов выдворяется за их собственный счет. РГ: Сейчас Госдума принимает поправки в Административный кодекс. Говорят, наказание за нарушения миграционных правил будет серьезно ужесточено. Ромодановский: Мы действительно ужесточаем административную ответственность за миграционные нарушения. Размер штрафа будет увеличен до 800 тысяч рублей. Думаю, что в недалеком будущем будет усилена и уголовная ответственность за организацию незаконной миграции. Но это следующий этап. Мы не спешим. Здесь нужно выверить каждый шаг. РГ: Хотелось бы напомнить о старых долгах перед беженцами и вынужденными переселенцами. Сегодня их трагедия как бы "списана" в архив. В 2001 году статус вынужденного переселенца имели 625 тысяч человек, сегодня осталось со статусом всего 147 тысяч человек. Причем государственную помощь в обустройстве успели получить за это время всего лишь 15 тысяч семей. Это означает, что остальные сотни тысяч вынужденных переселенцев просто были лишены статуса, так ничего и не дождавшись. Ромодановский: Я понимаю и разделяю вашу озабоченность, но не могу отвечать за дела моих предшественников. Однако я внимательно вникал в эту проблему и могу вам достоверно сообщить, что большинство переселенцев, потерявших статус, виноваты в этом сами. Просто потому, что не пришли вовремя продлить свой статус. РГ: Трудно поверить, что люди сами отказываются от гарантий государства на помощь. Ромодановский: Согласно Закону срок действия статуса - пять лет. Если за это время переселенец не сумел обустроиться, он должен подать заявление и ему обязательно продлят статус. Потом, через год, нужно снова прийти в миграционную службу и вновь подать заявление на продление. Так вот, не приходят к нам наши подопечные, не заявляют о себе. РГ: Люди, годами стоящие в очереди, которая не движется, просто отчаиваются, не видят смысла держаться за статус. Вот в нынешнем году тяжелейшая проблема обустройства свалилась с ваших плеч, ее передали из ФМС в Минрегиона и включили в программу "Жилище". А бюджетные средства остались все те же, мизерные. Ромодановский: Согласен. Знаете, хоть это вроде бы уже и не наша забота, но мы не можем смириться с такой ситуацией. Обращаемся в Минэкономразвития, в Минфин, стараемся донести до Правительства, что проблема старых долгов обостряется с годами. Особенно обидно давним переселенцам сегодня, когда объявлена Программа содействия добровольному переселению и на нее-то выделены серьезные средства. Однако есть вполне очевидное объяснение, почему проблема обустройства вынужденных переселенцев буксовала так долго. У нашего государства просто не было достаточных средств на ее решение. Теперь ситуация улучшилась, и я уверен, что реализация новой Программы содействия добровольному переселению вольно-невольно заставит взглянуть по-новому и на старые наши долги. РГ: Еще один давний, очень больной вопрос: граждане, пострадавшие в чеченской войне, если они безвозвратно выехали из Чечни, получают компенсацию за утраченное жилье не более 120 тысяч рублей, а возвратившиеся - в три раза больше, 360 тысяч. Когда будет исправлено это неравенство? Ромодановский: Надеюсь, что скоро. Недавно Правительству было дано поручение Президента вернуться к рассмотрению вопроса об уравнивании компенсационных выплат. РГ: В одном из интервью (оно было опубликовано в "Российской газете") Вы сказали, что одна из первоочередных и наиболее сложных задач - изменить менталитет милицейских сотрудников. Они привыкли иметь дело с преступниками, и в их работе с мигрантами тоже прослеживается обвинительный уклон. Ромодановский: Я уже говорил, что репрессивный подход к проблеме миграции мне совершенно чужд. И мы его изменим. Мы пытаемся заставить наших сотрудников работать по-другому - с душой, с желанием помогать людям, а не отфутболивать их. К сожалению, процесс этот очень сложный и долгий. Легче всего, конечно, сославшись на какую-то инструкцию, отказать человеку, запустить его в бюрократический лабиринт, чтобы он месяцами, а то и годами ходил - добывал разные бумажки. РГ: Наверное, это не из садистских побуждений делается. А потому, что на каждом повороте от просителя можно получить мзду. Взяткоемкое у нас законодательство, Константин Олегович. Ромодановский: С 15 января, как мы говорили, ситуация изменится. Но, знаете, законы изменить гораздо проще, чем человеческую психологию. Но мы, повторяю, не отступимся. В нашей службе нужно не только головой, но и душой работать.

Название документа