Конституция Российской Федерации и вопросы совершенствования нормативно-правовых основ в области защиты государственной тайны

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ

В. А. РАБКИН

Рабкин В. А., адъюнкт Московского университета МВД России.

Вопросы обеспечения безопасности государства в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и являются предметом деятельности федеральных органов государственной власти. Распределение функций между федеральными органами государственной власти определено в гл. 4 - 7 Конституции Российской Федерации. Закон Российской Федерации "О государственной тайне", имеющий конституционную основу (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), конкретизирует деятельность федеральных органов государственной власти в области обеспечения безопасности государства в части защиты государственной тайны. В этом же Законе, в ст. 2, определены сведения, которые относятся к государственной тайне, - это "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации". В данной статье рассматривается один из основополагающих элементов системы защиты государственной тайны - определение сведений, составляющих государственную тайну. Вопросы отнесения тех или иных сведений к государственной тайне всегда были и остаются одними из актуальных потому, что этими вопросами юридическая наука занималась пока мало. Главное же - это то, что указанные вопросы затрагивают основные конституционные ценности, сформулированные в ст. 2 и 29 Конституции Российской Федерации. В этой связи законность отнесения сведений к государственной тайне имеет особую значимость. Статьей 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, согласно которому: "Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью, а также в соответствии с настоящим Законом. Обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне в соответствии с принципами засекречивания сведений возлагается на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны). Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне. Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием". В соответствии с этой статьей Закона руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне: - рассматривают обоснованные предложения по отнесению сведений к государственной тайне, представленные органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями; - принимают решения об отнесении сведений к государственной тайне и несут персональную ответственность за принятые решения; - разрабатывают развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию в отрасли (министерстве, ведомстве), с указанием степени секретности сведений, по отношению к которым эти министерства, ведомства наделены полномочиями по распоряжению; - вносят предложения в межведомственную комиссию по защите государственной тайны для формирования открытого общегосударственного Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне. Межведомственная комиссия по защите государственной тайны в свою очередь: - формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. При необходимости проводит межведомственную экспертизу правомерности отнесения сведений к государственной тайне; - согласовывает распределение между министерствами, ведомствами и другими органами государственной власти полномочий по распоряжению от лица государства сведениями, отнесенными к государственной тайне; - готовит Перечень для утверждения Президентом Российской Федерации и к опубликованию, представляет его на рассмотрение Правительства Российской Федерации. Таким образом, на современном этапе отнесение сведений к государственной тайне базируется на перечневой системе, точнее - на перечневой пирамиде, состоящей из: - Перечня сведений, составляющих государственную тайну, правовой основой которого явились ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации и раздел II, ст. 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне"; - Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, разработанного в соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" и утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 61) с изменениями и дополнениями от 6 июня 2001 г., 10 сентября 2001 г. и 29 мая 2002 г.; - развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, разрабатываемых в соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" и утверждаемых должностными лицами, полномочными относить сведения к государственной тайне (действующий Перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утвержден распоряжением Президента Российской Федерации от 16 апреля 2005 г.). Вместе с этим необходимо отметить, что отношение ученых и исследователей к действующему порядку отнесения сведений к государственной тайне неоднозначно. Значительная часть из них поддерживает этот порядок и придерживается следующего взгляда. Так, по мнению М. А. Вуса, А. В. Федорова, А. Л. Балыбердина <1>, ст. 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" сохранила существовавший и до принятия Закона перечневый метод отнесения сведений к государственной тайне. Вместе с тем существенным отличием заложенных в указанном Законе норм от практики, существовавшей до его принятия, является установленная Законом трансформация общегосударственного Перечня. Этот Закон устранил прежде всего существовавшую раньше "коллективную безответственность" в этой области государственных отношений, установив персональную ответственность конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне. В общегосударственный Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, теперь включаются сведения, уже отнесенные в установленном порядке к государственной тайне полномочными должностными лицами. За ними сохраняется ответственность за обоснованность установленной степени секретности конкретных сведений. На этих должностных лиц возложено гибкое и своевременное реагирование на внешние условия изменения режима секретности, чтобы он не превращался в фактор, тормозящий развитие экономики, науки, межгосударственных отношений. Отказ от ранее действовавшего порядка перечневого закрепощения сведений централизованно установленными степенями секретности должен способствовать решению этой задачи. В этих условиях общегосударственный Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, трансформировался в нормативный документ, устанавливающий и разграничивающий сферы распоряжения сведениями между различными органами государственной власти. Указанный Перечень, как и Перечень сведений, составляющих государственную тайну (ст. 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне"), в отличие от действовавшего в недавнем прошлом Перечня главнейших сведений, составляющих государственную тайну, утвержденного Советом Министров СССР, имевшего гриф "Совершенно секретно", открыт и опубликован в печати, что полностью соотносится с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". -------------------------------- <1> Вус М. А., Федоров А. В. и др. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб., 2003. С. 168 - 169.

Вместе с тем если рассматривать с этой позиции развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, в которых содержится детализация категорий сведений в отдельные конкретные сведения с оценкой степени их секретности, то такое содержание предполагает, что эти нормативные акты не могут быть общедоступными и, как правило, засекречиваются, что в принципе не соответствует ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации. На практике это было подтверждено при рассмотрении городским судом дела бывшего офицера Военно-морского флота Никанорова (1995 г.). Суд, руководствуясь указанной статьей Конституции Российской Федерации, установил, что секретный Приказ Министерства обороны N 071 (которым объявлен секретный Перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах Российской Федерации) не может быть применен в данном деле, так как Никаноров не был ознакомлен с указанным нормативным актом. С другой стороны, в соответствии со ст. 5 Закона о государственной тайне многие из конкретных сведений, определяющих систему защиты государственной тайны, сами по себе составляют государственную тайну, поэтому помещение конкретных сведений в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, или в Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, с оценкой степени их секретности привело бы к необходимости их засекречивания, что абсолютно недопустимо, исходя из их предназначения и необходимости обнародования. Однако если исходить из роли и места каждого из указанных документов, то роль развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, для оценки отношения возможных секретоносителей к государственной тайне особенно важна. Именно их нормами руководствуются должностные лица, принимая решение о засекречивании определенных носителей сведений. Именно поэтому для этой категории должностных лиц, допущенных к государственной тайне и прошедших все виды процедур (в том числе ознакомление с соответствующими нормами законодательства), предусмотренных ст. 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", в конечном итоге и предназначены развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Правомерность ограничения прав граждан и должностных лиц, связанных с секретностью упомянутых развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, подтверждается содержанием двух статей Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Учитывая, что ряд развернутых перечней содержит сведения, составляющие государственную тайну, единственно законным способом реализации прав граждан, определенных упомянутой ст. 29, является порядок, изложенный в Законе Российской Федерации "О государственной тайне" (ст. 21), включающий процедуру оформления на них допуска к государственной тайне на добровольной основе. Вместе с тем допущенные к государственной тайне граждане и должностные лица в соответствии со ст. 24 упомянутого Закона могут быть ограничены в своих правах, в том числе и в праве на распространение сведений, составляющих государственную тайну. Остальные категории граждан, не имеющих допуска к государственной тайне в соответствии с тем же Законом, не должны иметь доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, в том числе и к указанным Перечням. Эти ограничения соотносятся с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Таким образом отсутствие открытости и возможности опубликования ряда развернутых перечней правомерно. Вместе с тем, и это главное, все конкретные сведения, составляющие государственную тайну, помещенные в эти перечни, не выходят за рамки категорий сведений, установленных законодателем (ст. 5 Закона РФ "О государственной тайне") и включенных в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, а назначение развернутых перечней в целом, скорее, носит методический характер для должностных лиц, допущенных к государственной тайне. Поэтому, исходя из содержания и назначения развернутых перечней, в целях совершенствования понятийного аппарата, трактуемого в настоящее время неоднозначно, по-видимому, целесообразно изменить в установленном порядке наименование "развернутый перечень сведений, подлежащих засекречиванию" на "Руководство (или Инструкция) по выявлению сведений, составляющих государственную тайну, и определению степени их секретности", оставив прежний порядок согласования и утверждения этих документов. Сложнее обстоит дело в отношении подхода в целом к отнесению сведений к государственной тайне. Здесь мнения ученых и исследователей разделились. По мнению В. А. Четвернина: "Конституция однозначно устанавливает: "Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 29 Конституции). Это конституционное положение не допускает дискреционные полномочия исполнительной власти по определению перечня сведений, составляющих государственную тайну. Однако согласно ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне", принятого до вступления в силу Конституции, право решать, какие сведения являются государственной тайной, частично передано исполнительной власти: межведомственная комиссия по защите государственной тайны, состав которой по представлению Правительства утверждает Президент РФ, формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Указанный Перечень утверждается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Таким образом, существующий порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны является неконституционным" <2>. -------------------------------- <2> Четвернин В. А. Конституция РФ, проблемный комментарий. М., 1997. С. 205.

Действительно, на первый взгляд организация отнесения сведений к государственной тайне, действующая в настоящий период, основана на делегировании законодательных полномочий законодательной властью исполнительной. Трактуемая буквально, ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации исключает делегирование законодательных полномочий в области отнесения сведений к государственной тайне. Она требует, чтобы перечень сведений, составляющих государственную тайну, определялся федеральным законом. Указанное отношение исследователей к данному вопросу поддерживается учеными Т. Д. Зражевской, В. А. Мальцевым, И. Н. Суховым, С. Н. Черновым, Н. Э. Шишкиной, А. Шайо. По их мнению: "Федеральный закон является единственным видом нормативных актов, которым государство может ограничить права человека и гражданина" <3>. -------------------------------- <3> Шайо А. и др. Конституционные права в России: дела и решения. М., 2002. С. 689.

По словам ряда ученых: "В Конституции РФ 1993 г. о государственной тайне упоминается в связи со свободой слова и свободой информации... Эта связка со свободой слова и информации не случайна. Наличие перечня сведений, составляющих государственную тайну, и способов их охраны - это объективная потребность жизни государства. Но в демократическом государстве она не должна преступать тот предел, когда она превращается в способ ограничения гласности и прав человека" <4>. -------------------------------- <4> Туманов В. А., Чиркин В. Е., Юдин Ю. А. и др. Энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Большая российская энциклопедия; Юристъ, 1997. С. 53.

В этой связи вполне закономерно возникает вопрос: если границы (структура, объем, содержание и детализация) законодательного акта определяются теми ветвями государственной власти, для контроля которых он предусматривается, то можно ли считать, что он будет объективным или эффективным? Наряду с этим, по утверждению ряда ученых: "Конституция РФ не предусматривает права Федерального Собрания и его палат делегировать свои законодательные полномочия Президенту или Правительству. Отсутствие в Конституции делегированного законодательства, используемого конституциями многих стран, связано прежде всего с тем, что она наделяет Президента и Правительство широкими нормотворческими возможностями по изданию соответственно нормативных указов и постановлений. Однако эти акты должны или соответствовать закону и издаваться в его исполнение, или действовать лишь до тех пор, пока не будет издан соответствующий закон" <5>. Эта позиция ученых подтверждает действующий порядок, при котором Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утверждается указом Президента Российской Федерации. -------------------------------- <5> Туманов В. А., Чиркин В. Е., Юдин Ю. А. и др. Энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Большая российская энциклопедия; Юристъ, 1997. С. 69.

Однако в Российской Федерации существуют ограничения на делегированное законодательство, подтвержденные положением ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Вместе с этим Конституция Российской Федерации упоминает подзаконные постановления исполнительной власти всего лишь раз, в ч. 1 ст. 115, устанавливая, что Правительство Российской Федерации издает постановления (распоряжения) на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав; как, например, ч. 3 ст. 55 и ч. 4 ст. 29 Конституции. Исходя из содержания ч. 1 ст. 115 Конституции, только Правительство Российской Федерации может быть наделено правом издавать постановления. Однако действующий порядок предоставляет это право ряду руководителей органов исполнительной власти. В действительности же Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, содержит большее число сведений, составляющих государственную тайну, чем количество категорий сведений, включенных в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, однако они не выходят за рамки категорий сведений, представленных во втором Перечне, а конкретизируют их, и это один из главных принципов, соблюдаемых федеральными органами государственной власти при подготовке и использовании рассматриваемых Перечней. Поэтому отнесение сведений к государственной тайне ими относительно, так как основные рамки отнесения сведений к государственной тайне уже очерчены законодательно в Перечне сведений, составляющих государственную тайну. Кроме того, структура Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, и его назначение трансформировали его в нормативный документ, устанавливающий и разграничивающий сферы полномочий по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, между различными органами государственной власти. С учетом этого представляется целесообразным рассмотреть вопрос об изменении названия этого нормативного акта на новое, например "Порядок распределения полномочий между федеральными органами государственной власти по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну", оставив регламент согласования и утверждения этого нормативного акта прежним. Указанные изменения в наименованиях Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, и развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, по мнению автора, приблизят их наименования к их назначению и содержательной части, исключат неоднозначное юридическое толкование роли федеральных органов власти по отнесению сведений к государственной тайне и элементы неконституционности в этом вопросе. Таким образом, из перечневой пирамиды, существующей в настоящее время, останется только один Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определенный федеральным законом на основании Конституции Российской Федерации. Остальные отмеченные перечни будут иметь другие наименования, соответствующие их назначению, и носить инструктивно-методический характер. При осуществлении отмеченных изменений соответствующие коррективы должны быть внесены в законодательство по защите государственной тайны.

Название документа