Реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма

РЕАЛИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ ПО ФИНАНСОВОМУ МОНИТОРИНГУ ФУНКЦИЙ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА

Д. В. СТЕПАНКОВ

Степанков Д. В., заместитель начальника отдела Управления правового обеспечения Федеральной службы по финансовому мониторингу.

В последнее время значительно увеличилось количество публикаций и монографий на тему противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, большинство из которых посвящены раскрытию теоретических аспектов уголовной ответственности за легализацию преступных доходов по российскому законодательству или анализу международных стандартов и зарубежного законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. В связи с этим остаются без должного внимания практические результаты деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу как уполномоченного органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В Российской Федерации с 1 февраля 2002 г. создана и функционирует национальная система противодействия отмыванию преступных доходов. С января 2003 г. действие указанной системы было распространено и на противодействие финансированию терроризма. Основанием к этому явились разработка и принятие Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", принятого 7 августа 2001 г. за N 115-ФЗ. Федеральный закон N 115-ФЗ обязал организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, выявлять операции, подлежащие обязательному контролю (на основе законодательно установленных критериев), и подозрительные операции (согласно дополнительным признакам) и информировать о них уполномоченный орган, который, в свою очередь, должен при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией преступных доходов, передавать соответствующую информацию в правоохранительные органы. В связи с принятием Федерального закона N 115-ФЗ одновременно были внесены изменения и дополнения в иные законодательные акты, включая Уголовный кодекс Российской Федерации и Федеральные законы "О рынке ценных бумаг" и "О банках и банковской деятельности". В частности, в соответствии с положениями Страсбургской конвенции была изменена редакция действовавшей с января 1997 г. ст. 174 УК РФ о легализации денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем, и принята новая ст. 174.1 о легализации доходов, полученных самим лицом в результате совершения им преступления. С учетом опыта начала действия национальной "антиотмывочной" системы и в целях выполнения обязательств по Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ) и Резолюции Совета Безопасности ООН N 1373 от 28 сентября 2001 г. о замораживании активов террористов и исходя из принятых в октябре 2001 г. 8 специальных рекомендаций ФАТФ, в Федеральный закон N 115-ФЗ были внесены изменения и дополнения, направленные на использование его механизмов в борьбе с финансированием терроризма (Федеральный закон от 30 октября 2002 г. N 131-ФЗ). Одновременно с принятием новой редакции Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" были внесены дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие установление административной ответственности за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Созданная на основе указанных законодательных актов система, ключевым элементом которой стал учрежденный Президентом РФ в ноябре 2001 г. Комитет РФ по финансовому мониторингу, начала действовать с февраля 2002 г. и с тех пор неоднократно подвергалась официальным оценкам и проверкам по линии различных международных организаций. В 2003 - 2004 гг. приняты новые редакции ст. 174 и 174.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающие криминализацию "отмывания" независимо от размера соответствующего деяния (Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ), ратифицирована Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ) и внесены изменения в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", направленные на расширение круга лиц, представляющих информацию в уполномоченный орган (включая, например, адвокатов и нотариусов), и усиление внутреннего контроля в кредитных и иных организациях (Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 88-ФЗ). В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу <1>, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307, основными задачами Службы являются: контроль и надзор за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма; сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления признаков связи с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма; направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи с указанными преступлениями; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере и представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам своей компетенции. -------------------------------- <1> До марта 2004 г. - Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу.

Информационно-технологическое обеспечение деятельности Росфинмониторинга

Важнейшей задачей Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является создание единой информационной системы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Информационная система ПОД/ФТ, созданная в Росфинмониторинге, обеспечивает сбор и обработку информации, получаемой от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, органов государственной власти Российской Федерации и подразделений финансовой разведки иностранных государств. Субъектами, представляющими информацию об операциях с денежными средствами или иным имуществом, являются: - кредитные организации; - профессиональные участники рынка ценных бумаг; - страховые организации и лизинговые компании; - организации федеральной почтовой связи; - ломбарды; - организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий; - организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме; - организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами; - организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; - организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности; - адвокаты, нотариусы и лица, оказывающие юридические или бухгалтерские услуги.

Количество поступающих сообщений об операциях и сделках (нарастающим итогом):

3500000

3000000

2500000

2000000

1500000

1000000

500000

0 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год

Ряд 1 374000 974000 1782000 3200000

Общее количество сообщений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, накопленных в Федеральной базе данных Росфинмониторинга, превысило 7 млн. До 95% сообщений представляется в Росфинмониторинг в электронной форме, что существенно облегчает как передачу, так и прием информации. Подготовленные финансовыми организациями сведения передаются в зашифрованном виде по защищенным каналам связи и подписываются электронной цифровой подписью или кодом аутентификации. Благодаря тесному взаимодействию Росфинмониторинга с Банком России система передачи информации от кредитных организаций в Росфинмониторинг отвечает самым высоким стандартам. Так, срок прохождения информации от Банка (либо его филиала) до Федеральной службы - не более суток.

Надзорная деятельность Росфинмониторинга

Одной из основных задач Федеральной службы по финансовому мониторингу является осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Основными направлениями надзорной деятельности Росфинмониторинга являются: - ведение учета и согласование правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы; - проведение проверок организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, по вопросам соблюдения требований законодательства Российской Федерации о ПОД/ФТ; - взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями по вопросам осуществления надзорной деятельности в сфере ПОД/ФТ. Контроль и надзор за исполнением требований законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма осуществляют надзорные органы в соответствии с их компетенцией. Объектами контроля со стороны Росфинмониторинга и его территориальных органов за исполнением Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" являются лизинговые компании, ломбарды, организации игорного бизнеса, а с сентября 2004 г. и организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества. Росфинмониторинг осуществляет проверки соблюдения поднадзорными ему организациями законодательства о ПОД/ФТ как непосредственно, так и через свои территориальные органы. За период с августа 2003 г. по 2006 г. Росфинмониторингом проведено свыше двух тысяч проверок организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. В случае неисполнения организациями законодательства о ПОД/ФТ к нарушителям применяются законодательно предусмотренные меры административной ответственности. Согласно ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на должностных лиц налагается административный штраф в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц - от пятисот до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. В 70% проверенных организаций были выявлены нарушения требований законодательства, за что были взысканы штрафы. По всем фактам нарушений вынесены постановления о назначении административных наказаний. Ряд материалов передан в правоохранительные органы. К нарушителям применяются меры воздействия как предупредительного, так и принудительного характера, включая предписания и денежные штрафы, ограничение на совершение операций, а в случаях серьезного и систематического нарушения закона - и отзывы лицензий.

Финансовый анализ и взаимодействие с правоохранительными органами

В рамках своей компетенции Росфинмониторинг проводит анализ и проверку сообщений об операциях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, и выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма. В ходе проводимых финансовых расследований Росфинмониторинг осуществляет информационное взаимодействие с правоохранительными органами и подразделениями финансовых разведок зарубежных государств. В целях финансового анализа и расследований Росфинмониторингом используются и внешние информационные ресурсы - базы данных регистрационных, лицензирующих и правоохранительных органов, публикации СМИ и др. Весь поток сообщений, поступающих в базу данных, с помощью специального программного обеспечения подвергается первичному анализу. Цель первичного анализа - получить возможно полную картину подозрительных финансовых операций физического или юридического лица с тем, чтобы выявить всю цепь звеньев операций (сделок) и соединить воедино фрагменты информации в соответствующую схему. Исходными данными для проведения финансовых расследований являются: результаты первичного отбора информации из Федеральной базы данных сообщений; запросы правоохранительных органов в отношении фигурантов уголовных дел и оперативных материалов, проверяемых по экономическим составам преступлений.

Сравнительный график поступления в Росфинмониторинг запросов правоохранительных органов <2>

6000

5000 5077

4000

3000

2000 2201

1613

1000

49 391

0 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год

Важную роль играет информация, содержащаяся в запросах правоохранительных органов, что позволяет выявить легализацию денежных средств и имущества, отталкиваясь от факта совершения предикатного (предшествующего) преступления, т. е. факта получения преступного дохода, который затем может быть легализован путем совершения финансовых и имущественных операций. В настоящее время в Росфинмониторинге накоплены сведения о более чем 40 тыс. фигурантов, попавших в поле зрения правоохранительных органов. В 2005 г. Росфинмониторингом проведено 5368 финансовых расследований, по результатам которых в правоохранительные органы направлено 2850 информаций и материалов по операциям на общую сумму более 735 млрд. рублей (в 2004 г. - на сумму 172 млрд. рублей). В суды направлено 103 уголовных дела с использованием материалов Росфинмониторинга, из которых семь уже были рассмотрены и по ним вынесены обвинительные приговоры в отношении 15 человек.

Противодействие финансированию терроризма

С начала 2003 г. сфера действия Федерального закона N 115-ФЗ и соответственно компетенция Росфинмониторинга распространились на противодействие финансированию терроризма. В соответствии с внесенными в данный Федеральный закон дополнениями организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны представлять в Росфинмониторинг информацию в случае, если участником операции является лицо, в отношении которого имеются сведения об участии в экстремистской деятельности, либо связанное с ним лицо. Основания для составления перечня таких лиц, доводимого до сведения финансовых организаций, прямо установлены Федеральным законом N 115-ФЗ. При этом если имеющиеся об участнике операции сведения указывают на его причастность к террористической деятельности, то организация обязана не только сообщить об операции, но и приостановить ее проведение на два рабочих дня. В свою очередь, Росфинмониторинг передает соответствующую информацию правоохранительным органам и по результатам предварительной проверки имеет право издать постановление о дополнительной приостановке такой операции еще на пять рабочих дней. Понимается, что в течение этого срока правоохранительные органы примут решение о дальнейших процессуальных действиях в отношении соответствующих активов и лиц. Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N 27, перечень организаций и физических лиц, причастных к экстремистской (террористической) деятельности, формируется Росфинмониторингом на основании данных, представляемых МИДом России, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Минюстом России. Отработан механизм административного (внесудебного) приостановления финансовых операций, одним из участников которых является лицо, внесенное в перечень. Совместно с правоохранительными органами реализуется система принятия процессуальных решений в отношении участвующих в подобных финансовых операциях физических лиц и организаций, включенных в перечень. Только в органы прокуратуры в 2005 г. направлено около 55 информационных сообщений о финансовых операциях, совершенных фигурантами перечня. По двум международным террористическим организациям проводились совместные расследования с участием зарубежных подразделений финансовой разведки и российских правоохранительных органов. Одним из таких примеров является совместная работа, проведенная правоохранительными органами и Росфинмониторингом в отношении "Общества социальных реформ". Московское отделение кувейтской благотворительной организации "Общество социальных реформ" попало в поле зрения отечественных правоохранительных органов в связи с информацией о том, что фактически является филиалом организации "Братья мусульмане", деятельность которой запрещена на территории большинства цивилизованных государств. В этой связи Федеральной службой по финансовому мониторингу был проведен анализ финансово-хозяйственной деятельности отделения за период 1999 - 2001 гг. В этих целях были проработаны первичные документы по движению денежных средств по счетам этой организации, открытым в Сбербанке России и КБ "Банк Москвы". При этом было установлено, что российское отделение организации систематически получало от "SOCAIL REFOROM SOCIETI" (KUWAIT) значительные денежные средства в долларах США. После продажи валюты деньги поступали на расчетные счета отделения в указанных выше банках и на счета различных организаций и частных лиц. Наряду с переводами значительных средств различным некоммерческим структурам - религиозным (мусульманским) центрам и организациям в различные регионы России существенная их часть расходовалась на предоплату за якобы приобретаемые по договорам у многочисленных коммерческих структур продукты питания, аренду контейнеров и транспортные услуги, а также переводилась некоторым установленным физическим лицам. Полученные в ходе финансового анализа материалы были направлены на реализацию в правоохранительные органы и способствовали закреплению доказательной базы о причастности "Общества социальных реформ" к финансированию деятельности на территории Российской Федерации экстремистских организаций. В этой связи решением Верховного Суда РФ от 14 февраля 2003 г. деятельность "Общества социальных реформ" на территории Российской Федерации запрещена (прекращена). Таким образом, успешная реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу своих функций позволила за сравнительно небольшой период времени подтвердить полную дееспособность национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма и ее соответствие международным стандартам, благодаря чему Россия не только вышла из "черного" списка ФАТФ, но и получила широкое признание за свой вклад в международную борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Название документа