Международный комитет по контролю над наркотиками и его доклады

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОМИТЕТ ПО КОНТРОЛЮ НАД НАРКОТИКАМИ И ЕГО ДОКЛАДЫ <1>

А. В. ФЕДОРОВ

Федоров А. В., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва.

Международный комитет по контролю над наркотиками (International Narcotics Control Board) (далее - МККН) является независимым квазисудебным контрольным органом, созданным на договорной основе для мониторинга выполнения международных договоров о контроле над наркотиками, каковыми в настоящее время являются Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. <2> (далее - Конвенция 1961 г.), Конвенция о психотропных веществах 1971 г. <3> (далее - Конвенция 1971 г.) и Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <4> (далее - Конвенция 1988 г.). -------------------------------- <2> По состоянию на 1 ноября 2005 г. сторонами Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. являлись 183 государства, 180 из которых стали участниками этой Конвенции с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года. Участниками Конвенции еще не стали девять государств: в Африке - Экваториальная Гвинея; в Азии - Корейская Народно-Демократическая Республика и Тимор-Лешти; в Европе - Андорра; в Океании - Вануату, Кирибати, Науру, Самоа и Тувалу. Конвенция подписана СССР 31 июля 1961 г. с оговоркой: "Правительство Союза Советских Социалистических Республик будет считать для себя необязательными положения пунктов 2 и 3 статьи 12, пункта 2 статьи 13, пунктов 1 и 2 статьи 14 и подпункта 1 "б" статьи 31 Единой конвенции о наркотических средствах применительно к государствам, лишенным возможности стать участниками Единой конвенции на основании процедуры, предусмотренной статьей 40 этой Конвенции". Единая конвенция ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1963 г. N 1984-VI "О ратификации Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года" с заявлением: "Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым обратить внимание на дискриминационный характер пункта 1 статьи 40 Единой конвенции о наркотических средствах, согласно которому некоторые государства лишены возможности стать участниками этой Конвенции. Единая конвенция затрагивает вопросы, представляющие интерес для всех государств, и преследует цель привлечения усилий всех стран к борьбе с социальным злом - злоупотреблением наркотиками. Поэтому Конвенция должна быть открыта для всех стран. В соответствии с принципом суверенного равенства государств никакие государства не имеют права отстранять другие страны от участия в подобного рода Конвенции". См.: Ведомости ВС СССР. 1963. N 52. Ст. 546. Российская Федерация присоединилась к Протоколу 1972 г. Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 172-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года". См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4554. <3> По состоянию на 1 ноября 2005 г. сторонами Конвенции о психотропных веществах 1971 г. являлись 179 государств. Участниками Конвенции еще не стали 13 государств: в Африке - Либерия и Экваториальная Гвинея; в Америке - Гаити; в Азии - Корейская Народно-Демократическая Республика, Непал и Тимор-Лешти; в Европе - Андорра; в Океании - Вануату, Кирибати, Науру, Самоа, Соломоновы Острова и Тувалу. Конвенция подписана от имени Правительства СССР 30 декабря 1971 г., ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 октября 1978 г. N 8282-IX "О ратификации Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года" со следующими сделанными при подписании оговорками: "Союз Советских Социалистических Республик будет считать для себя необязательными положения пунктов 1 и 2 статьи 19 Конвенции о психотропных веществах 1971 года применительно к государствам, лишенным возможности стать участниками Конвенции на основании процедуры, предусмотренной в статье 25 этой Конвенции. Союз Советских Социалистических Республик не считает для себя обязательными положения статьи 31 Конвенции относительно передачи в Международный Суд спора о толковании или применении Конвенции по просьбе любой из сторон в споре и заявляет, что для передачи такого спора Международному Суду необходимо в каждом отдельном случае согласие всех сторон, участвующих в споре." и заявлениями: "Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что положения статьи 25 Конвенции о психотропных веществах, согласно которым ряд государств лишается возможности стать участником этой Конвенции, носят дискриминационный характер, и считает, что Конвенция в соответствии с принципом суверенного равенства государств должна быть открыта для участия всех заинтересованных государств без какой-либо дискриминации или ограничения. Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым заявить, что положения статьи 27 Конвенции противоречат Декларации Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций о предоставлении независимости колониальным странам и народам, провозгласившей необходимость "незамедлительно и безоговорочно положить конец колониализму во всех его формах и проявлениях" (Резолюция 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года)" // Ведомости ВС СССР. 1978. N 44. Ст. 717. <4> По состоянию на 1 ноября 2004 г. участниками Конвенции 1988 г. являлись 177 государств, а также Европейское сообщество. Участниками Конвенции еще не стали 16 государств: в Африке - Габон, Намибия, Сомали и Экваториальная Гвинея; в Азии - Корейская Народно-Демократическая Республика и Тимор-Лешти; в Европе - Лихтенштейн, Святейший Престол; в Океании - Вануату, Кирибати, Маршалловы Острова, Науру, Палау, Папуа-Новая Гвинея, Соломоновы Острова и Тувалу. Конвенция ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-1 "О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ". См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 42. Ст. 842.

МККН создан 2 марта 1968 г. в соответствии с Конвенцией 1961 г. путем преобразования в единый орган учрежденных еще Лигой Наций Постоянного центрального комитета по наркотическим средствам (Permanent Central Narcotics Control Board), образованного в 1925 г. <5>, и Контрольного органа по наркотическим средствам (Drug Supervisory Body), образованного в 1931 г., продолжавших функционировать в системе ООН, взявшей на себя в 1946 г. осуществлявшиеся Лигой Наций функции и обязанности по контролю над наркотиками, и является преемником этих органов. -------------------------------- <5> Первым контрольным международным органом по контролю над оборотом наркотиков был Совещательный комитет по торговле опиумом и другими опасными лекарственными веществами, учрежденный в 1920 г. Ассамблеей Лиги Наций.

Статьей 9 Конвенции 1961 г. установлено, что МККН состоит из 13 членов <6>, избираемых Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС) и выступающих в личном качестве, а не в качестве представителей правительств. Три члена МККН, имеющие медицинский, фармакологический или фармацевтический опыт, избираются из списка лиц, рекомендованных Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), а 10 членов избираются из списка кандидатов, рекомендованных правительствами, с учетом принципов справедливого географического представительства и соотношения лиц, обладающих знанием положения с наркотическими средствами как в производящих и изготовляющих, так и в потребляющих наркотики <7> странах. -------------------------------- <6> Члены МККН состоят в должности в течение пяти лет и могут быть переизбраны. <7> Здесь и далее термин "наркотики" используется для обозначения наркотических средств и психотропных веществ.

Членами МККН избираются лица, которые в силу своей компетентности, объективности и беспристрастности пользуются общим доверием. Члены МККН, пока они состоят в этой должности, не могут заниматься какой-либо деятельностью, которая могла бы повредить их беспристрастности при выполнении ими функций членов МККН. ЭКОСОС в консультации с МККН принимает все необходимые меры для обеспечения полной технической независимости МККН при выполнении им своих функций. МККН имеет секретариат, который помогает ему в выполнении его функций, связанных с соблюдением договоров. Секретариат МККН является административным подразделением Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) <8>, однако по основным вопросам подотчетен исключительно МККН. МККН тесно сотрудничает с УНП ООН, а также с другими международными органами, занимающимися вопросами контроля над наркотиками, включая помимо ЭКОСОС и его Комиссию по наркотическим средствам (КНС) <9>, соответствующие специализированные учреждения ООН, в частности ВОЗ. Он сотрудничает также с органами, не входящими в систему ООН, особенно с Международной организацией уголовной полиции (МОУП/Интерпол) и Советом таможенного сотрудничества (СТС), известного также как Всемирная таможенная организация (ВТО). -------------------------------- <8> Секретариат МККН административно включен в состав УНП ООН в декабре 1990 г. <9> КНС была создана ЭКОСОС в феврале 1946 г. в качестве директивного органа системы ООН по вопросам международного контроля над наркотическими средствами. КНС изучает положение с наркотиками в мире и оказывает помощь ЭКОСОС в контроле и осуществлении соответствующих международных конвенций и в подготовке новых документов для усиления международного контроля над наркотиками.

Обязанность МККН заключается в том, чтобы контролировать и стимулировать соблюдение правительствами положений международных договоров о контроле над наркотиками и оказывать помощь в реализации их усилий по выполнению своих обязательств согласно этим договорам. Функции МККН закреплены в Конвенциях 1961 г., 1971 г. и 1988 г. В соответствии с этими договорами о контроле над наркотиками функции МККН заключаются в принятии совместно с правительствами мер, направленных на ограничение культивирования, производства, изготовления и использования наркотических средств и психотропных веществ количествами, необходимыми для медицинских и научных целей; в обеспечении наличия определенного количества упомянутых средств и веществ для использования в законных целях и в предотвращении незаконных культивирования, производства, изготовления, незаконного оборота <10> и использования таких средств и веществ. Кроме того, после вступления в силу Конвенции 1988 г. на МККН возложены особые обязанности по осуществлению контроля над веществами, которые наиболее часто используются при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, а также по оценке таких веществ с целью возможного изменения сферы контроля этой Конвенции. При этом МККН: -------------------------------- <10> Под незаконным оборотом в Конвенции 1961 г. понимается культивирование или любое действие по сбыту наркотиков в нарушение постановлений этой Конвенции. В Конвенции 1971 г. под незаконным оборотом понимается изготовление психотропных веществ, или их сбыт, или приобретение в нарушение положений данной Конвенции. Конвенция 1988 г. определяет незаконный оборот как правонарушения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 3 этой Конвенции. Указанные определения, используемые в настоящей статье в соответствии с содержанием конкретных Конвенций, отличаются от понятия "незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров", определяемого Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах" как оборот (культивирование растений; разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, уничтожение) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, осуществляемый в нарушение законодательства Российской Федерации.

а) в части законного изготовления наркотиков, торговли ими и их использования, в сотрудничестве с правительствами стремится обеспечить предложение наркотических средств для медицинских и научных целей в достаточных количествах и недопущение их утечки из законных источников в каналы незаконного оборота; следит за деятельностью государственных механизмов контроля над химическими веществами, используемыми при незаконном изготовлении наркотиков, и оказывает правительствам помощь в предотвращении утечки этих химических веществ в сферу незаконного оборота; б) в части незаконного изготовления, оборота и использования наркотиков выявляет недостатки в национальных и международных системах контроля и содействует их устранению; несет ответственность за проведение оценки химических веществ, используемых при незаконном изготовлении наркотиков, с точки зрения возможного распространения на них международного контроля. При выполнении своих обязанностей МККН: 1) обеспечивает функционирование системы исчислений потребностей в наркотических средствах и добровольной системы оценки потребностей в психотропных веществах и осуществляет контроль за законной деятельностью, связанной с наркотическими средствами, с помощью системы статистических сведений с целью оказания правительствам помощи в достижении, в частности, баланса между предложением и спросом; 2) следит за принимаемыми правительствами мерами по предотвращению утечки веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, и оказывает им содействие, а также осуществляет оценку таких веществ с точки зрения возможного изменения сферы применения контроля над веществами, включенными в таблицы I и II Конвенции 1988 г.; 3) анализирует информацию, представляемую правительствами, органами системы Организации Объединенных Наций, специализированными учреждениями или другими компетентными международными организациями, с целью обеспечения надлежащего выполнения правительствами положений международных договоров о контроле над наркотиками и рекомендует необходимые меры для исправления положения; 4) поддерживает постоянный диалог с правительствами для оказания им помощи в выполнении своих обязательств в соответствии с международными договорами о контроле над наркотиками и с этой целью дает, в случае необходимости, рекомендации относительно оказания технической или финансовой помощи. Этот диалог осуществляется с помощью регулярных консультаций и специальных миссий, организуемых по договоренности с заинтересованными правительствами. МККН предписано запрашивать объяснения в случае явных нарушений договоров, предлагать правительствам, не в полном объеме применяющим положения договоров или испытывающим трудности в их применении, принимать соответствующие меры для исправления положения и, в случае необходимости, оказывать правительствам помощь в преодолении таких трудностей. Однако, если МККН считает, что меры, необходимые для исправления сложившейся серьезной ситуации, не приняты, он может обратить на это внимание соответствующих сторон, КНС и ЭКОСОС. МККН в соответствии с положениями договоров может рекомендовать сторонам прекратить импорт наркотических средств из страны, не выполняющей свои обязательства, или экспорт наркотических средств в такую страну либо прекратить импорт и экспорт таких средств. Специальные меры, которые МККН может применять в целях осуществления положений Конвенций, предусмотрены ст. 14 Конвенции 1961 г. и ст. 19 Конвенции 1971 г. При этом во всех случаях МККН действует в тесном сотрудничестве с правительствами. Все меры, принимаемые МККН в соответствии с Конвенциями 1961 г., 1971 г. и 1981 г., должны быть мерами, в наибольшей степени отвечающими целям содействия развитию сотрудничества между правительствами и МККН и обеспечению механизма постоянного диалога между правительствами и МККН, который будет способствовать проведению эффективных национальных мер, направленных на достижение целей указанных Конвенций. МККН оказывает помощь национальным органам в выполнении ими своих обязательств в соответствии с названными Конвенциями. С этой целью он участвует в подготовке и проведении региональных учебных семинаров и программ для руководящих работников учреждений по контролю над наркотиками. В соответствии с международными договорами о контроле над наркотиками (ст. 15 Конвенции 1961 г., ст. 18 Конвенции 1971 г. и ст. 23 Конвенции 1988 г.) МККН должен ежегодно представлять доклад о свой работе. В ежегодном докладе дается анализ положения в области контроля над наркотиками во всем мире, с тем чтобы правительства были постоянно информированы о существующих и потенциальных ситуациях, которые могут поставить под угрозу достижение целей международных договоров о контроле над наркотиками. В докладе МККН обращает внимание правительств на пробелы и недостатки в национальных системах контроля и в выполнении договорных обязательств; он также вносит предложения и рекомендации, направленные на улучшение положения как на национальном, так и на международном уровне. Ежегодный доклад готовится на основе информации, представляемой правительствами в распоряжение МККН, органов системы Организации Объединенных Наций и других организаций. Так, в нем используется также информация, получаемая через другие международные организации, такие как Интерпол и ВТО, а также региональные организации. Ежегодный доклад МККН дополняется подробными техническими докладами (дополнительными докладами). В них содержатся данные о законном обращении наркотических средств и психотропных веществ, необходимых для медицинских и научных целей, а также проведенный МККН анализ этих данных. Эти данные необходимы для надлежащего функционирования системы контроля за законным обращением наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, в соответствии с положениями ст. 12 Конвенции 1988 г. МККН ежегодно направляет КНС доклад о выполнении этой статьи. Этот доклад, в котором освещаются результаты деятельности по контролю за прекурсорами и химическими веществами, часто используемыми при незаконном изготовлений наркотических средств и психотропных веществ, публикуется в качестве дополнения (приложения) к ежегодному докладу. В настоящее время доклады МККН за соответствующий год (именуются в документах и литературе как ежегодные или годовые доклады МККН), дополняются ежегодно следующими техническими докладами: Наркотические средства: исчисление мировых потребностей и статистические данные; Психотропные вещества: статистические данные, исчисления по веществам, включенным в списки II, III и IV, и информация о национальных положениях в отношении импорта веществ, включенных в списки III и IV; Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ: доклад о выполнении ст. 12 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Начиная с 1992 г. первая глава ежегодного доклада посвящается какому-то конкретному вопросу контроля над наркотиками, в связи с которым МККН представляет свои выводы и рекомендации для содействия обсуждению вопросов политики и принятию решений в области контроля над наркотиками на национальном, региональном и международном уровнях. За этот период в ежегодных докладах рассматривались следующие темы: 1992 г.: Легализация использования наркотиков в немедицинских целях; 1993 г.: Важность сокращения спроса; 1994 г.: Оценка эффективности международных договоров о контроле над наркотиками; 1995 г.: Уделение первоочередного внимания задаче борьбы с отмыванием денег; 1996 г.: Злоупотребление наркотиками и система уголовного правосудия; 1997 г.: Предупреждение злоупотребления наркотиками в условиях пропаганды незаконных наркотиков; 1998 г.: Международный контроль над наркотиками: прошлое, настоящее и будущее; 1999 г.: Освобождение от боли и страданий; 2000 г.: Чрезмерное потребление лекарственных средств, находящихся под международным контролем; 2001 г.: Глобализация и новые технологии: задачи органов по обеспечению соблюдения законов о наркотиках в XXI веке; 2002 г.: Незаконные наркотики и экономическое развитие; 2003 г.: Наркотики, преступность и насилие - их влияние на общество на микроуровне; 2004 г.: Объединение стратегий сокращения спроса и предложения - выход за рамки сбалансированного подхода; 2005 г.: Альтернативное развитие и законные средства к существованию. Текст первой главы доклада 2005 г. публикуется в данном номере журнала "Наркоконтроль". В главе II доклада за 2005 г. анализируется деятельность международной системы контроля над наркотиками. При этом основное внимание уделено положению в мире в области контроля за законной деятельностью, связанной с наркотическими средствами и психотропными веществами, а также химическими веществами, используемыми при изготовлении наркотиков. В главе III сообщается о некоторых наиболее заметных изменениях в сфере злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота, а также о мерах по выполнению положений международных договоров о контроле над наркотиками, принимаемых правительствами с целью решения проблем злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота. Отдельно приводится информация о положении в области контроля над наркотиками в странах, в которые состоялись миссии или технические визиты МККН <11>. -------------------------------- <11> Материалы об итогах миссии МККН в Российскую Федерацию из доклада МККН за 2005 г. опубликованы в журнале "Наркоконтроль" N 1 за 2006 г.

В главе IV представлены основные рекомендации МККН в адрес правительств, УНП ООН, ВОЗ и других соответствующих международных и региональных организаций <12>: Интерпола, ВТО, Всемирного почтового союза (ВПС), Европейской комиссии, Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и др. -------------------------------- <12> Рекомендации правительствам, Организации Объединенных Наций и другим соответствующим международным и региональным организациям из доклада МККН за 2005 г. опубликованы в журнале "Наркоконтроль" N 2 за 2006 г.

Масштабы деятельности МККН постоянно расширяются в результате осуществления правительствами добровольных мер по ужесточению контроля над наркотиками (ст. 39 Конвенции 1961 г. и ст. 23 Конвенции 1971 г.); распространения сферы международного контроля на все большее число наркотических средств и психотропных веществ (так, количество веществ, контролируемых по Конвенции 1971 г., увеличилось с 32 в 1971 г. до 115 в 2001 г.); выполнения МККН дополнительных обязанностей, вытекающих из Конвенции 1988 г.; необходимости изучения на месте ситуаций, которые могут поставить под угрозу достижение целей международных договоров о контроле над наркотиками, и поддержания постоянного диалога с правительствами для содействия осуществлению мер, направленных на предупреждение незаконного оборота наркотиков и злоупотребления ими.

Название документа