Исторический генезис правового регулирования защиты государственной тайны в России

ИСТОРИЧЕСКИЙ ГЕНЕЗИС ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В РОССИИ

В. А. РАБКИН

Рабкин В. А., адъюнкт Московского университета МВД России.

Первое упоминание о защите в России секретов в сфере государственной службы и о наказании тех, кто "тайно из коллегиальных писем и документов, что унесет" исследователи находят в Генеральном регламенте 1720 г. <1>. Однако указанные вопросы нашли свое документальное отражение и ранее. Так, в Указе Петра I от 4 апреля 1714 г. выделяется особый порядок при рассмотрении секретных дел <2>. -------------------------------- <1> Вус М. А., Федоров А. В. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. Санкт-Петербург, 2003. С. 13. <2> Полное собрание законов Российской империи. Т. 5 (1713 - 1719). Печат. в Типографии 2-го отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. Ст. 2791.

В дальнейшем развитие нормативно-правовой базы нашло свое отражение в Указах российского императора от 13 января 1724 г. "О написании секретных дел в партикулярных письмах", от 16 января 1724 г. "О поручении секретных дел в Сенате благонадежным людям" и в Приказе Правительствующего Сената от 5 марта 1724 г. "О надписях на пакетах, в которых секретные дела" <3>. В этих организационно-распорядительных документах нашел свое отражение прообраз того порядка допуска к секретным документам и обращения с ними, который действует в настоящее время. В дальнейшем нормативная база по защите секретных сведений продолжает совершенствоваться. Прослеживается также и контроль со стороны государства за неукоснительным выполнением действующих норм по защите секретных сведений. Так, в своем Приказе от 30 апреля 1765 г. Правительствующий Сенат с учетом имевших место нарушений вторично обязал проставление на бумагах и конвертах по делам секретным пометки "Секретно". В другом сенатском Приказе от 7 января 1768 г. "О подписывании представлений, доношений и рапортов по секретным делам" одним Присутствующим и тому Секретарю или другому какому канцелярскому служителю, которого рукой они подписаны должны быть, и о подтверждении, чтобы на пакетах по таковым делам было подписываемо слово "секретно" <4>. В этом документе обращается внимание на имеющее место нарушение действующего порядка со стороны ряда губерний, с которых за это взимается штраф в размере 10 рублей. Обращает на себя внимание и письмо от 2 августа 1906 г. N 991 от П. Столыпина Государю, в котором он докладывает о результатах расследования случая разглашения Российским телеграфным агентством секретных данных о доставке на Амур десяти канонерских лодок и принятии мер по недопущению таких случаев <5>. Анализ законодательства в области уголовно-правовой защиты государственных секретов дореволюционной России показывает, что впервые эти вопросы документально прослеживаются в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. <6>. В частности, в нем имелся раздел "О преступлениях государственных", в котором указывался перечень деяний, относящихся к государственной измене, в частности: сообщение российским подданным "государственных тайн иностранному правительству", злоупотребление доверием дипломатическим или иным чиновником "с умыслом в явный вред для отечества" и другие. Более детальный перечень государственных преступлений и наказания за их совершение определяло Уголовное уложение 1903 г., в главе "О государственной измене" которого устанавливалась уголовная ответственность за "шпионство" (хотя само это понятие не определялось) <7>. -------------------------------- <3> Полное собрание законов Российской империи. Т. 7 (1723 - 1727). Печат. в Типографии 2-го отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. Ст. 4409, 4418, 4481. <4> Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 18 (1767 - 1769). 1830. 13.042. (ЦВИА). <5> Российский государственный военный архив. Ф. 970. Оп. 3. Д. 1224. С. 1 - 4. <6> Российское законодательство Х - XX веков. Т. 6. М., 1998. С. 160 - 408. <7> Российское законодательство Х - XX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9. М., 1994. С. 303.

Принятый 5 июля 1912 г. Закон "Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионства в мирное время" расширил понятие государственной измены путем шпионажа, с одной стороны, изменив изложение некоторых статей Уголовного уложения, а с другой - введя в действие ряд новых карательных постановлений, предусматривающих уголовную ответственность за некоторые виды шпионажа, ранее уголовно ненаказуемые <8>. Согласно новому Закону шпионаж рассматривался как самостоятельное преступление, а не как один из семи видов государственной измены, охватывая не только сам процесс шпионажа и пособничество ему, но и просто разглашение секретных сведений. Важным явилось и то, что Закон ввел новое определение государственной тайны применительно к военной сфере - это "сведения или предметы, касающиеся внешней безопасности России или вооруженности ее сил и сооружений, предназначенных для военной обороны страны". Во второй раздел этого Закона было включено три пункта, касающихся обеспечения защиты государственных секретов, где особо следует отметить первый из них: "Министру внутренних дел предоставляется право с соблюдением порядка, определенного Советом Министров, запрещать на определенный срок сообщение в печать сведений, касающихся внешней безопасности России или ее вооруженных сил, предназначенных для военной обороны страны...". -------------------------------- <8> Резанов А. С. Закон 5 июля 1912 г. "О государственной измене путем шпионства в мирное время".

Первая мировая война (1914 г.) внесла свои коррективы в регулирование защиты государственной тайны в России. Первый закон, вызванный ею, был посвящен военной цензуре. Были опубликованы три перечня сведений, составляющих военную тайну, являющиеся приложениями к Закону от 5 июля 1912 г. 10 июля 1914 г. был принят Указ "Об утверждении Временного положения о военной цензуре". В этом указе была сформулирована основная задача нового учреждения: контроль над выходящей в условиях войны всей печатной продукцией, а также просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения военной тайны. Сформированный тогда механизм военной цензуры оказался оптимальным: многое из военного опыта взяли на вооружение органы советской цензуры, в частности составление отчетов, их форму, движение по инстанциям. Другим шагом был выпуск "Перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещаются на основании ст. 1 отдела 2 Закона от 5 июля 1912 г. и ст. 5 Высочайшего Указа Правительствующему Сенату от 20 июля 1914 года". Перечень состоял из 25 пунктов, запрещающих освещение в печати различных сторон военной жизни. В этот Перечень были включены почти все вопросы, начиная с военных шпионов и заканчивая посещением царскими особами театра военных действий. Немного позднее, 9 ноября 1914 г., было издано Постановление "О дополнении Перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещается на основании ст. 1 отдела 2 Закона от 5 июля 1912 г. и ст. 5 Высочайшего Указа Правительствующему Сенату от 20 июля 1914 года". Оно состояло всего лишь из одного пункта: "О предложениях, постановлениях и мероприятиях по Совету Министров, связанных с чрезвычайными расходами, вызванными войной" <9>. 29 июля 1915 г. соответствующим постановлением был утвержден новый аналогичный Перечень, в котором появились новые шесть пунктов, а один пункт был исключен как явно устаревший. Больше перечней сведений до 1917 г. не издавалось. -------------------------------- <9> Авербах О. Законодательные акты, вызванные войной 1914 г. с Германией, Австро-Венгрией и Турцией. Вильно, 1915. С. 701.

Ученый-историк С. В. Чертопруд, исследуя ход развития российской законодательной базы, связанной с защитой государственной тайны, выделяет три этапа этого процесса. 1892 - 1912 гг. - попытка не отстать от "европейской моды" борьбы со шпионажем. Сказывались и недостаток опыта, и недостаточное понимание опасности шпионажа как одного из способов ведения войны не только в период боевых действий, но и в мирное время. В качестве примера при разработке собственного законодательства Россия использовала французский уголовный закон и немецкое уголовное уложение. 1912 - 1914 гг. - наиболее благоприятные для судебной практики в сфере противодействия шпионажу. Принят один из самых совершенных законов в Европе, многочисленный карательный аппарат (полиция, армия, корпус жандармерии), имеющий богатый опыт борьбы с внутренним врагом - оппозицией, успехи русской разведки в сфере контрразведывательных операций и защиты государственных секретов. 1914 - 1917 гг. - отставание от реалий жизни. Перечень сведений, составляющих военную тайну, следовало бы принимать вместе с Законом от 5 июля 1912 г., как и отдельные пункты Временного положения о военной цензуре <10>. -------------------------------- <10> Чертопруд С. В. Законодательные акты по защите гостайны в Российской империи в начале XX века // Вопросы защиты и информации. 1996. N 4.

Как уже отмечалось, рассмотренные нормативные правовые документы касались только вопросов в военной области. В целом же если рассматривать все области, на которые распространялись государственные секреты, то законодательного определения государственной тайны в русском праве не было. Анализ нормативно-правовой базы показал, что в законодательстве Российской империи отсутствовал какой-либо нормативный акт, определяющий механизм отнесения сведений к государственной тайне на общегосударственном уровне, как, собственно, отсутствовал термин "государственная тайна". В ведомственных инструкциях они именовались как секретные сведения. Каждое ведомство самостоятельно определяло перечень таких сведений и самостоятельно дифференцировало его по степеням секретности. Например, в военном ведомстве империи на рубеже XIX - XX вв. существовало три категории таких сведений: весьма секретные (к ним относились, в частности, мобилизационное расписание, планы сосредоточения и снабжения войск, планы крепостей и укрепленных пунктов, секретные шифры и ряд других); секретные (маршруты следования команд на случай мобилизации, квартирное расписание сухопутных войск, сведения о количестве и состоянии неприкосновенных запасов, сведения о шпионстве и против него, журналы секретных бумаг и другие); секретные сведения частного характера (переписка по наградным представлениям, аттестациям и другие сведения, по каким-либо причинам не подлежащие оглашению). Примерно такая же градация сведений применялась и в Департаменте полиции империи, где к числу наиболее защищаемых сведений, в частности, относилась информация о революционных партиях, методах борьбы с ними и секретных шифрах для "сношения чинов полиции и корпуса жандармов". Ориентировочность, схематичный характер таких перечней позволяют предположить, что окончательное решение об отнесении сведений к категории секретных, установление соответствующей степени секретности принимало все же должностное лицо, подписывающее документ (командир, начальник штаба, соответствующий полицейский или жандармский чиновник). Начиная с 1917 г. в советские времена в России действовала административно-правовая система защиты государственных секретов. Функционировали две системы тайны: государственная и партийная. Секретность выступала в роли социального института, стоявшего выше многих социальных институтов, так как ее место было обусловлено традиционно существовавшими стереотипами примата власти над правом. Большая часть нормативных правовых актов была засекречена. Презумпция государственной секретности порождала ситуацию, при которой бремя доказывания нецелесообразности ограничений на распространение информации лежало на тех, кто хотел обнародовать какие-либо данные или рассекретить их. Вопросы отнесения сведений к государственной тайне решались не законодательно, а на уровне секретных правительственных постановлений. Поэтому с начала 30-х годов XX столетия стало засекречиваться все больше и больше сведений. По всей видимости, причин этому несколько: шпиономания, затем построение такого механизма функционирования государственных органов, где секретность является одним из ведущих элементов, разрыв между словом и делом, между лозунгами и реальностью в имевшей место политической и экономической ситуации в стране. Здесь особо необходимо отметить, что архаичная по меркам современности система защиты государственной тайны складывалась в Советской России в сложных исторических условиях. Она зародилась в так называемый период обострения классовой борьбы, укрепилась в годы Великой Отечественной войны и в дальнейшем в годы "холодной войны". Регулирование сохранности государственной тайны на основе подзаконных актов было удобным, так как позволяло легко маневрировать в этих вопросах в необходимую сторону, а иногда просто творить произвол. Так, Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых преследуется по закону, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1947 г. <11>, предельно краток. Первыми сформулированы сведения военного характера, которые включают: организация, численность, боеспособность войск, состояние мобилизационных запасов, военной промышленности и т. п. Но уровень засекречивания, например, сведений о боеготовности, численности и дислокации войск начинался с отдельного подразделения. Целесообразно ли засекречивать степень боеготовности отдельной роты? Вряд ли, так как величина ущерба от разглашения таких сведений ниже стоимости затрат на их защиту. Или, например, сведения о внешней политике и внешней торговле, составляющие государственную тайну, сформулированы в одном пункте: "...сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами, а равно всяких иных мероприятий в области внешней политики и внешней торговли, не содержащиеся в официально опубликованных данных". Поэтому, как следствие, на эту информацию, за исключением скупых газетных сообщений, устанавливался гриф не ниже "Совершенно секретно", так как именно этот гриф был нижним для обозначения сведений, составляющих государственную тайну. В результате стоимость мероприятий по защите такого большого количества информации была весьма колоссальной. Но главным недостатком Перечня 1947 г. являлся его открытый характер, в частности, п. 14 позволял Совету Министров СССР относить к государственной тайне другие сведения, которые будут признаны не подлежащими разглашению. Отмеченное положение указывает на разрыв между формой и содержанием. Необходимо отметить, что обилие сведений, составляющих государственную тайну, дезавуировало их перед государственными служащими, порождая у них недоверие к грифу секретности, читая под ним все что угодно. В дальнейшем принимались меры по детализации перечней сведений, составляющих государственную тайну, однако это привело к тому, что сами перечни стали иметь гриф "Совершенно секретно", что абсурдно само по себе. Отнесение сведений к государственной тайне осуществлялось, не базируясь на степени ущерба от их возможного разглашения, а эмпирическим путем. Никаких научно обоснованных методик определения степени секретности сведений не было. Хотя в положительном смысле определенный прогресс в содержании отмеченных перечней имелся. Так, последние варианты перечня главнейших сведений, составляющих государственную тайну, был достаточно выверен и отражал основные потребности государства в засекречивании информации. -------------------------------- <11> Известия Совета депутатов трудящихся СССР. 1947. N 134.

Вместе с тем отсутствие необходимого правового осмысления, абсолютистские подходы привели к тому, что механизм реализации мер защиты сведений, составляющих государственную тайну, получивший название "режим секретности", стал довлеть над реальной действительностью. После определенного "косметического очищения" на рубеже 50 - 60-х годов XX в. от наиболее изживших себя форм использования института государственной и военной тайны не по прямому назначению, а кое-где и для прикрытия беззаконий система защиты государственной тайны хотя по-своему совершенствовалась, однако в целом все более отставала от потребностей общественного развития. В результате затрудненность возможности оперативного обмена информацией о новых научных и промышленных разработках начала приносить ощутимый вред: одновременно финансировались по нескольку аналогичных проектов в разных отраслях промышленности; предприятия, производящие товары народного потребления, оставались без технологической подпитки со стороны военно-промышленного комплекса. Поэтому режим секретности становился одним из тормозов научно-технического прогресса. Как отмечал в начале 90-х годов председатель Советской национальной комиссии содействия конверсии академик В. Авдуевский: "общая гипертрофированная система секретности и ведомственные барьеры привели к тому, что даже внутри военно-промышленного комплекса лучшие достижения не смогли свободно циркулировать, упираясь в незримые, но прочнейшие границы" <12>. -------------------------------- <12> Известия. 1990. 7 февраля.

Принципы построения и функционирования системы защиты государственной тайны, политические, военные и экономические цели, правовые основы и организационные формы, пропорции между затратами на обеспечение сохранности государственной тайны и ее позитивными результатами не подвергались объективному критическому анализу и длительное время публично не поднимались. Все это явилось следствием отчужденности института секретности от интересов общества. Как отмечают ученые, когда в период перестройки в советском обществе ускорилось развитие информационных процессов, проблемы правового регулирования вопросов, связанных с защитой государственной тайны, обозначились достаточно остро. Их нерешенность, отсутствие в обществе достаточной правовой культуры повлекли болезненные реакции общественного сознания и, как следствие, неадекватное эмоционально-психологическое реагирование общества на усилия государства по обеспечению сохранности государственных тайн, рецидивы которого проявляются и сегодня <13>. -------------------------------- <13> Вус М. А., Федоров А. В. Указ. соч. С. 15.

Итак, история организации защиты государственной тайны в России документально прослеживается со времен Петра I. Исторический опыт обеспечения сохранности государственных секретов в ряде вопросов явился прообразом настоящего порядка, в частности порядка обращения с секретными документами. Регулирование вопросов, связанных с защитой государственной тайны, как правило, осуществлялось на подзаконном уровне.

Название документа