Совершенствование правового регулирования деятельности органов милиции по реализации контрольно-надзорной функции в сфере предпринимательства

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МИЛИЦИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ФУНКЦИИ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

С. В. КОСЯК

С. В. Косяк, соискатель Российской академии адвокатуры.

Правовая основа деятельности милиции по реализации контрольно-надзорной функции представляет собой комплекс нормативных актов, принимаемых и издаваемых уполномоченными органами (Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Министерство внутренних дел и т. п.). Основным законом, регламентирующим деятельность органов милиции, является Закон РФ от 18.04.1991 "О милиции" <*> (далее - Закон о милиции). Пункт 25 ст. 11 дает право сотрудникам милиции на реализацию контрольно-надзорной функции в сфере предпринимательства. По результатам социологического исследования, проведенного путем опроса предпринимателей, практически каждый респондент (92%) указывает на то, что при проведении проверок сотрудники милиции прежде всего ссылаются на этот пункт Закона о милиции. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 560; N 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 15; N 31. Ст. 3172; N 32. Ст. 3316; 2002. N 18. Ст. 1721; N 27. Ст. 2620; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27. Ст. 2700 (ч. 1); N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4847.

В соответствии с данным пунктом контрольно-проверочные действия сотрудники милиции могут проводить при "наличии данных о влекущем уголовную и административную ответственность нарушении законодательства". Однако Закон не уточняет и не конкретизирует, что подразумевается под этими "данными", т. е., по сути, ими может быть все, что угодно. С целью урегулирования этого вопроса законодатель предусмотрел проведение перечисленных в п. 25 ст. 11 Закона о милиции контрольно-надзорных мероприятий по "мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя", где может быть изложена хотя бы минимальная информация об этих данных, но не указал, должны ли сотрудники милиции предъявлять данное постановление на проверяемом объекте. В свою очередь в тексте п. 25 ст. 11 Закона о милиции, где речь идет об осмотре производственных и т. п. помещений, законодатель отметил, что представителям проверяемых объектов вручается копия указанного постановления, а также протоколы и описи, составленные в процессе проводимых мероприятий. Однако сотрудники милиции в лучшем случае считают, что данное требование относится только к этому конкретному подпункту, а в подавляющем большинстве случаев просто его не выполняют, пользуясь тем, что представители предпринимательских структур предпочитают не отстаивать свои интересы, так как не верят в справедливость органов милиции. По данным проведенного исследования, 86% респондентов отметили, что приходившие к ним с целью проверки сотрудники милиции, кроме личного удостоверения, никаких документов не предъявляли. В соответствии с п. 25 ст. 11 Закона о милиции сотрудникам милиции дано право "изымать... отдельные образцы сырья, продукции и товаров...". Данное положение не предусматривает никаких ограничений в объемах и в количестве изымаемых образцов, на основании чего сотрудники милиции изымали целые партии, которые затем, как многократно сообщалось в СМИ, бесследно исчезали <*>. -------------------------------- <*> См.: Обозов А. Закон о милиции или милиция в законе // Адвокатские вести. 2003. N 8. С. 12 - 15 и др.

Пункт 25 ст. 11 предоставляет право органам милиции при наличии данных о нарушении в срок не более 30 дней требовать проведения проверок и ревизий или проводить их самостоятельно. Данные мероприятия в настоящее время более подробно регламентируются Инструкцией о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденной Приказом МВД России от 02.08.2005 N 636 <*> (далее - Инструкция о порядке проведения проверок), предусмотревшей порядок назначения и оформления результатов проведения проверок (разд. II), ревизий (разд. III) и их последующей реализации (разд. IV). Этот документ восполнил ряд пробелов в регулировании отношений между органами милиции и субъектами предпринимательской деятельности, в том числе определил круг лиц, уполномоченных назначать и проводить проверки и ревизии (приложение N 2 к Приказу). -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 33. С. 154 - 173.

Инструкция о порядке проведения проверок вызвала активную дискуссию. По мнению эксперта предпринимательского объединения "Деловая Россия" А. Неведенеева, "...в соответствии с Инструкцией изменения не столь существенные, похоже, сотрудники МВД чуть меньше будут мешать хозяйственной деятельности предприятий... Единственное, что на самом деле важно, - милиция теперь не сможет арестовывать склады, закрывать офисы и опечатывать кассы на время проведения проверок. На самом деле основные проблемы, связанные с приходом милиции на предприятие, это не следующие за ним судебные разбирательства, а именно опечатывание складов. По словам предпринимателя, именно это наносило бизнесу наибольшие убытки. Поэтому он всегда был готов "делиться" с проверяющими - лишь бы открыть опечатанные склады и продолжить работу" <*>. -------------------------------- <*> Коммерсантъ. 2005. 12 августа. N 149.

Сотрудники милиции также высказали негативное отношение к Инструкции о порядке проведения проверок, но уже с других позиций. По их мнению, запрет опечатывать помещения и быстро изымать документы "позволит мошенникам в короткий срок вывезти контрабандный товар, изменить документацию, скрыть улики и замести следы" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Причины выхода Инструкции о порядке проведения проверок различны. Одна из них - проведенные социологические исследования среди предпринимателей, которые в подавляющем большинстве отрицательно высказывались о нормативном регулировании проверок, проводимых органами милиции. Видимо, поэтому Инструкция о порядке проведения проверок, по мнению опрошенных нами предпринимателей (58%), в настоящее время имеет наиболее важное значение в регулировании взаимоотношений между ними и органами милиции в процессе контрольно-проверочных мероприятий. Однако проведенный нами анализ данного документа вызывает целый ряд вопросов. Прежде всего, само название - Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, по нашему мнению, не соответствует действующей юридической и специальной терминологии. Совершенно непонятно, на основании чего в отдельные группы проверяемых субъектов выделены "предпринимательская" и "торговая" деятельность. Безусловно, разработчики Инструкции о порядке проведения проверок были "связаны" редакцией п. 25 ст. 11 Закона о милиции, где используется данная формулировка, которая в начале 90-х годов прошлого века, до принятия гражданского законодательства РФ, может быть, и соответствовала времени. Но в современных условиях нет необходимости делать подробный анализ этих терминов. Обратимся к Большому экономическому словарю, в котором предпринимательская деятельность "в соответствии с гражданским законодательством РФ - инициативная, самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке" <*>. -------------------------------- <*> Борисов А. Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир. 2006. С. 551.

В этом же словаре торговля определяется как "отрасль хозяйства, экономики и вид экономической деятельности, объектом которых является товарообмен, купля-продажа товаров, а также обслуживание покупателей в процессе продажи товаров и их доставки, хранение товаров и их подготовка к продаже" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 741.

Как видно из вышеприведенных определений, торговля является одним из видов, форм предпринимательской деятельности, т. е. торговля - это, прежде всего, предпринимательская деятельность. Еще более непонятным становится решение о таком названии, когда анализируешь текст самой Инструкции о порядке проведения проверок, где субъекты проверки определяются в соответствии с действующим гражданским законодательством Российской Федерации как юридические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, и предприниматели без образования юридического лица. Как отмечалось выше, в приложении N 2 к Приказу определен Перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных выносить постановления о проведении проверок, ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской, торговой деятельности. В данном Перечне перечислены руководители структурных подразделений (от Министра внутренних дел Российской Федерации до начальника и первого заместителя управления (отдела) внутренних дел города (района, района в городе или иного муниципального образования)). Однако в Инструкции о порядке проведения проверок, как и в Законе о милиции, четко не определен круг служб (исполнителей), которые могут осуществлять проверки и ревизии в сфере предпринимательства. В п. 11 разд. II Инструкции о порядке проведения проверок указывается, что "...проверка проводится сотрудниками милиции, в должностные обязанности которых входит выявление, предупреждение и пресечение преступлений, связанных с нарушением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность". Однако в той или иной мере такие должностные обязанности возложены и на службу общественной безопасности. Приказом Министра внутренних дел РФ от 16.09.2002 N 900 "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции" (зарегистрирован в Минюсте России 20.11.2002 N 3936 <*>) была введена Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции (далее - Инструкция). Анализ данной Инструкции с учетом предмета нашего исследования показал, что в соответствии с Инструкцией участковый уполномоченный в целях выявления предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений должен "выявлять на административном участке лиц, нарушающих установленные правила торговли, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без регистрации либо без специального разрешения (лицензии). Принимать к ним в установленном порядке и в пределах своей компетенции меры, предусмотренные законодательством". -------------------------------- <*> Административная деятельность органов внутренних дел: Часть особенная: Хрестоматия. Т. 1. СПб.: Фонд "Университет", 2004. С. 139 - 207.

С целью реализации вышеотмеченных и других обязанностей участковый уполномоченный имеет право: - проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми законодательством Российской Федерации возложен на милицию; - составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц, совершивших административные правонарушения; осуществлять в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, административное задержание; производить в установленном порядке личный досмотр и досмотр вещей и документов, обнаруженных при задержании. Ведомственным нормативным актом, регулирующим деятельность патрульно-постовой службы, является Приказ Министра внутренних дел РФ от 18.01.1993 N 17 "О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции" (с изм. от 19.06.1997) <*>. Данным Приказом утвержден Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, в соответствии с которым патрульные и постовые наряды обязаны: -------------------------------- <*> Там же. С. 5 - 54.

- выявлять и пресекать нарушения правил торговли, мелкие хищения и другие правонарушения в сфере экономики; - оказывать содействие сотрудникам криминальной милиции в выявлении лиц, занимающихся взяточничеством, незаконной торговлей, противоправными операциями с валютными ценностями, хищениями, незаконным изготовлением, приобретением, хранением и сбытом наркотических веществ, совершивших другие преступления. С учетом Закона о милиции, анализ приведенных положений Инструкции и Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности позволяет сделать вывод о том, что участковые уполномоченные и сотрудники патрульно-постовой службы на основании действующего законодательства могут практически в полном объеме реализовывать контрольно-надзорную функцию органов милиции в сфере предпринимательства. Важность вышеизложенного вывода подтверждается и результатами исследования. Так, среди сотрудников милиции, наиболее часто посещающих субъекты предпринимательской деятельности с целью реализации контрольно-надзорной функции, на первое место наши респонденты поставили сотрудников патрульно-постовой службы и участковых уполномоченных. Мы согласны с мнением В. И. Спицына, который, анализируя Инструкцию о порядке проведения проверок, отмечает, что "Инструкцией (п. 4) установлено, что основанием для проведения проверки является мотивированное постановление, вынесенное соответствующим должностным лицом. Однако в утвержденной Приказом форме постановления нет разделов, где излагалась бы мотивировка проведения проверки или ревизии. По своей сути этот документ предоставляет милиции неограниченное право на осуществление проверочных действий в отношении любого юридического лица или предпринимателя" <*>. -------------------------------- <*> Спицын В. И. О праве милиции на проверку хозяйствующих субъектов // Адвокат. 2005. N 10. С. 29.

В. И. Спицын отмечает еще ряд недостатков Инструкции о порядке проведения проверок, среди которых можно выделить несоответствие правовых норм, установленных п. 25 ст. 11 Закона о милиции, уголовному, уголовно-процессуальному, административному законодательству РФ и Федеральному закону от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <*>. -------------------------------- <*> См. там же. С. 28 - 30.

По нашему мнению, в данном случае автор слишком расширяет место Инструкции о порядке проведения проверок в системе правового регулирования деятельности органов внутренних дел, цель которой отрегулировать, ввести в правовые нормы взаимоотношения между органами милиции, осуществляющими контрольно-надзорную функцию, и субъектами предпринимательства. На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы о правовом регулировании деятельности органов милиции по реализации контрольно-надзорной функции в сфере предпринимательства. 1. Основные нормативные акты, в том числе Закон о милиции, Инструкция о порядке проведения проверок, должны быть приведены в соответствие с действующим законодательством, и прежде всего с Гражданским кодексом Российской Федерации. 2. В настоящее время нормативные акты, регулирующие деятельность органов милиции, позволяют проводить контрольно-надзорные мероприятия практически любому сотруднику милиции, что, по нашему мнению, необходимо существенно изменить. Прежде всего следует ограничить полномочия сотрудников патрульно-постовой службы на объектах предпринимательства, разрешив им осуществлять только охрану общественного порядка. Права участкового уполномоченного милиции должны распространяться только на проверку документов, разрешающих осуществлять предпринимательскую деятельность, и проверку лиц, привлекаемых предпринимателем в качестве рабочей силы. 3. Проведение контрольно-проверочных мероприятий в сфере предпринимательства должно осуществляться только на основании постановления, подписанного соответствующим руководителем органа милиции. Постановление сотрудники милиции в обязательном порядке должны предъявлять проверяемым. Данные положения необходимо четко регламентировать путем внесения изменений и дополнений во все законодательные акты, регулирующие контрольно-надзорную функцию органов милиции в сфере предпринимательства.

Название документа