Основания и пределы антитеррористических мер безопасности

(Щедрин Н. В.) ("Право и политика", 2006, N 11) Текст документа

ОСНОВАНИЯ И ПРЕДЕЛЫ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ МЕР БЕЗОПАСНОСТИ

Н. В. ЩЕДРИН

Щедрин Николай Васильевич - доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права и криминологии Красноярского государственного университета.

Терроризм - это варварский способ разрешения реальных или мнимых социальных конфликтов, который избирается потому, что в данном социуме отсутствуют или игнорируются цивилизованные механизмы для их преодоления. Ведущая роль в ненасильственном разрешении противоречий принадлежит власти, главное предназначение которой как раз и состоит в том, чтобы гармонизировать интересы всех слоев общества, создав для этого соответствующие социальные механизмы. Именно представители власти, озабоченные только собственным благополучием, "унавоживают" социальную почву для роста терроризма <1>. И люди это обстоятельство осознают. Например, на вопрос "Как Вы считаете, кто в первую очередь должен нести ответственность за теракты в России?" 58% красноярцев ответили: "Российские власти, проводящие неверную политику на Кавказе" <2>. -------------------------------- <1> Даже в удаленном от очагов терроризма Красноярском крае было немало случаев, когда жители, доведенные до отчаяния, для удовлетворения своих справедливых требований использовали, по существу, террористические методы: брали в заложники должностных лиц, перекрывали автомобильные магистрали и т. п. <2> Пешков М. С. Отношение населения города Красноярска к проблеме терроризма // Проблемы правового регулирования общественных отношений: Сб. ст. аспирантов. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, Юрид. ин-т, 2005. С. 114.

Как это ни кощунственно звучит, но в какой-то степени терроризм выгоден власти <3>, которая устремлена к авторитаризму. Борьба с терроризмом - это "черная дыра", в которую продолжают бесследно исчезать миллиарды рублей из бюджетов всех уровней <4>. Терроризм подхлестнул экстенсивное развитие силовых структур: Россия по количеству сотрудников в сфере охраны правопорядка намного опережает демократические государства <5>. При этом разворовывание и нецелевое использование бюджетных средств, неадекватное реагирование, промахи, ошибки, злоупотребления органов власти и силовых структур пытаются прикрыть завесой секретности. -------------------------------- <3> В. Костиков по этому поводу правильно отмечает: "Во-первых, нужен враг, на которого можно списать многие беды; во-вторых, громкие террористические акты отвлекают людей от других злободневных проблем; в-третьих, террористическая угроза позволяет обосновать ущемление прав и свобод человека" (Костиков В. Кому мы платим за "черную Фатиму" // Аргументы и факты. 2005. N 31 (1292). С. 4). <4> В настоящее время стало обычной практикой выделение средств на финансирование антитеррористических мероприятий из региональных и местных бюджетов. А поскольку действующим законодательством это не предусмотрено, органы исполнительной власти проводят требуемые средства по другим статьям бюджета и "прячут" их от контролирующих органов. Помимо того что в этих действиях усматриваются составы нецелевого расходования бюджетных средств, тем самым создается почва для хищений и злоупотреблений. <5> По сведениям ООН 1994 года, количество полицейских на 100 тыс. населения в России было самым большим в мире - 1224, практически один сотрудник на одно зарегистрированное преступление, при среднемировом - 371 (см.: Лунеев В. В. Эффективность борьбы с преступностью и ее отдельными видами в современной России // Государство и право. 2003. N 7. С. 109). По нашим наблюдениям, правоохранительная система России продолжает развиваться экстенсивным путем, прежде всего, за счет образования новых структур и увеличения количества сотрудников.

Угроза терроризма способствует дрейфу Российского государства в сторону полицейского, служит обоснованием для отказа от скромных демократических завоеваний в обеспечении прав и свобод личности. Например, теракт в Беслане был использован как предлог для ликвидации прямых выборов глав субъектов Федерации. В сознание населения методично вдалбливается изначально порочная дилемма: или общественная безопасность, или права и свободы личности. Критика власти, с которой начинается статья, ни в коем случае не означает оправдания терроризма. Социального мира не будет, если по отношению к террористам не применять жесткие ограничительно-принудительные меры. Никакая "благородная" цель не оправдывает бесчеловечные способы ее достижения. Террористы, подвергая опасности ни в чем не повинных граждан, в том числе стариков, женщин и детей, должны быть готовы к тому, что и по отношению к ним будут приняты самые жесткие ответные меры. Однако ответные меры должны быть направлены на террористов и только в минимально-необходимой степени ограничивать права законопослушных граждан. Исторический опыт показывает, что расширение полномочий силовых структур в сфере борьбы с терроризмом ведет к увеличению властного произвола. Поэтому к организации системы противодействия терроризму следует подходить диалектически: и общественная безопасность, и соблюдение прав граждан. Центральная проблема противодействия терроризму заключается не в допустимости применения ограничительно-принудительных мер (это и так достаточно очевидно), а в определении пределов и оснований их применения. Анализ специальной литературы и нормативно-правовых актов, в том числе и международных, показывает, что из всех ограничительно-принудительных мер в борьбе с терроризмом упор почему-то делается на уголовном наказании. В последнее время стали уделять внимание мерам компенсации (восстановления) <6>. При этом нельзя не замечать, что санкции наказания применительно к терроризму, как бы мы их ни совершенствовали, малоэффективны. Угроза отдаленного во времени наказания вряд ли устрашит человека, который решился на террористическую акцию. Восстановительно-компенсационные меры важны, но не они являются ведущими в борьбе с терроризмом, тем более что ущерб, причиненный террористами, ложится на государство, то есть в конечном счете на плечи законопослушных налогоплательщиков. -------------------------------- <6> См., например: Астахов П. А. Должно ли государство отвечать за террористов и другие юридические аспекты дела бывших заложников // Право и политика. 2003. N 1. С. 77 - 83; Трунов И. Л. Борьба с терроризмом: необходима адекватная компенсация вреда его жертвам // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 44 - 50.

Пределы применения санкций наказания и восстановления в законодательстве скрупулезно детализированы. Расследование уголовных дел и судебные процессы в отношении задержанных террористов длятся годами, с соблюдением всех процессуальных гарантий. Хотя возложение на виновных обязательств по возмещению вреда выглядит как символический акт, тем не менее даже он осуществляется в рамках строгой судебной процедуры. При этом в ходе противодействия терроризму (особенно при проведении крупномасштабных контртеррористических операций) уничтожаются десятки лиц, признанных террористами без всякого следствия и суда. Тысячи подозреваемых в причастности к терроризму подвергаются задержанию и неопределенное время содержатся в различного рода фильтрационных пунктах и лагерях, как это происходит, например, в Гуантанамо. Без видимых признаков юридических процедур существенно ограничиваются права и свободы, включая право на жизнь и личную неприкосновенность миллионов непричастных к терроризму людей. Сегодня, например, силовым структурам, для того чтобы провести обыск, не нужно получать санкцию, достаточно инициировать анонимный звонок о том, что в помещении спрятано взрывное устройство. В отличие от мер наказания и восстановления названная группа принудительно-ограничительных мер в теории права и в нормативно-правовых документах даже не получила единого общепризнанного наименования. Складывается впечатление, что не только законодатель, но и ученые-правоведы только что "открыли" новый вид принуждения, для которого пока и названия не успели подобрать <7>. -------------------------------- <7> Так, например, профессора Д. Корецкий и С. Милюков ликвидацию террористов, разрушение инфраструктуры организованной преступности и терроризма, сопровождающееся выселением с уничтожением строений, посевов, лесонасаждений называют "внесудебной репрессией" (см.: Корецкий Д., Милюков С. Внесудебная репрессия как законный способ борьбы с преступностью // Уголовное право. 2004. N 1. С. 112 - 114.

На самом деле речь идет о давно открытой, но, к сожалению, недостаточно исследованной группе принудительно-ограничительных мер, которые более ста лет назад получили родовое название "меры безопасности" <8>. Нельзя сказать, что это словосочетание совсем не употребляется. Как раз наоборот. Но ситуация напоминает "улыбку чеширского кота" из известной сказки Кэрролла Льюиса. Как только начинаешь вникать в его смысл, он "растворяется". В научных публикациях и в нормативных актах различного уровня сформулированы сотни определений терроризма, но не предлагается ни одного определения антитеррористической меры безопасности. -------------------------------- <8> См.: Жижиленко А. А. Наказание. Его понятие и отличие от других правоохранительных средств. Петроград: Типогр. "Правда", 1914. С. 263.

Между тем общая теория мер безопасности, к разработке которой мы причастны вот уже полтора десятка лет <9>, определяет суть мер безопасности и позволяет дать ответ на многие животрепещущие вопросы, связанные с противостоянием терроризму. В нашей трактовке меры безопасности - это меры некарательного ограничения поведения физических лиц и деятельности коллективных образований, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника повышенной опасности либо ограждения объекта повышенной охраны от вредного влияния любых источников опасности. -------------------------------- <9> См.: Щедрин Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности: Монография. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 1999. 180 с.

В зависимости от направленности меры безопасности можно подразделить на две разновидности: меры пресечения и меры охраны. Первые направлены на источник опасности, вторые - на объект охраны. Содержание мер безопасности составляют ограничения прав и свобод, то есть специальные запреты и обязанности, возлагаемые на лиц, представляющих собой источник опасности, а также на третьих лиц, которые оказались в зоне вредного влияния источника или в непосредственной близости к объекту охраны. В отличие от наказания, меры безопасности могут применяться как до совершения террористического акта - предкриминальные, так и после - посткриминальные. Использование первых до совершения теракта также вполне правомерно. Меры безопасности могут быть специализированными, то есть направленными только на борьбу с терроризмом, и многофункциональными, то есть использоваться для противодействия и другим общественно опасным посягательствам (например, досмотр авиапассажиров). В зависимости от вида "правовой оболочки", в которую облекаются меры безопасности, их можно подразделить на правила и санкции безопасности. Правила безопасности - это части социальных норм (диспозиции), содержащие специальные обязанности и запреты, которые необходимо соблюдать, чтобы свести к минимуму вред от определенного источника повышенной опасности и (или) предотвратить причинение вреда объекту повышенной охраны любым источником опасности. Нарушение правил безопасности может влечь за собой применение санкций компенсации, наказания или безопасности. Санкции безопасности - части социальных норм, в которых в качестве последствия общественно опасного поведения (деятельности), нарушающего правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности). Порядок обращения с источниками террористической опасности и порядок охраны от них важнейших объектов регламентируются правилами безопасности, которые предполагают ограничения в самых различных сферах: свободы передвижения, тайны частной жизни, банковской, служебной тайн и т. п. Главнейшие правила безопасности, которые могут использоваться для противодействия терроризму, - это правила необходимой обороны, крайней необходимости, задержания преступника и обоснованного риска. Для пресечения физических лиц, причастных к терактам, достаточно эффективно могут использоваться санкции безопасности: специальная конфискация, ограничение права заниматься какой-либо деятельностью или занимать определенные должности. По существу, смертная казнь и пожизненное заключение имеют больше признаков санкций безопасности, чем санкций наказания. Меры безопасности, в том числе используемые для противодействия терроризму, имеются практически во всех отраслях: международном, конституционном, административном, гражданском, уголовном, уголовно-исполнительном, а также гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве. При этом в силу специализации правила безопасности могут содержаться в одной отрасли законодательства, а санкции за их нарушение - в другой. Давно замечено, что в противоположность уголовному наказанию, которое носит строго личный характер, меры безопасности можно применять к юридическим лицам и организациям <10>. Мы полагаем, что практически все предлагаемые в отношении юридических лиц уголовные наказания (ликвидация, запрещение осуществлять какую-либо профессиональную деятельность, закрытие навсегда или на определенный срок, конфискация имущества, публикация или распространение через средства массовой информации принятого судом решения) более соответствуют признакам мер безопасности, нежели наказания <11>. Поэтому для их применения не требуется соблюдения принципа виновности в уголовно-правовом значении, а также коренной ломки других традиционных институтов, на которых базируется русское уголовное право. Такой подход создает предпосылки для менее болезненного реформирования российского уголовного права, включив в число субъектов уголовно-правового воздействия организации и тем самым выполнив рекомендации ряда европейских конвенций, в том числе и в сфере борьбы с терроризмом <12>. -------------------------------- <10> См.: Жижиленко А. А. Указ. соч. С. 291. <11> Исключение составляет только штраф, но штрафные санкции могут применяться и в соответствии с административным законодательством, а небольшие размеры, якобы не соответствующие размеру причиняемого вреда юридическими лицами, могут быть увеличены и в рамках названной отрасли. Кроме того, никто не отменял гражданско-правового института возмещения вреда. Подробнее об этом см.: Щедрин Н. В. Уголовная ответственность юридических лиц или уголовные санкции безопасности в отношении коллективных образований? // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. материалов междунар. науч. конф. (16 - 17 февраля 2006 г.). В 2 ч., Красноярск: Сиб. юрид. ин-т МВД России, 2006. Ч. 1. С. 99 - 102. <12> Например, ст. 10 Конвенции Совета Европы о предотвращении терроризма, принятая в 16 мая 2005 г. в Варшаве, рекомендует сторонам в соответствии с принципами внутреннего права принимать необходимые меры для того, чтобы за преступления террористической направленности привлечь к ответственности (гражданской, уголовной и административной) юридическое лицо.

Одна из причин общественного неприятия мер безопасности состоит в обеспокоенности граждан тем, что меры безопасности будут использованы в узкокорыстных интересах правящей элиты. Российские граждане с пониманием, но настороженно относятся к ограничениям ради безопасности. Так, на вопрос "Готовы ли Вы для борьбы с терроризмом поступиться частью своих личных прав и свобод?" 36% опрошенных жителей г. Красноярска ответили да, 41% - нет и 23% затруднились с ответом <13>. -------------------------------- <13> См.: Пешков М. С. Указ. соч. С. 117 - 118.

Как видим, граждане не так уж безоглядно готовы расстаться со своими правами и свободами <14>. Одна из причин - недоверие к власти и опасение, что это приведет к злоупотреблениям. Исторический опыт подсказывает, что такие страхи небезосновательны. Ведь совершенно очевидно, что, перевалив определенный рубеж, антитеррористические меры безопасности превращаются в свою противоположность. -------------------------------- <14> 4 сентября 2004 г. во Владивостоке независимым маркетинговым исследованием "Владмаркетинг" проводился опрос жителей г. Владивостока. На вопрос "Готовы ли вы пожертвовать своими гражданскими свободами ради борьбы с терроризмом?" ответили: определенно "да" - 53%; определенно "нет" - 26%; затрудняюсь ответить - 21% (Конкурент. 2004. N 35).

Меры безопасности хороши в меру, но как ее найти? Как сбалансировать, казалось бы, не сочетаемые интересы общественной безопасности и индивидуальных свобод? С позиций общей теории мер безопасности для этого необходимы: 1) четкое определение оснований применения; 2) обозначение пространственных, временных и личностных пределов мер безопасности; 3) надлежащая процедура принятия решения о применении мер безопасности и жесткий контроль за их применением. Рассмотрим указанные направления применительно к терроризму. Первое направление предполагает четкое определение оснований применения мер безопасности. Вопреки распространенному заблуждению меры безопасности имеют такие же четкие основания применения, как, например, наказание. Мы выделяем четыре уровня оснований: социальное (криминологическое), нормативно-правовое, материальное (фактическое) и организационное (процедурное). Социально-криминологическое основание - это первопричина, детерминирующая необходимость мер безопасности. С точки зрения теории мер безопасности, глубинным основанием, определяющей предпосылкой ограничения прав и свобод граждан выступает наличие источника повышенной опасности и (или) объекта повышенной охраны. Террористическая организация, террористическая группа, террорист, террористическая деятельность или отдельный террористический акт (акция) обладают всеми признаками источника повышенной опасности. Следовательно, в очевидных случаях применение неотложных мер безопасности для пресечения вредного влияния террористических источников опасности, вплоть до самых жестких, вполне допустимо. Чрезвычайная опасность терроризма состоит в том, что в качестве средства для достижения своих целей избираются, как правило, объекты повышенной охраны - жизнь, здоровье, свобода, общественная, государственная, экологическая безопасность, основы цивилизации и т. п. Это означает, что для охраны важнейших устоев общества, главных ценностей и системообразующих отношений вполне допустимо применять меры охраны. Иными словами, ограничения прав и свобод могут применяться к лицам, которые представляют собой источник террористической опасности, а также к третьим лицам, если они попадают в сферу действия источника опасности или в зону охраны объекта, обладающего особой ценностью и значимостью. Более сложно решить вопрос о применении мер безопасности к неочевидным случаям террористической деятельности, законспирированным террористам-одиночкам, группам и организациям <15>. Можно ли применять жесткие меры (например, уничтожение) к лицам, подозреваемым в терроризме? Ведь не всегда можно достоверно определить, является ли данный человек террористом, то есть источником повышенной опасности. Возможны ошибки, как это произошло, например, 22 июля 2005 г., когда сотрудниками спецслужб на станции лондонского метро "Стоквелл" был застрелен совершенно непричастный к терактам бразилец Жан Шарль де Менезес. -------------------------------- <15> Статья 3 Закона "О противодействии терроризму" дает очень широкое определение террористической деятельности, которая помимо непосредственной реализации террористического акта включает в себя подстрекательство, вербовку, вооружение, обучение, финансирование и прочее, а к террористам относит лиц, участвующих в любой форме в террористической деятельности.

Одним из объектов повышенной охраны является власть, и чем значимее государственная должность, тем более строгие меры, в том числе антитеррористические, должны использоваться для ее охраны. Указанный принцип заложен в Федеральном законе "О государственной охране", который устанавливает специальные объекты государственной охраны: Президент РФ, лица, замещающие государственные должности РФ, и иные лица, перечисленные в главе II указанного Закона. Но, к сожалению, этот перечень необоснованно расширяется, особенно на местах. Вот красноречивый пример. В ходе первого сеанса "телеобщения" Президента РФ В. В. Путина с россиянами такую возможность решили предоставить жителям поселка Овсянка (родина русского писателя В. П. Астафьева). Мало того что стараниями телевизионщиков и региональных властей, организовавших тщательный отбор публики и вопросов, телемост превратился в фарс, так еще поселок был блокирован многочисленными силами милиции. Ни жители, ни гости, ни журналисты не могли долгое время ни въехать, ни выехать. Спрашивается, на каком основании были потрачены средства налогоплательщиков, отвлечены от реального дела сотрудники правоохранительных органов? Кто же обеспечивал в это время безопасность рядовых граждан? С позиций правовой теории безопасности подобное рвение приносит только вред. Являются ли телеэкран и телеаппаратура объектами повышенной охраны? Нет. Объектом повышенной охраны является общественная безопасность в местах массового скопления людей. Но при этом применяемые меры безопасности должны быть соразмерны, адекватны источникам опасности. В приведенном примере затраты на блокирование села многократно превышали угрозу, а моральные потери значительно превысили пользу мероприятия. Мало того что при неправомерной охране отвлекаются ресурсы, которые необходимы для реальной борьбы с терроризмом, чрезмерные меры безопасности подрывают устои власти больше, чем возможные террористы. Даже лояльные к власти люди, натыкаясь на многочисленные и без надобности расставленные "рогатки", начинают испытывать к ней в лучшем случае неприязнь. Самый "черный пиар" для власти - это кортежи "с мигалками". Другого уже не нужно. Как говорится, "услужливый дурак - опаснее врага". Массовый характер носит нарушение прав граждан при осуществлении допуска их в помещения, занимаемые представителями разных ветвей власти. В этом ряду следует отметить случаи, когда судебные приставы под предлогом обеспечения безопасности нарушают право на открытое, гласное судебное разбирательство <16>. -------------------------------- <16> См.: Горелик А. С., Назаров А. Д., Стойко Н. Г. Справедливость судебного разбирательства и обеспечение права на защиту в уголовном судопроизводстве: Доклад по мониторингу. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 2000. С. 26.

Другой центральный вопрос, решаемый в рамках социального основания, - соразмерность. Меры безопасности - это всегда ограничение прав и свобод граждан. Поэтому вред, причиняемый такими ограничениями, должен быть меньше, чем вред предотвращаемый. Соразмерение осуществляется по правилам, похожим на правила необходимой обороны, крайней необходимости и задержания преступника. М. С. Гринберг сформулировал правило: "Чем выше ценность объекта, чем выше вероятность и объем возможного вреда, тем ранее могут и должны быть приняты охранительные меры" <17>. К этому можно добавить, что ценность объекта предопределяет также жесткость и интенсивность применяемых мер. -------------------------------- <17> Гринберг М. С. Преступления против общественной безопасности: Учеб. пособие. Свердловск: Свердлов. юрид. ин-т., 1974. С. 140.

Вопрос соразмерения причиняемого и предотвращаемого вреда не так прост, как кажется на первый взгляд. В 2004 г. при поддержке Фонда МакАртуров мы провели анонимный опрос по проблемам применения пыток в уголовном судопроизводстве четырех категорий граждан: сотрудников МВД, сотрудников прокуратуры, жителей края, "не искалеченных" юридическим образованием, и осужденных. В числе других вопросов анкета содержала следующее тестовое задание. Во время проведения футбольного матча между сборными командами России и Бразилии поступила оперативная информация о том, что на стадионе Лужники спрятано взрывное устройство, эквивалентное 500 кг тротила, которое с минуты на минуту должно быть приведено в действие. При выходе со стадиона был задержан Масчиев, похожий на лицо, указанное в ориентировке. Масчиев отказался давать какие-либо показания. Поскольку для эвакуации зрителей необходимо не менее 30 минут, начальник штаба контртеррористической операции приказал для получения сведений применить к Масчиеву воздействие с помощью электротока. Результаты исследования сведены нами в следующую таблицу:

Считаете ли вы, Сотрудники Сотрудники Население Осужденные что начальник МВД прокуратуры штаба:

абс. % абс. % абс. % абс. %

совершил преступление и 13 25,5 31 59,6 84 38,0 29 35,4 подлежит уголов - ному наказанию

нарушил закон и подлежит 16 31,4 9 17,3 53 24,0 14 17,0 дисциплинарной ответственности

нарушил закон, но не должен 15 29,4 6 11,5 50 22,6 20 24,4 быть привлечен к ответственности, так как действо - вал в интересах общества

никакого нару - шения законов не 3 5,9 1 1,9 10 4,5 3 3,7 было

затрудняюсь ответить 4 7,8 5 9,6 24 10,9 16 19,5

Всего 51 100 52 100 221 100 82 100

Несмотря на безусловный запрет пыток во внутреннем и международном законодательстве, при обобщении ответов выявилось, что значительная часть опрошенных даже среди сотрудников прокуратуры угрозу теракта считают обстоятельством, исключающим уголовное наказание за применение пыток или, по меньшей мере, обстоятельством, которое смягчает ответственность. Есть о чем задуматься. Китайский ученый С. Юнь пишет, что подобную ситуацию еще в 1992 г. смоделировал американский исследователь М. Левин, который высказался "за применение пыток в качестве приемлемой меры для предотвращения зла в будущем" <18>. -------------------------------- <18> Юнь С. Пытки и утилитаризм (размышления об этике и институтах при сравнительном анализе точек зрения Китая и Запада) // Государство и право. 2005. N 11. С. 86.

Хотя я солидарен с менее утилитарной, но в конечном счете более дальновидной позицией С. Юня, согласно которой допускать пытки - это "то же самое, что пить яд для утоления жажды" <19>, тем не менее полагаю, что такая важная проблема должна не замалчиваться, а стать предметом широкой дискуссии и еще раз получить оценку в международно-правовых документах, регламентирующих борьбу с терроризмом. -------------------------------- <19> Юнь С. Указ. соч. С. 81.

Следует также обсудить и всесторонне взвесить очень сомнительные инициативы о создании сверхсекретных спецподразделений, которые будут разыскивать и без суда карать лиц, якобы причастных к террористическим актам в отношении российских граждан, в том числе на территории других государств. Согласится ли Россия, если подобные действия будут осуществлять на ее территории другие государства? Бывший сотрудник Службы безопасности Президента РФ, а ныне - президент Фонда "Законность и порядок", Денис Храмцов, завороженный открывшимися перспективами, предлагает идти дальше. В качестве примера образцовой деятельности спецслужб он приводит операцию по освобождению похищенных в 1985 г. в Ливане сотрудников советского посольства. По его словам, люди из спецподразделения "Вымпел" через агентурную сеть вычислили родственников террористов, которых также похитили. Одному отрезали голову и поставили ультиматум: в каждый день просрочки освобождения советских заложников будет отрезана голова одного из этих родственников. В результате якобы был достигнут "потрясающий эффект" - дипломатов вернули <20>. Иными словами, цель оправдывает средства. Выходит, "борцы с терроризмом" вправе убивать людей, вина которых состоит только в том, что они являются родственниками террористов? -------------------------------- <20> Малякин Е. "Путинские мстители" выходят на тропу войны, но хватит ли нашим спецам антитеррора подготовки для осуществления сложнейшей операции? // Мир новостей. 2006. 19 июля. С. 6.

В оправдание подобных методов борьбы с терроризмом часто приводят опыт Израиля и, в частности, розыск и уничтожение без суда палестинских террористов, убивших израильских спортсменов во время олимпиады в Мюнхене. Но подобные методы похожи на кровную месть и в цивилизованных обществах недопустимы и бесперспективны. Ведь есть логика другой стороны. При таком подходе очень велика вероятность ошибок и злоупотреблений. В частности, во время ответной операции израильских спецслужб имел место случай, когда по ошибке был уничтожен другой человек. В результате ответных, даже точечных, карательных операций Израиля гибнут невинные люди, часто - дети. Претендуя на право по своему усмотрению убивать других людей, спецслужбы почему-то отказывают в подобном праве своим противникам. По логике следует, что палестинская сторона и родственники невиновного палестинца должны уничтожить всех участников израильских спецопераций. В ответ то же самое сделают израильтяне. И так будет происходить без конца. Государства и народы попадают в порочный круг вражды, ненависти и взаимоуничтожения. Об "эффективности" подобных методов красноречиво свидетельствует человеческая история. Например, несмотря на жесткие ответные меры в отношении палестинцев, акты терроризма в отношении жителей Израиля не прекращаются, и это государство уже несколько десятилетий находится в состоянии войны. Нормативно-правовое основание антитеррористических мер безопасности - это закон, разрешающий использование антитеррористических ограничений. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ такое разрешение должно содержаться, как минимум, в федеральном законе. Для многофункциональных мер безопасности, используемых для борьбы с терроризмом, такими законами являются Законы РФ "О безопасности", "О государственной охране", "О милиции", "О безопасности гидротехнических сооружений" и ряд других; для специализированных - Законы РФ "О чрезвычайном положении", "О противодействии терроризму", "О противодействии экстремистской деятельности", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Надлежащим нормативно-правовым основанием для применения режима безопасности в Чечне могли служить как предыдущий, так и новый Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. и от 30 мая 2001 г. Оба Закона предоставляли российской власти легальные возможности для: 1) необходимого ограничения конституционных прав и свобод граждан, проживающих на территории Чечни; 2) организации особого управления территорией; 3) предоставления дополнительных гарантий и компенсаций лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения; 4) достижения взаимопонимания и получения помощи со стороны правозащитных организаций, других государств и международных организаций. Однако в силу ведомых и пока еще неведомых нам субъективных причин Президент РФ Б. Н. Ельцин не воспользовался легальными возможностями, которые предоставляло федеральное законодательство, и так и не объявил чрезвычайное положение. Эту же ошибку позднее повторил В. В. Путин. Гаранты Конституции РФ, очевидно, не желая подвергаться парламентскому контролю, предусмотренному Законами "О чрезвычайном положении", поставили Россию в уязвимое для критики положение. Исполнительная власть привычно избрала "окольные тропы" и свои просчеты до сих пор пытается исправить лукавыми манипуляциями. В последние годы в качестве нормативно-правового основания введения мер безопасности в Чечне делались ссылки на Закон "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. После принятия нового Закона "О противодействии терроризму", видимо, будут ссылаться на него. Однако в действующем Законе (как, кстати, и в предыдущем) сказано, что "контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта" (ст. 12). Закон регулирует ситуацию вокруг отдельных (конкретных) террористических актов. Применение мер безопасности в таких объемах и масштабах, как в Чечне, явно выходит за рамки названного Закона. Поэтому попытки втиснуть массовые ограничения прав и свобод граждан в прокрустово ложе "контртеррористической операции" выглядят, мягко говоря, несостоятельными. Отсутствие надлежащего нормативно-правового основания для мер безопасности в Чечне тем более прискорбно, что социальное и фактическое основания для этого имеются. Приведем пример из местной практики. Красноярск иногда посещает Полномочный представитель Президента РФ по Сибирскому федеральному округу. Его приезд превращается в настоящее стихийное бедствие: перекрываются улицы, повсюду усиленные милицейские кордоны. А есть ли в данном случае нормативно-правовое основание для использования мер безопасности, которые к тому же ущемляют права таких же граждан России, как и полномочный представитель? Однозначно нет. В Законе "О государственной охране" такая должность не упоминается. На практике подобный режим безопасности вводится также по случаю прибытия в Красноярск иных должностных лиц: председателя РАО ЕЭС, руководителей партий и т. п. Никакого отношения к борьбе с терроризмом и обеспечению безопасности государства эти "услужливые меры" не имеют и ничего кроме вреда не приносят. Такое пренебрежение нормативно-правовым основанием характерно не только для российской власти. Вряд ли кто может назвать международный нормативно-правовой документ, на основании которого осуществлялось вторжение вооруженных сил США и их союзников в Ирак. На это обстоятельство давно обратили внимание политики и средства массовой информации, а также некоторые зарубежные криминологи. В частности, профессор Ганс-Дитер Швинд отмечает, что основания для этого в международно-правовых документах отсутствуют и, таким образом, действия Президента США Джорджа Буша и руководителей стран-союзников, по приказу которых осуществлена агрессия в отношении суверенного государства Ирак, в соответствии с нормами международного уголовного права должны оцениваться как преступление. Следовательно, имеются основания для рассмотрения дел по обвинению этих высших должностных лиц в международном суде по правам человека, как это было сделано в свое время в отношении нацистских главарей <21>. -------------------------------- <21> Schwind, Hans-Dieter. Kriminologie Lehrbuch: 15 Verlage - Verlagengruppe Huethig Jachie Rehm GmbH Heidelberg Satz: Mitterweger & Partner Kommunikationsges mbH Plankstadt Druck und Verarbeitung: Druckerei Lokey, Reinheim. 2005. S. 643 - 646.

Фактическим (материальным) основанием применения антитеррористических мер безопасности служит юридический факт, с которым закон связывает возможность применения ограничений безопасности: событие или действие, а точнее, достоверные сведения об упомянутых событиях или действиях. Очень часто именно материальные основания при введении режима безопасности игнорируются. Профессор Гейдельбергского университета (ФРГ) Теодор Швайсфурт, выступая на международной научно-практической конференции в присутствии трех глав государств, блестяще обосновал свое положение, что в отношении Ирака со стороны США совершена интервенция - "вооруженное нападение на члена ООН". Никакого права на самооборону у США не было, поскольку это право предполагает "вооруженное нападение". Не было и "превентивной самообороны", поскольку со стороны Ирака не было реальной угрозы <22>. Теперь уже ясно, что никакого оружия массового уничтожения в Ираке не найдено. -------------------------------- <22> См.: Международная научно-практическая конференция "Мир, безопасность, международное право: взгляд в будущее" // Правоведение. 2003. N 5. С. 21 - 23.

Многие проводят параллели между вводом американских войск в Ирак и вводом федеральных войск в Чечню. На самом деле - это две очень разные ситуации. В отличие от США, у РФ материальное (фактическое) основание для этого было и есть. Чеченская Республика - это часть России и для введения чрезвычайного положения, включающего ввод вооруженных сил, имелся и имеется полный спектр фактических оснований: вооруженный мятеж, захват и присвоение власти, массовые беспорядки, террористические акты и иные насильственные действия, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Четвертый уровень оснований - это организационное (процедурное) основание, то есть акт применения права в форме указа президента, постановления правительства, решения суда и или иного определенного в законе компетентного органа (должностного лица). В тексте акта применения связываются воедино все три предыдущих основания. Сомнительная легитимность введения режима безопасности в Чеченской Республике связана как раз с отсутствием надлежащего организационного основания. Б. Н. Ельцин в 1994 г. и в 1999 г., В. В. Путин после 2000 г. не приняли указы о введении чрезвычайного положения. Неуклюжие попытки исправить ошибки посредством принятия иных организационных оснований <23> подрывают международный авторитет нашей страны и создают ненужные коллизии в оценке по существу правильных действий России на Кавказе. -------------------------------- <23> Долгова А. И., Евланова О. А. и Ильин О. С., проанализировав все принимавшиеся решения и характер оценок событий федеральных органов в Чеченской Республике с 1991 г. по настоящее время, установили, что в нормативных актах фигурировали такие термины, как "стабилизация политической ситуации", "произвол, беззаконие", "ставка на военную силу", "ничем не ограниченное распространение оружия", "плен", "военнопленные", "пропавшие без вести в ходе боевых действий", "война", "боевые действия", "деятельность незаконных вооруженных формирований", "борьба с преступностью", "обострение внутриполитической обстановки", "вооруженные конфликты между враждующими группировками", "экстраординарная ситуация", "вооруженный конфликт", "кризис", "разоружение незаконных вооруженных формирований", "интернированные". Только с 1999 г. стали использоваться такие термины, как "борьба с терроризмом и захватом заложников", "борьба с организованным терроризмом и организованной преступностью", "террористические акты", "бандитизм". За этот же период всеми ветвями власти принималось множество нормативных актов, среди которых указ о введении чрезвычайного или военного положения не значится (см.: Долгова А. И., Евланова О. А., Ильин О. С. Некоторые правовые проблемы оценок событий в Чеченской Республике // Организованный терроризм и организованная преступность. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2002. С. 86 - 102).

В случае с вводом американских войск в Ирак отсутствует как фактическое (материальное), так и организационное (процедурное) основание. Ведь Совет Безопасности ООН не принимал резолюции, разрешающей такой ввод. Второе направление - обозначение пространственных, временных и личностных пределов мер безопасности. В позапрошлом веке профессор Московского императорского университета И. Т. Тарасов по этому поводу писал: "Все меры безопасности не должны распространяться далее того района, который нуждается в них, они не должны действовать долее необходимого срока и они не должны стеснять большего круга лиц, чем это оправдывается необходимостью" <24>. Применительно к контртеррористическим мерам безопасности это означает, что их использование следует ограничивать в пространстве (по территории), во времени и по кругу лиц. -------------------------------- <24> Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М.: Печатня С. П. Яковлева, 1897. С. 133.

Пространственные пределы применения такой разновидности мер безопасности, как меры охраны, очерчены в Федеральных законах: зона охраняемых объектов (ст. 1 Закона "О государственной охране"), пограничная зона (ст. 16 Закона "О государственной границе Российской Федерации"), санитарно-защитная зона (ст. 1 Закона "О радиационной безопасности населения"), опасные производственные объекты (ст. 2 Закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"), территория гидротехнического сооружения (ст. 3 Закона "О безопасности гидротехнических сооружений") и в других федеральных законах. В соответствии с Федеральным законом "О противодействии терроризму" применение ограничительно-принудительных мер разрешено только на "территории (объектах), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции..." (ст. 11). Границы этой территории по своему усмотрению определяет руководитель контртеррористической операции (п. 6 ч. 2 ст. 13). Территориальные пределы применения мер безопасности в Чечне могли бы определяться в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении". Границы территории, на которой вводятся ограничения конституционных прав и свобод, а также сроки ограничения в этом случае должны вводиться указом Президента РФ. Поскольку режимы чрезвычайного положения или контртеррористической операции на всей территории Чеченской Республики никогда не объявлялись <25>, то территориальные и временные пределы ограничений безопасности законным образом не определены, что противоречит Конституции РФ. -------------------------------- <25> На пресс-конференции 31 января 2006 г. Президент РФ В. В. Путин, отвечая на вопрос "Когда закончится контртеррористическая операция в Чечне?", заявил: "Она уже закончилась". В связи с этим возникают новые вопросы: кто объявлял начало контртеррористической операции в Чечне, на каком основании в настоящее время продолжают ограничиваться права и свободы граждан на этой территории?

Аналогичные проблемы имеют место и при обозначении времени применения мер безопасности. До сих пор нет теоретических разработок, дающих законодателю какие-либо ориентиры по определению временных пределов. Какими принципами следует руководствоваться, определяя длительность антитеррористических ограничений? Какова должна быть длительность санкции безопасности в отношении лиц, причастных к терроризму? В теории и антитеррористическом законодательстве в настоящее время также нет ясности относительно круга лиц, на которых должны распространяться антитеррористические меры безопасности. Нам представляется, что вопрос о пределах мер безопасности по кругу лиц следует решать дифференцировано: для правил безопасности и для санкций безопасности. Санкции безопасности должны распространяться на лиц, уличенных в террористической деятельности. Этот вопрос должен решаться в рамках уголовного или административного процесса, с вынесением компетентным органом соответствующего решения. Правила безопасности распространяются на всех лиц, которые попадают в зону воздействия источника повышенной опасности или в зону охраны объекта, то есть ограничения безопасности распространяются на всех лиц, которые находятся в зоне контртеррористической операции во время ее проведения. А могут ли применяться ограничения в отношении лиц, которые подозреваются в причастности к терроризму, за пределами зоны контртеррористической операции, когда она закончена? В этой ситуации действуют те же правила, что и в отношении подозреваемых в совершении других опасных преступлений, в том числе институт задержания преступника. Но есть и специфика таких ограничений. Постоянно воспроизводится одна деликатная проблема: международные и внутригосударственные нормативные акты запрещают какую-либо дискриминацию, однако в реальности наблюдается иная картина. Например, комплекс антитеррористических ограничений применительно к выходцам из Кавказского региона в Москве значительно шире, чем, допустим, к питерцам. Если в облике человека есть признаки, характерные для лиц "кавказской национальности", то ему не избежать многократных и доскональных проверок. Подобную картину мы наблюдаем в Израиле по отношению к палестинцам, в европейских странах по отношению к лицам, исповедующим ислам. Повышенное внимание и постоянные проверки документов можно понять, но можно ли считать их извинительными с точки зрения международных антитеррористических конвенций? На наш взгляд, следует не "прятать голову в песок", а признать существующие реалии. Во всех странах есть ограничения безопасности в отношении многократно судимых или иностранцев. Существуют возрастные ограничения безопасности (верхний и нижний) на занятия определенной деятельностью, например, судьи. Это - правила безопасности, и мало кому приходит в голову обвинить законодателя в дискриминации. Третье направление ограничения пределов мер безопасности - установление надлежащей процедуры применения мер безопасности. Чем ощутимее мера, ограничивающая права и свободы личности, тем более авторитетным должен быть орган, принимающий решение о ее применении, и тем больше гарантий от произвола должна предусматривать процедура принятия и исполнения решения. Исключение возможно только для применения неотложных мер безопасности (контртеррористическая операция). Но и в этом случае постфактум обязательно должна проводиться тщательная проверка обоснованности применения мер безопасности. Оптимален для таких случаев парламентский и судебный контроль. Если процедура применения мер безопасности содержит моменты, ограничивающие конституционные права и свободы, она должна быть предусмотрена только в федеральном законе. Решение процедурных вопросов, ущемляющих права и свободы граждан, в подзаконных нормативных актах недопустимо. Одним из существенных недостатков российского антитеррористического законодательства является отсутствие надлежащей процедуры контроля за антитеррористической деятельностью спецслужб. В прежнем Законе "О борьбе с терроризмом" была специальная глава VII "Контроль и надзор за законностью осуществления борьбы с терроризмом". Глава содержала всего две статьи, и мы в свое время обращали внимание на отсутствие парламентского контроля за проведением контртеррористических операций <26>. В новом Законе "О противодействии терроризму" не только отсутствует упоминание о парламентском контроле, но уже нет и подобной главы. Тенденция, как говорится, налицо. -------------------------------- <26> Щедрин Н. В. Источник повышенной опасности и объект повышенной охраны: общеправовые и криминологические аспекты // Актуальные проблемы государства и права: Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. Новокузнецк, 14 - 15 апреля 2005 г. Новокузнецк, 2005. С. 164.

Не очень прояснил ситуацию и принятый 27 декабря 2005 г. Закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", который установил, что парламентскому расследованию подлежат "факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина" (ст. 4). Мы полагаем, что эта оценочная формулировка должна быть уточнена, для чего в ст. 4 необходимо внести конкретный пункт, предусматривающий парламентское расследование "обстоятельств, связанных с террористическими актами, повлекшими гибель людей". В заключение следует отметить, что в одной статье вряд ли можно надлежащим образом рассмотреть все обстоятельства, определяющие основания и пределы антитеррористических мер безопасности. Автор склонен расценивать статью как приглашение к дискуссии по животрепещущей проблеме современности и будет признателен за конструктивную критику.

Название документа