Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения режима охраны государственной границы и режима пребывания на территории РФ

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА КАК СПЕЦИАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ НАРУШЕНИЯ РЕЖИМА ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ И РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РФ

В. Е. СТЕПЕНКО, А. В. СТЕПЕНКО

Степенко В. Е., кандидат юридических наук, доцент.

Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Действующее российское законодательство при регулировании общественных отношений, осложненных иностранным элементом, исходит из основополагающего принципа национального режима, предоставляющего возможность иностранным гражданам и лицам без гражданства обладать определенным комплексом прав и обязанностей наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором РФ <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Ч. 3 ст. 62.

Вопрос о дифференциации между российскими гражданами, с одной стороны, иностранными гражданами и лицами без гражданства - с другой, имеет немаловажное практическое значение, прежде всего в силу допускаемых в законодательстве отдельных исключений <*>. -------------------------------- <*> Ануфриева Л. П. Правовое положение физических лиц в международном частном праве // Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. М., 2001. С. 214.

Особо отчетливо специфика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляется в административных правоотношениях, в которых, предоставляя иностранным гражданам и апатридам широкие возможности для реализации предоставленных прав, в том числе и посредством обращения в компетентные государственные органы в судебном и внесудебном (административном) порядке, государство требует от них соблюдения соответствующих правил, за невыполнение которых они подлежат административной ответственности <*>. В частности, в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны установлены режимы охраны государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, главной основой введения которых является суверенная концепция собственной национальной безопасности России, опирающаяся на внутренние экономические и политические факторы и принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества. Посредством введения этих режимов в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств. -------------------------------- <*> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 40.

Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане <*>, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами <**>. Данное правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12. <**> Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М., 2002. С. 49.

Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права <*>. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 3 ст. 2.6.

Однако следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан <*>. -------------------------------- <*> Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 140.

Все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России, могут быть подразделены на две основные группы: а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ)); нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания (ст. 18.12 КоАП РФ); б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений (ст. 18.8 КоАП РФ "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации"; ст. 18.11 КоАП РФ "Нарушение иммиграционных правил"). А потому следует согласиться с мнением В. И. Новоселова <*>, согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст. 18.1, 18.4, 18.12 КоАП РФ) и специальные (ст. 18.8, 18.11 КоАП РФ). -------------------------------- <*> Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 160.

Исходя из содержания составов административных правонарушений, включенных в гл. 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях "Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации", административными правонарушениями, совершаемыми в области защиты государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, являются: 1) нарушения правил пересечения государственной границы РФ; 2) нарушения установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении; 3) нарушения правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля; 4) нарушения, выразившиеся в несоблюдении установленного порядка регистрации (передвижения), порядка выбора места жительства; уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (со стороны иностранного гражданина и лица без гражданства); 5) нарушения иммиграционных правил; 6) нарушения правил проживания на территории России со стороны беженцев и вынужденных переселенцев. В общем виде данные административные правонарушения, совершаемые достаточно часто со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, по факту совершения которых уполномоченные органы и должностные лица назначают те или иные административные наказания, изложены в ст. 18.1, 18.4, 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ. Административная ответственность, наступающая в случае нарушения установленного режима государственной границы, пунктов пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, рассматривается нами в качестве одного из видов юридической ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими противоправные виновные деяния в форме нарушения установленных правил соблюдения режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу, а также порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, уклонения от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории РФ, иммиграционных правил, изложенные в статьях Особенной части КоАП РФ (гл. 18), и за которые уполномоченными должностными лицами государственных органов назначаются административно-правовые санкции. Отметим, что институт административной ответственности значительно расширен по сравнению с ранее действовавшим КоАП РСФСР, в связи с тем что расширена сфера общественных отношений, подлежащих административно-правовой охране за счет установления административной ответственности за некоторые деяния в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. В частности, впервые в Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрены противоправные деяния, объектом посягательства которых являются порядок привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы <*>, иммиграционные правила <**>, порядок проживания беженцев и вынужденных переселенцев <***>. Кроме того, в Кодексе РФ об административных правонарушениях по сравнению с ранее действовавшим законодательством были не только увеличены максимальные размеры штрафов, налагаемых за ряд правонарушений, но и смягчены отдельные жесткие санкции, принятые в последние годы. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12. <**> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12. <***> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12.

В частности, в аспекте рассматриваемых проблем, связанных с обеспечением охраны государственной границы и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, приведем сравнительный анализ применения к виновным лицам мер административной ответственности за совершение деяний, предусмотренных в ст. 184 КоАП РСФСР (ст. 18.8 КоАП РФ). За нарушение иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в РФ предельный размер штрафа был увеличен с одной второй до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда <*>. Причем за данный вид административного правонарушения в настоящее время не назначается предупреждение, предусматриваемое в качестве санкции в КоАП РСФСР, а в качестве дополнительного наказания возможно применение к виновным лицам административного выдворения за пределы Российской Федерации. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 9 мая 2004 г. "О внесении изменения в статью 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838.

За нарушение режима государственной границы Российской Федерации размер штрафных санкций, налагаемых на должностных лиц, был снижен с 50 МРОТ до 20 МРОТ. Кроме того, в новом КоАП РФ за совершение данного правонарушения не применяется такой вид административного наказания, как конфискация орудия совершения или предмета совершения административного правонарушения, который был предусмотрен в КоАП РСФСР. В данном составе не предусматривается и такой квалифицирующий деяние признак, как повторное в течение года нарушение режима государственной границы. Аналогичное снижение размера штрафных санкций предусматривается и за нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации. Административные правонарушения, посягающие на установленный режим государственной границы и режим пребывания на территории РФ иностранцев и апатридов, могут быть совершены как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Причем в качестве действия будет рассматриваться активное невыполнение иностранным гражданином или лицом без гражданства правового предписания в виде выполнения возложенной обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, нормы (например, несоблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка пересечения государственной границы, правил, образующих режим в пунктах пропуска через государственную границу, порядок регистрации, передвижения и выбора места жительства; уклонение от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания, несоблюдение правил транзитного проезда; нарушение должностным лицом порядка регистрации иностранных граждан и пр.). Бездействие же, предполагающее пассивное поведение, будет, наоборот, выражаться в несовершении лицом тех действий, которые оно должно было и могло совершить в силу лежащих на нем обязанностей (в частности, объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 18.7 КоАП РФ, характеризует противоправное действие (бездействие), заключающееся в неповиновении законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране государственной границы РФ). В качестве объектов административных правонарушений в рассматриваемой области правового регулирования могут выступать: - режим государственной границы РФ; - режим в пунктах пропуска через государственную границу РФ; - режим пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства; - иммиграционные правила; - порядок проживания в РФ беженцев и вынужденных переселенцев и др. <*> -------------------------------- <*> Степенко В. Е. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в РФ // Закон и право. 2003. N 11. С. 42; Степенко В. Е. Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности по привлечению к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации // Актуальные проблемы современного гражданского и предпринимательского права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 2004. С. 237.

Объективную сторону образуют следующие противоправные деяния: - нарушение правил пересечения государственной границы РФ; - нарушение установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении; - нарушение правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля; - несоблюдение установленного порядка регистрации; - несоблюдение установленного порядка передвижения; - несоблюдение установленного порядка выбора места жительства; - уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; - несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Субъектами данных административных правонарушений, совершаемых в рассматриваемой сфере правового регулирования, как было отмечено ранее, могут являться: а) российские граждане, в том числе вынужденные покинуть основное место жительства и признанные вынужденными переселенцами; б) иностранные граждане и лица без гражданства, в том числе ищущие убежища на территории РФ, а также признанные в установленном законодательством порядке беженцами. К иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения установленных режима охраны государственной границы, режима в пунктах пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации, в интересах охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан применяются меры административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания (меры административного принуждения пресекательного характера, административно-правовые санкции в виде предупреждения, административного штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, а также меры обеспечительного характера). Следовательно, по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим административное правонарушение в области обеспечения режимов государственной границы и пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяются административные санкции, которые в подавляющем большинстве случаев аналогичны общим санкциям: предупреждение, административный штраф. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующими режимами (режим государственной границы РФ, режим в пунктах пропуска через государственную границу), относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства <*>. -------------------------------- <*> Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 160.

В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (гл. 23) дела об административных правонарушениях в сфере охраны государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства уполномочены рассматривать и назначать в отношении виновных лиц меры административной ответственности конкретные должностные лица. Органы, которые занимаются реализацией механизма возложения мер административного пресечения и мер административной ответственности за нарушение установленных режимов в сфере обеспечения охраны государственной границы РФ и пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, можно разделить на две группы. 1. Должностные лица органов, уполномоченных возбуждать дело за данный вид правонарушения и составлять соответствующий административный протокол. 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать материалы дела о данном правонарушении (судьи (об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.11, 18.12 КоАП РФ), органы внутренних дел, пограничные органы, органы единой системы организации воздушного движения Российской Федерации). По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах предоставленной компетенции. В частности: - должностные лица пограничных органов (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.1, 18.4 КоАП РФ); - должностные лица органов внутренних дел (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ); - должностные лица органов единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.1 КоАП РФ в части нарушения воздушного пространства РФ). Однако помимо вышеперечисленных должностных лиц протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции населения (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ). Таким образом, можно констатировать, что в отношении иностранных граждан и апатридов в Российской Федерации установлены специальные административно-правовые режимы въезда (выезда), пребывания в Российской Федерации, направленные на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного в Российской Федерации порядка пересечения государственной границы, пунктов пропуска через нее, порядка регистрации, передвижения и выбора места жительства, а также порядка выезда с территории РФ по истечении определенного срока пребывания. Данные административно-правовые режимы, как и большинство правовых режимов, в равной степени предусматривающих обеспечение суверенитета и безопасности государства и охрану общественного порядка, выступают важнейшим способом обеспечения соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил пребывания на территории Российской Федерации. Именно благодаря совокупности административно-правовых средств регулирования происходят упорядочение и защита правоотношений по обеспечению и поддержанию государственного суверенитета, обороны государства и охраны общественного порядка, установление прав и обязанностей участников управленческого процесса по обеспечению режима пребывания, которые занимают юридически неравное положение, выражающееся преимущественно в усилении полномочий государственных органов и возложении новых обязанностей на иностранцев и лиц без гражданства.

Название документа