К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел

К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

С. В. ПУЗЫРЕВ

Происходящий в современной России бурный процесс совершенствования законодательства, переориентации его на защиту прав и законных интересов прежде всего личности предопределяют содержание контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел. Органы внутренних дел Российской Федерации являются органами исполнительной власти и осуществляют специфические, отличные от других государственных органов, функции правоохраны. Одними из основных форм достижения целей реализации указанных функций являются контроль и надзор за соблюдением субъектами права законности. Н. М. Конин определяет контроль как "специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности" <*>. Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н. М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности "особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора" <**>. Здесь же целесообразно привести мнение В. М. Горшенева и И. Б. Шахова: "...с точки зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к каждому органу... можно различать: деятельность по планированию, организаторско-исполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность" <***>. Таким образом, органам внутренних дел как органам исполнительной власти, реализующим специфические правоохранительные функции, присуща контрольно-надзорная деятельность. Соотношение контрольных и надзорных функций зависит от управленческих отношений, в которые вступают органы внутренних дел. -------------------------------- <*> Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. С. 326. <**> Там же. С. 329. <***> Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 19.

В научной литературе распространено достаточное множество суждений о содержании контроля и надзора. Отдельные авторы <*> отождествляют административный надзор с надведомственным контролем и ограничивают сферу его применения лишь проверкой выполнения сравнительно небольшого количества норм и правил. Другие, аналогично определяя природу административного надзора, выделяют специфические, только ему присущие, черты <**>. -------------------------------- <*> Салищева Н. Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 180. <**> Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 18.

Однако и те и другие однозначно сопрягают осуществление контроля и надзора с применением мер административного воздействия, в частности административного принуждения. По мнению В. П. Беляева, "контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка; реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований" <*>. Подобное реагирование выражается в применении к объектам мер принуждения (административного). По нашему мнению, это утверждение справедливо отнести и к административному надзору. В подтверждение изложенного целесообразно привести точку зрения Р. В. Владимирова, выделяющего в качестве одного из элементов содержания административного надзора "включение" юрисдикционного механизма <**>. Пределом "включения" он определил применение мер административного принуждения до момента назначения административных наказаний. На первый взгляд изложенное позволяет представить отсутствие различий между контролем и надзором. Однако это ошибочное мнение. Существенное различие между административным контролем и надзором ОВД заключается именно в объеме соответствующей компетенции, в глубине проникновения в деятельность подконтрольного объекта. -------------------------------- <*> Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 41. <**> Владимиров Р. В. Дис. ... к. ю.н. М., 1998. С. 55.

Компетентный орган, включая юрисдикционный механизм, неизбежно вынужден довести начатое до логического завершения. Иначе говоря, выявив отклонение от регламентированного порядка осуществления деятельности подконтрольного (поднадзорного) объекта, орган внутренних дел в лице его компетентного должностного лица должен произвести в полном объеме мероприятия по административному расследованию и рассмотрению дела и назначить нарушителю конкретный вид административного наказания. Иначе становится неопределенной цель контроля (надзора). В конечном счете сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве насильственно заставлять неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот, воздержаться от каких-либо действий. Собственно, для этого общество, сознающее, что механизмы социальной саморегуляции срабатывают далеко не всегда, и имеет полицию. Вне рассматриваемой особенности милиция просто не может быть адекватно понята <*>. -------------------------------- <*> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 112.

Кодексом Российской Федерации (ст. 29.13) установлена необходимость вносить в государственные органы, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения обязательные для рассмотрения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Причем не определена принадлежность этой меры конкретно к контролю или надзору, поэтому данная норма применяется как по результатам контроля, так и по результатам надзора. Это положение также не доказывает отсутствие различий между контролем и надзором. Это всего лишь одна из составляющих компетенции органа внутренних дел, реализуемая по результатам контрольно-надзорной деятельности. Причины и условия совершения правонарушения устанавливаются в процессе рассмотрения административного дела. Вмешательство же в непосредственную организацию деятельности объекта происходит при осуществлении административного контроля. Административный контроль и административный надзор осуществляются в процессуальной форме и могут быть отнесены как к юрисдикционному, так и к процедурному производству. Критерием отнесения к юрисдикционному производству служит наличие в деятельности объекта признаков правонарушения (либо информации о правонарушении), т. е. наличие юридического спора. Если же такие признаки или информация отсутствуют и контроль или надзор осуществляются в плановом порядке, то их результаты оформляются в соответствии с установленной процедурой <*>. Выделяя контрольно-надзорную деятельность органов внутренних дел, осуществляемую в рамках процедурного производства, мы исходили из положений п. 4 ст. 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Этим Законом закрепляется право контрольно-надзорных органов производить плановые мероприятия по контролю (надзору) за выполнением обязательных требований и внеплановые мероприятия, связанные с конкретными правонарушениями. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297.

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел на современном этапе является сложной и многогранной. Ее реализация зависит от компетенции ОВД в сфере обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности. Осуществляется такая деятельность в процессуальной форме. Анализ специальных функций органов внутренних дел позволяет сделать вывод, что контроль и надзор являются основными направлениями деятельности, реализуемыми в рамках юрисдикционных полномочий ОВД. Нельзя рассматривать указанную деятельность как нечто стороннее, лежащее вне специальных функций ОВД и юрисдикционных полномочий этих органов.

Название документа