Развитие МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности

(Кардашова И. Б.) ("Административное право и процесс", 2006, N 3) Текст документа

РАЗВИТИЕ МВД РОССИИ КАК СУБЪЕКТА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

И. Б. КАРДАШОВА

Кардашова И. Б., докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Системе МВД России принадлежит приоритетная роль в решении значительной части проблем обеспечения национальной безопасности, так как МВД России как федеральный орган исполнительной власти <*> в соответствии с Законом "О безопасности" относится к элементам системы безопасности, а органы внутренних дел и внутренние войска к силам обеспечения безопасности <**>. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". <**> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности", ст. 8, 12 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77.

Как известно, на деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности влияют условия и факторы, которыми являются виды угроз национальной безопасности. В соответствии с Законом "О безопасности", определившим внутренние и внешние источники опасности объектам безопасности <*>, факторы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации, дифференцируются на внешние и внутренние. Министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев отметил, что сегодня становится очевидной необходимость принятия и осуществления дополнительного комплекса мер по противодействию организованной преступности, направленных прежде всего на выявление и устранение причин и условий, порождающих организованную преступность, и степень ответственности органов исполнительной власти субъектов Федерации за организацию и результаты деятельности в этой сфере <**>. -------------------------------- <*> Закон РФ "О безопасности", ст. 3. <**> См.: Нургалиев Р. Г. Приоритет - борьба с преступностью // Щит и меч. 2005. 6 апр.

Разумеется, при очевидности необходимости реформирования системы МВД в этой работе не должно быть спешки, все мероприятия должны быть тщательно проанализированы, прежде всего с учетом исторического опыта. Исторический экскурс в 60-е гг. XIX в. показывает, как в связи с "великими реформами" происходила децентрализация управления. Полиция начала передавать компетенцию, права и средства по горизонтали каждого уровня соответствующему самоуправлению. "Изощренное, почти безупречное здание государственной власти, состоящее из пирамиды местных полицейских органов и центра, начинает раздваиваться на два строения: утрачивающую реальные функции и все более приобретающую контрольное и надзирающее значение полицию и растущее и расширяющееся самоуправление" <*>. Основой в понимании проблемы безопасности тогда являлись человек и его развитие, т. е. централизованная вертикаль полиции вопреки представлениям о полицейском государстве формировалась снизу. Основным назначением полиции того времени были безопасность и благосостояние населения, по отношению к которому она осуществляла "негативную" деятельность", удаляя опасности и препятствия на пути развития, и деятельность "позитивную", расширяя возможности развития и создавая для того провоцирующие развитие условия <**>. Сегодня, к сожалению, долговременный централизм управления сформировал ведомственный подход к безопасности, склонный производить классификацию безопасности не по утратам, а по отраслям и технологиям происхождения опасности или предупреждения риска или преодоления потерь. В результате утрачивается единство проблемы обеспечения безопасности, так как она распределена по уровням (национальная безопасность, государственная, региональная, городская, общественная и т. д.). -------------------------------- <*> См.: Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. М.: МГФ "Знание", 1998. С. 129. <**> Там же. С. 134.

В настоящее время особенно актуальными становятся слова И. Е. Андреевского, который в 1873 г. писал: "История показывает, что революции почти всегда совпадали с дороговизной... Обнищавшие, доведенные до крайности легко совершают преступления, особенно воровство" <*>. Основными задачами "полиции безопасности" того времени были предупреждение опасностей как для отдельного человека, так и для государства, могущих явиться "от злой воли человека", и предупреждение и удаление опасностей, "не зависящих прямо от человеческой воли". Причем главным было предупреждение бедности и "борьба с дороговизной жизни" и "общественное призрение" <**>. Важным для нас является и вывод ученого о "разграничении нищеты и бедности и предотвращении перехода бедных в нищие": под нищетой понимается такой образ жизни, при котором любое подаяние, от государства ли, от частного ли лица, рассматривается как особый промысел получения средств без собственных усилий. -------------------------------- <*> См.: Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало XX века. Хрестоматия / Сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1999. <**> Призреть - "дать кому-нибудь приют и пропитание". Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Русский язык, 1990. С. 590.

В настоящее время назрела необходимость структурного и функционального совершенствования системы МВД России, системы подготовки кадров, способных в новых условиях решать проблемы обеспечения национальной безопасности. Это связано прежде всего с реальными трудностями в деятельности системы МВД России, а именно ростом рабочей нагрузки в условиях сложной криминогенной обстановки. Так, в течение последних лет принят ряд нормативных правовых актов, на МВД России возложен ряд дополнительных функций (по противодействию терроризму <*>, государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контрольных органов, обеспечению безопасности авиаперевозок, обеспечению обязательной дактилоскопической регистрации и т. д.) без соответствующего ресурсного обеспечения <**>. Действующее законодательство <***> убеждает в необходимости укрепления материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ, усиления отдельных их подразделений штатной численностью для решения задач противодействия терроризму. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму", Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". <**> См.: Федеральные законы "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", "О государственной дактилоскопической регистрации в РФ", Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306, Постановление Правительства РФ от 22 июля 2003 г. N 447 и др. <***> См.: распоряжение Президента РФ от 2 августа 2004 г. N 352-рпс, поручение Президента РФ от 26 октября 2004 г. N 7597 (о сохранении округов внутренних войск, увеличении их численности в течение 2005 г. на 12921 ед. и установлении ее на 1 января 2006 г. в количестве 199787 ед.).

Существуют противоположные точки зрения о перспективах развития системы МВД России. Одна точка зрения утверждает, что органы внутренних дел в "условиях социально-экономического ускорения и перестройки все в большей степени становятся организующими субъектами в системе механизма государственного управления" <1>; что "принципиальное (целеустремленное) ослабление государства выгодно исключительно мафии, которая заполняет образовавшийся вакуум государственной власти и огосударствливается" <2>. Другая точка зрения основана на том, что "задача построения государственной структуры - это разрешение противоречий между обществом и государством, и она может быть разумно решена за счет максимальной децентрализации управления государством..." <3>. Продолжается также обсуждение вопроса об организационно-правовом обособлении милиции, придании ей системности и целостности <4>. Ю. П. Соловей обозначил контуры модели такой российской милиции, в деятельности которой, по нашему мнению, достаточно гармонично сочетаются интересы личности, общества и государства. Идея кардинального реформирования системы МВД за счет передачи ряда ее функций иным органам исполнительной власти привлекательна тем, что превращение милиции в самостоятельный орган исполнительной власти способствовало бы ее освобождению от той инкапсулированности под оболочкой органов внутренних дел, которая "не воспринимается населением, особенно на уровне основного звена системы - звена горрайорганов" <5>. Некоторые авторы поддерживают такую позицию, обосновывая ее тем, что никого не смущает наличие ФСБ, имеющей в субъектах Федерации и муниципальных образованиях соответствующие структуры, но это право отрицается за милицией, которая должна быть "у всех своя" <6>. -------------------------------- <1> Ланчаков А. П. Органы внутренних дел в системе субъектов административно-правовой организации государственного управления. Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1989. С. 89. <2> Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: Теоретические и правовые проблемы. Омск, 1997. С. 94. <3> Степашин С. В. Теоретико-правовые вопросы обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1994. С. 4. <4> См.: Денисов Р. И. Сущность и формы государства. М., 1960. С. 15; Соловей Ю. Л. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 248. <5> См.: Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД России, 1993. С. 76. <6> Там же. С. 156.

Обсуждая вопрос о создании "муниципальных органов охраны общественного порядка", отметим, что это возможно при условии, что их деятельность будет соответствовать Конституции России, федеральным законам и законам субъектов Федерации <*>. К предмету ведения местного самоуправления закон относит "охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью" <**>, не раскрывая понятия "муниципальные органы охраны общественного порядка". Однако с точки зрения обеспечения национальной безопасности при создании муниципальных органов следует иметь в виду следующие моменты: во-первых, такой вариант допустим только в условиях социальной стабильности, традиционной толерантности общества (в России в настоящее время такие условия пока отсутствуют); во-вторых, при их создании исключается возможность властного влияния на организацию и деятельность находящихся в ведении местного самоуправления подразделений милиции со стороны МВД России, так как это квалифицируется как ограничение прав местного самоуправления, гарантированных национальным законодательством; в-третьих, в правовом отношении произойдет фактический переход значительного числа сотрудников милиции из государственных служащих в категорию муниципальных, что обусловит возникновение проблем организационно-материального и социального характера. Таким образом, приходим к выводу, что не существует идеальных моделей организационного построения системы МВД России. В каждом из них есть достоинства и недостатки, которые должны быть учтены. Особой осторожности и вдумчивости требует, конечно, кардинальное реформирование системы МВД, так как реорганизация структур государственного управления существенно дезорганизует их работу. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. <**> Там же. П. 8 ч. 2 ст. 6.

Проводимая в стране административная реформа в качестве приоритетных направлений определила <*>: прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Однако многие считают, что в ходе административной реформы было допущено много ошибок и вообще реформа "провалилась". На наш взгляд, среди основных причин недостаточной эффективности проведения реформы в России следует назвать отсутствие: во-первых, единой теории проведения государственных реформ; во-вторых, четкого алгоритма реформы: "цель - задачи - функции - структура"; четкого планирования мероприятий по реформированию с указанием конкретных сроков, средств финансирования, исполнителей; должной координации деятельности всех государственных органов, взаимодействующих в процессе реформирования. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг.".

Каковы же перспективы развития системы МВД России в свете проводимой в стране административной реформы? Основные мероприятия реформы были регламентированы распоряжением Правительства России <*>, в соответствии с которым было предложено: во-первых, разработать механизмы противодействия коррупции; во-вторых, оптимизировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов исполнительной власти с гражданским обществом. Реформирование системы МВД России должно проводиться в соответствии с административной реформой, предусматривающей реализацию мероприятий по шести основным направлениям: 1) управление по результатам; 2) стандартизация и регламентация с целью разработки и внедрения стандартов государственных услуг, административных регламентов; 3) оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции с целью исключения избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационного разделения правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг наряду с введением новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи; 4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества на основе нормативной правовой и методической базы и механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов; 5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; 6) обеспечение административной реформы. -------------------------------- <*> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах".

В соответствии с Концепцией административной реформы актуальными являются разработка и принятие Концепции, определяющей основные направления развития системы МВД России на период до 2016 г., поскольку прежняя Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск <*> устарела. На наш взгляд, новая Концепция должна отвечать следующим требованиям: во-первых, являться составной частью Концепции национальной безопасности России и представлять собой методологическую основу государственной и ведомственной политики по обеспечению безопасности и защиты интересов личности, общества и государства; во-вторых, быть официально принятой системой взглядов государства по защите интересов прав и свобод граждан, общественных государственных и негосударственных институтов и учреждений России; в-третьих, учитываться при формировании внутренней государственной политики России. Кроме этого, Концепция должна являться основой для: 1) формирования и проведения государственной политики Российской Федерации в правоохранительной сфере; 2) разработки стратегии обеспечения правопорядка, включающей в себя цели, задачи и комплекс мер по ее практической реализации; 3) разработки целевых программ обеспечения внутренней безопасности государства при взаимодействии с другими министерствами и ведомствами; 4) развития и совершенствования правового, нормативного и методического научно-технического и организационного обеспечения национальной безопасности. -------------------------------- <*> См.: Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. N 145 "О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России".

Перспективы развития МВД России должны основываться на целях и задачах, которые обусловливаются следующими факторами: рост преступности <*>; экономическая нестабильность, ухудшение социальных условий жизни; межнациональные конфликты, имеющие, как правило, затяжной характер; отсутствие надежной законодательной базы и ее механизмов, обеспечивающих права граждан, общественных, государственных (особенно правоохранительных органов) и негосударственных институтов, учреждений; недостаточное межведомственное взаимодействие в законодательном, нормативном, организационно-техническом аспектах; недостаточное развитие отечественного научно-промышленного потенциала, не обеспечивающего достаточный уровень технической оснащенности правоохранительной системы; отсутствие единой стратегии развития правоохранительной системы в целом и как следствие - неоправданное расходование бюджетных средств государства на решение дублирующих задач. -------------------------------- <*> По данным МВД России, количество преступлений в 2005 г. возросло почти на четверть (+ 23%) и достигло 3,5 млн. (Приоритеты и тенденции // Щит и меч. 2006. 23 февр.).

Основными целями развития системы МВД России можно назвать следующие: разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка, общественной безопасности и определение роли и места системы МВД в структуре государственной власти; создание оптимальной организационной структуры МВД и его территориальных органов, позволяющей обеспечить разработку и эффективную реализацию государственной политики в сфере внутренних дел; восстановление имиджа и доверия общества к органам внутренних дел. Эти цели следует достигать по следующим направлениям: 1) совершенствование правового регулирования; 2) формирование организационных структур, отвечающих сложившимся общественным отношениям и экономическим условиям, и повышение эффективности управления на основе современных информационных технологий; 3) создание эффективных механизмов кадрового и социального обеспечения, укрепления законности; 4) доведение финансового и материально-технического обеспечения до необходимого уровня; 5) углубление межведомственных и международных связей. В настоящее время уже сделано немало в развитии МВД России. Например, ведется работа над правоохранительным порталом, суть которого состоит в предоставлении возможности любому гражданину получить информацию об автомашине, находящейся в угоне, утраченном паспорте, водительском удостоверении, о найденных детях и престарелых людях, различные сведения по предотвращению мошенничества, торговли краденным, недобросовестных сделках и т. д. В рамках единой информационно-телекоммуникационной системы МВД до 2008 г. будет создан программный комплекс, предоставляющий доступ к любому подразделению вне зависимости от его местонахождения во все базы данных МВД России. При этом особое внимание уделяется защите персональных данных граждан, сведений об их имуществе, невозможности использования справочных материалов посторонними лицами и организациями. Доминирующее место занимает электронная аналитическая работа, которая осуществляется Главным информационным аналитическим центром, находящимся в оперативном подчинении Организационно-инспекторского департамента МВД России <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ МВД России от 18 ноября 2004 г. N 751.

В 2005 г. утверждена новая структура центрального аппарата МВД, реорганизованы организации и подразделения, находящиеся в его непосредственном подчинении. Р. Г. Нургалиев отмечал <*>, что численность центрального аппарата МВД России с 2005 г. сокращена на 26%. Сейчас в МВД России завершается этап изменения структуры и функциональной направленности главных управлений министерства по федеральным округам. Так, на смену дублирования функций МВД России в федеральных округах им передаются задачи по борьбе с организованной преступностью и терроризмом международного и межрегионального уровня, противодействие коррупции, декриминализация отдельных отраслей экономики и крупных хозяйствующих субъектов. В настоящее время МВД России осуществляет реализацию новой концепции борьбы с организованной преступностью <**>, которая состоит в том, что специализирующиеся в этой области подразделения милиции сосредоточивают усилия только на преступных формированиях, реально влияющих на политическую, экономическую, социальную обстановку в регионах и федеральных округах. В результате такого подхода сотрудники подразделений по борьбе с организованной преступностью освобождаются от так называемой мелочевки, что кардинально изменит критерии оценки их работы. -------------------------------- <*> См.: Нургалиев Р. Г. Новое время - новая милиция // Щит и меч. 2005. N 37. С. 1 - 2. <**> Газета. 2005. 4 окт.

В. В. Путин на коллегии МВД в 2006 г. сказал: "Главенствующей для МВД России задачей является и повышение уровня социально-правового обслуживания населения" <*>. В связи с этим кардинального изменения требует основное звено системы МВД России - городские и районные отделы внутренних дел, осуществляющие повседневную фактическую работу с населением. "Именно от них, и только от них, зависят конечный результат и состояние правопорядка в стране", а значит, обеспечение национальной безопасности в целом. -------------------------------- <*> Необходим системный подход. Обращение В. В. Путина на расширенной коллегии МВД РФ 2005 г. // Щит и меч. 2006. 23 февр. N 8.

Название документа