Дознание в уголовно-исполнительной системе: проблемы и решения

ДОЗНАНИЕ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

К. К. ГОРЯИНОВ, О. П. АЛЕКСАНДРОВА

Горяинов К. К., главный научный сотрудник НИИ ФСИН России, доктор юридических наук, профессор.

Александрова О. П., старший преподаватель Псковского юридического института ФСИН.

Правильное разрешение основного вопроса о виновности лица в совершении преступления тесно связано с эффективностью предварительного досудебного производства. Неоспоримо утверждение о том, что от грамотного решения организационных и правовых вопросов досудебного производства зависит не только успех в осуществлении уголовной политики в целом, но и назначения уголовного судопроизводства в частности. Значение рассматриваемой проблемы для ФСИН России предопределяется фактами совершения преступлений различных категорий тяжести на территории учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, хотя уголовно-правовая статистика свидетельствует об устойчивости уровня преступности, при наличии роста количества предупрежденных преступлений. Проблема эффективности борьбы с преступностью в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в определенной мере осложняется несовершенством уголовно-процессуального законодательства. В частности, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации не нашли четкого и однозначного закрепления ни процессуальное положение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ни направления их уголовно-процессуальной деятельности. Остановимся на некоторых из них. Так, в ч. 1 ст. 40 УПК РФ законодатель дал перечень тех государственных органов и должностных лиц, которые обладают статусом органа дознания как участника уголовного судопроизводства. На основании п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Для определения органов исполнительной власти, наделенных УПК РФ статусом органа дознания, необходимо обратиться к Федеральному закону РФ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" <*>, в соответствии со ст. 13 которого на территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность (ОРД) предоставляется и оперативным подразделениям Федеральной службы исполнения наказаний России (далее - ФСИН). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349; 1999. N 2. Ст. 233; 2000. N 1. Ст. 8; N 13. Ст. 1140; 2002. N 1. Ст. 12; 2003. N 2. Ст. 167; N 27. Ст. 2700; РГ. 2004. 1 июля.

На наш взгляд, включение органов исполнительной власти в число органов дознания только по признаку обладания ими полномочиями на проведение оперативно-розыскной деятельности представляется проблематичным. Уже в силу того, что уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная деятельность являются совершенно разными по сути, хотя и тесно взаимосвязанными сферами государственной деятельности. Современное дознание - это форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия не обязательно, не имеющая прямого отношения к оперативно-розыскной деятельности. Представляется, что ст. 40 УПК РФ должна была бы содержать конкретный и исчерпывающий перечень государственных органов и должностных лиц, относящихся к органам дознания. По буквальному смыслу отсылочного пункта 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ ФСИН, имеющая в своей структуре оперативные подразделения, является органом дознания. Однако следует иметь в виду, что ФСИН существует для решения задач по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охраны и конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и др. Естественно, что, осуществляя эти непосредственные задачи, ФСИН действует за пределами уголовного судопроизводства и, конечно же, не в качестве органов дознания. Вместе с тем при наличии определенных предпосылок, предусмотренных УПК РФ, она вправе осуществлять и уголовно-процессуальную деятельность в качестве органов дознания. Осуществляя функции, не связанные с уголовно-процессуальной деятельностью, ФСИН как орган исполнительной власти действует не в качестве органа дознания и обладает иными, но не уголовно-процессуальными полномочиями. Отметим, что ч. 2 ст. 40 УПК РФ возлагает на органы дознания: 1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, - в порядке, установленном гл. 32 УПК РФ; 2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном ст. 157 УПК РФ. Следует также учитывать положения п. 24 ст. 5 УПК РФ, в котором указывается, что органы дознания - это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с уголовно-процессуальным законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Однако из содержания ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей предметную подследственность органов дознания, следует, что закон не возлагает на должностных лиц ФСИН производство дознания. Кроме того, в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК законодатель использует отсылочную норму, называя в качестве субъектов, уполномоченных на производство неотложных следственных действий, начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Структура уголовно-исполнительной системы в основном определена в Законе РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <*> и в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденном Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1993. N 16. Ст. 1796; N 30. Ст. 3613; 2004. N 27. Ст. 2711.

Из анализа указанных нормативных актов следует, что уголовно-исполнительная система включает: 1) учреждения, исполняющие наказания, а также обеспечивающие исполнение меры пресечения - содержание под стражей; 2) территориальные органы уголовно-исполнительной системы; 3) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний. Кроме того, в уголовно-исполнительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Виды учреждений, исполняющих наказания, определяются Уголовно-исполнительным кодексом РФ. Согласно буквальному толкованию вышеупомянутого Закона и ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, определяющей учреждения уголовно-исполнительной системы, можно констатировать, что не все учреждения и органы уголовно-исполнительной системы имеют в своей структуре оперативные подразделения, наделенные правом осуществления ОРД. Но в то же время УПК РФ уполномочивает начальников таких учреждений и органов на производство неотложных следственных действий по делам, когда предварительное следствие обязательно, с учетом указанной в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ подследственности, в качестве органов дознания. Полномочия начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по производству неотложных следственных действий в соответствии с текстом указанной нормы являются персонифицированными и, думается, делегированию подчиненным сотрудникам не должны подлежать. Следовательно, оперативные подразделения ФСИН как орган дознания не вправе возбуждать уголовные дела, подследственные следователям, и производить по ним неотложные следственные действия. Здесь обнаруживается упущение законодателя, состоящее в том, что именно сотрудникам оперативных подразделений ФСИН в связи с осуществлением ими ОРД, как правило, первым становится известно о совершенных, совершаемых или готовящихся преступлениях. И согласно ч. 2 ст. 21 УПК РФ в каждом случае обнаружения признаков преступления орган дознания должен принимать предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Препятствием являются и положения ч. 2 ст. 41 УПК РФ, не допускающей возложение полномочий по проведению дознания и соответственно неотложных следственных действий на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия. В науке уголовного процесса среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения понятий "орган дознания" и "начальник органа дознания" как участников уголовного судопроизводства. Некоторые авторы полагают, что между этими понятиями следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то "органу дознания", то "начальнику органа дознания", тем самым различая указанных субъектов <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Есина А. С., Арестова Е. Н. Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие. М.: Издательство "Щит-М", 2003. С. 10.

Другая часть ученых-процессуалистов рассматривает эти понятия как тождественные. Так, А. А. Чувилев писал: "Уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК РСФСР) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других - государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания... " <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Есина А. С., Арестова Е. Н. Указ. соч. С. 10 - 11.

Возникает вопрос, каким субъектом уголовного судопроизводства должен именоваться начальник учреждения и органа уголовно-исполнительной системы. Во-первых, к органам дознания согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ относится ФСИН, а не органы и учреждения уголовно-исполнительной системы (последние не являются органами исполнительной власти). Во-вторых, в содержащемся в той же статье перечне должностных лиц отсутствует указание на начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Таким образом, в уголовно-процессуальном законодательстве имеется ряд проблем, которые затрудняют функционирование структур уголовно-исполнительной системы в качестве органов дознания. Первое. УПК РФ наделяет статусом органа дознания не сами оперативные подразделения, правомочные в соответствии с Федеральным законом "Об ОРД" на осуществление ОРД, а именно органы исполнительной власти, к которым может быть отнесена только ФСИН. Второе. Относя ФСИН к органам дознания, УПК РФ, исходя из буквального толкования ст. ст. 40, 151, 157, не возлагает на данного участника уголовного судопроизводства ни одну из основных функций органа дознания, а именно: 1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ); 2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ). Третье. На производство неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным, в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ уполномочены начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а не ФСИН, которая согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ является органом дознания. Четвертое. Полномочия начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по производству неотложных следственных действий в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ являются персонифицированными и не подлежат делегированию. Думается, что существующие проблемы можно разрешить двумя путями: 1) организационным - внесением изменений в структуру ФСИН и подведомственных органов и учреждений; 2) правовым - внесением изменений в уголовно-процессуальное законодательство РФ. I. При решении сложившихся проблем организационно-правовым путем представляется возможным создание в структуре учреждений и органов ФСИН специализированных (штатных) подразделений дознания, на которые возложить выполнение основных функций органа дознания, а именно: 1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (в порядке, установленном гл. 32 УПК РФ), о преступлениях, совершенных в расположении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; 2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (в порядке ст. 157 УПК РФ), о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками учреждений и органов ФСИН, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами. II. Данное решение потребует внесения некоторых коррективов в законодательство и нормативные акты ФСИН. В частности, необходимо законодательное закрепление возложения обязанности по производству неотложных следственных действий не на начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а на Федеральную службу исполнения наказаний, отнесенную в соответствии с ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания. Данное предложение весьма оправданно и исходя из позиции тождественности понятий "орган дознания" и "начальник органа дознания", так как именно "начальник органа дознания" олицетворяет собой орган дознания как участника уголовного судопроизводства, который, в свою очередь, как учреждение не может самостоятельно (без конкретного физического лица) осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения <*>. -------------------------------- <*> См.: Дознание в органах внутренних дел / Под ред. А. А Чувилева. М., 1986. С. 14.

Применительно к рассматриваемому вопросу этим лицом является "начальник органа дознания", который и олицетворяет собой орган дознания. Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует "органу дознания", не могут быть реализованы без "начальника органа дознания". Кроме того, высказанное предложение по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства позволит начальникам учреждений и органов ФСИН, действующего в качестве начальника органа дознания, делегировать свои полномочия по производству неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно, подчиненным сотрудникам органа дознания, в частности сотрудникам оперативных подразделений ФСИН (по аналогии с п. 17 ст. 5 УПК РФ). Предложенное разрешение проблемы даст возможность сотрудникам оперативных подразделений уголовно-исправительной системы (оперативных отделов, подразделений собственной безопасности, подразделений по розыску преступников, совершивших побег из мест отбывания наказания) успешнее реализовывать задачи оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях, к которым согласно ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса РФ относятся: обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы; содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение. Кроме того, можно обоснованно предполагать, что это повысит качество дознания и неотложных следственных действий, ибо их будут проводить сотрудники, владеющие обстановкой в исправительном учреждении, способные рационально и правильно использовать оперативно-розыскную информацию и обеспечить необходимую защиту ее источников, а также свидетелей, потерпевших и других участников процесса.

Название документа