Нормотворческая деятельность МВД России на современном этапе

НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МВД РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В. В. ЧЕРНИКОВ

Черников В. В., начальник Правового департамента МВД России, генерал-лейтенант милиции, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, наряду с выработкой государственной политики в данной сфере, является одной из определяющих функций Министерства внутренних дел Российской Федерации на современном этапе его развития. Это вытекает, в частности, из положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

Нормотворческая функция отнесена к числу основных и в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3149; N 45. Ст. 4416.

Нормотворческая работа (деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов) является неотъемлемой частью деятельности каждого подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации, результаты которой непосредственно влияют на эффективность выполнения оперативно-служебных и служебно-боевых задач органов внутренних дел и внутренних войск. Она стала таковой со времени принятия Конституции Российской Федерации, открывшей путь построения в России демократического, правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Значение нормотворческой деятельности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) предопределяется как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, органы внутренних дел являются многофункциональной структурой исполнительной власти. К предметам их ведения относятся разработка, принятие и реализация в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, охрана общественного порядка, выявление, раскрытие и расследование преступлений, защита собственности, обеспечение безопасности дорожного движения и выполнение ряда других социально значимых функций. Во-вторых, особенностью функционирования органов внутренних дел является приоритетное значение соблюдения в их практической деятельности принципа законности. Обусловлено это тем, что работа органов внутренних дел зачастую затрагивает права граждан, коллективов, законные интересы организаций. В этой связи каждый шаг сотрудника органов внутренних дел должен осуществляться на правовой основе и в жестких правовых рамках. От уровня постановки нормотворческой работы зависят качество и объем правовой базы деятельности органов внутренних дел. Созидательный характер ведомственной правотворческой деятельности, необходимость ее улучшения подчеркнуты в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Концепция), утвержденной Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693 <*>. -------------------------------- <*> См.: Организация правовой работы в системе МВД России. Сборник правовых актов и методических документов. Т. 1. М., 2003. С. 43 - 55.

Концепция явилась этапным документом, определившим приоритеты правовой работы на период 1999 - 2005 гг. Поставленные ею цели и задачи в основном достигнуты. Правовое обеспечение органов внутренних дел (далее - органы) и внутренних войск (далее - войска) получило дальнейшее качественное развитие. Меры по реализации Концепции способствовали достижению положительных результатов в оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов и войск по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению внутренней безопасности в стране. Правовые средства выступили надежным инструментом укрепления законности в деятельности органов и войск, уменьшения непроизводительных финансовых и материальных потерь. Одним из значимых итогов выполнения Концепции стало повышение уровня нормативного правового регулирования в сфере внутренних дел. Правовая база деятельности органов и войск в большей мере соответствует новым реалиям жизни, современной социально-политической, экономической и криминальной обстановке, нормам международного права. За прошедшие 6 лет в общей сложности принято почти 600 нормативных правовых актов Российской Федерации, разработанных по инициативе или с участием МВД России, в том числе около 200 законов. Издано свыше 2,5 тыс. ведомственных нормативных правовых актов, из которых 319 прошли государственную регистрацию в Минюсте России. С участием МВД России, по сути, создана новая правовая база борьбы с терроризмом и экстремизмом, включающая несколько десятков законодательных и подзаконных актов. Ее цементирующими компонентами являются Федеральные законы "О противодействии терроризму" (2006) и "О противодействии экстремистской деятельности" (2002). Исходя из современной криминальной ситуации, совершенствовалось законодательство о борьбе с организованной преступностью, корыстными преступлениями и "насильственным правонарушительством". Разработан ряд изменений в уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательство. Правовую поддержку получили предложения по усилению ответственности за данные виды преступности, уточнению полномочий различных правоохранительных структур по противодействию им. Министерство принимало самое активное участие в адаптации уголовного законодательства к современным условиям жизни общества, в подготовке новых УПК РФ (2001), КоАП РФ (2002) и в совершенствовании их положений. Составной частью этой работы являлась гармонизация установлений УК, УПК и КоАП, приведение данных актов в соответствие с требованиями и стандартами международного правоохранительного законодательства. Продолжилась работа по качественному изменению "режимного" правового регулирования, усилению в нем законодательных начал. Приняты Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001), "О военном положении" (2002), Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (2004). Обновлена законодательная и подзаконная база административно-правовых режимов контртеррористической операции, Государственной границы Российской Федерации. Ликвидирован ряд пробелов в функциональном правовом регулировании сферы расследования и раскрытия преступлений. Приняты Федеральные законы "О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ" (2001), "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (2004). Совместно с другими заинтересованными ведомствами, депутатским корпусом, субъектами Российской Федерации была продолжена работа по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Внесен ряд существенных изменений в КоАП РФ, ФЗ "О безопасности дорожного движения". Принят ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (2002). Предприняты шаги, направленные на улучшение правового регулирования миграционных отношений. Правовая база в этой сфере приближена к имеющемуся опыту законодательного регулирования зарубежных стран, международным стандартам, учитывает интересы национальной безопасности. На уровне законодательных актов решены вопросы гражданства (2002), правового положения иностранных граждан (2002). Разработан пакет правовых документов, обеспечивающих реформирование государственного управления в сфере миграции. Представители МВД России принимали непосредственное участие в процессах реформирования военного законодательства, в подготовке соответствующих изменений в Федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и др. В рамках реализации Концепции административной реформы скорректирован организационно-правовой статус МВД России, его различных звеньев и подразделений. Приняты новые Положения о МВД России (2004) и ФМС России (2004). Внесены изменения в законодательство о внутренних войсках (2000, 2002, 2003). Осуществлен переход на принципиально новую межведомственную и ведомственную нормативно-правовую базу учетно-регистрационной работы, порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях (2005), а также оценки оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (2005). Существенно расширена международно-правовая база правоохранительной деятельности. Правоохранительные органы все более интегрируются в международное и европейское полицейское сообщество. В формате ООН, Совета Европы, СНГ и других международных организаций Россия стала участницей многих важнейших международных конвенций и соглашений правоохранительной направленности, таких как: Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. (2002), Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (2004), Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1996 г. (2001), Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1997 г. (2001), Европейская конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 г. (2005), Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. (2000), Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. (2003) и др. По линии Министерства заключено 13 международных межведомственных соглашений, в том числе подписаны соглашения о сотрудничестве с правоохранительными ведомствами Корейской Республики (2000), КНР (2001, 2002), Монголии (2001), КНДР (2005). Вместе с этим постепенно нарастает груз проблем, связанных с достаточно быстрыми темпами нормотворческой деятельности в сфере внутренних дел, обусловленными реальными вызовами времени. В результате увлечения оперативным внесением изменений в правовое поле деятельности органов внутренних дел в связи с изменившимися условиями "разрастается" нормативно-правовая база, появляется значительное количество актов, вносящих изменения в основные, базовые документы. Высокие темпы законотворческой деятельности и объективно более медленный процесс "прохождения" законопроектов через Федеральное Собрание Российской Федерации (очевидно, что высший законодательный орган страны не может заниматься только законопроектами в сфере внутренних дел) приводят к тому, что в Государственной Думе Федерального Собрания накапливается значительное количество морально устаревших законопроектов, внесенных в разные годы и находящихся на рассмотрении в различных профильных комитетах и комиссиях. Интенсивный процесс законопроектной деятельности негативно сказывается на полноте и целостности нормативно-правовой базы, предполагающих наличие, наряду с актами высшей юридической силы, необходимых подзаконных актов, определяющих механизмы реализации установленных федеральными законами норм, что в конечном итоге позволяет ввести их в действие. Отмеченные причины обусловили высокую сложность, а подчас и противоречивость созданного нормативного материала, что существенно затрудняет работу с ними правоприменителей - оперативного состава подразделений криминальной милиции, следователей, участковых уполномоченных милиции и других должностных лиц. Сегодня совершенно очевидно: имеющаяся нормативно-правовая база организации и деятельности системы МВД России требует существенной переработки, обновления с учетом потребностей нынешнего этапа развития общества, новых целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел. И это касается как базовых законов, так и ведомственного материала. Если говорить, например, о законах, то в новом звучании нуждаются прежде всего законы о милиции, об оружии, законодательные акты, регулирующие миграционные процессы, а также направленные на противодействие терроризму. Требуют определенных изменений уголовное, уголовно-процессуальное, оперативно-розыскное законодательство. Важно продолжить обновление законодательства о безопасности дорожного движения и других направлениях деятельности органов внутренних дел. Наряду с этим существуют целые пласты общественных отношений, связанных с деятельностью органов внутренних дел, которые вообще не урегулированы или урегулированы подзаконными актами, что недопустимо, ибо их нормы затрагивают права и свободы граждан. Так, до сих пор на законодательном уровне не регламентированы вопросы, связанные с участием общественности в охране правопорядка, упорядочением оборота взрывчатых материалов, пиротехнических изделий. Нет законов о профилактике правонарушений, о контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и ряда других. Проходящая в стране административная реформа предопределила новый этап развития системы МВД России, который во многом связан с совершенствованием нормотворческой деятельности. Данные обстоятельства с неизбежностью ставят вопрос о существенном, если не сказать - коренном, повышении уровня организации и содержания процесса нормотворчества в Министерстве, качества его результатов. Каковы же основные направления развития и совершенствования нормотворческой деятельности МВД России на современном этапе? Первое - это выбор стратегически приоритетных направлений нормотворческой деятельности. Представляется, что такими направлениями правового регулирования являются: - предупреждение и пресечение терроризма и экстремизма; - миграционные процессы; - борьба с организованной, вооруженной и транснациональной преступностью; - контроль за оборотом оружия, взрывчатых материалов; - противодействие криминализации экономики и властных структур; - совершенствование уголовно-процессуального законодательства; - обеспечение безопасности дорожного движения; - реформирование правоохранительной службы; - перевод милиции на финансирование из средств федерального бюджета. Второе - принятие мер по модернизации существующей нормативно-правовой базы. Здесь необходима ревизия всего имеющегося нормативного материала, своеобразная "расчистка" накопившихся "завалов", отказ от работы над морально устаревшими законопроектами, разработка недостающих подзаконных актов в целях создания необходимых условий для практической реализации органами внутренних дел всего наработанного законодательного потенциала в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Требуются также решительные усилия по "упрощению" нормативно-правовой базы, кодификации, консолидации и инкорпорации нормативного материала. В настоящее время по отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел действуют десятки ведомственных актов, изданных в разные годы. Одновременно с этим имеются акты, давно нуждающиеся в переработке в связи с тем, что в них неоднократно вносились изменения и дополнения. Третье - обеспечение соответствия внутреннего законодательства в сфере внутренних дел международно-правовым стандартам. Россия активно проводит работу по присоединению к документам Совета Европы и Организации Объединенных Наций, регулирующим различные аспекты полицейской деятельности. И это оправданно. Международное сообщество на основе национального опыта разных стран выработало комплекс норм и рекомендаций в области принятия мер по предупреждению преступности, восприятие которых является важным условием качественного улучшения служебной деятельности органов внутренних дел, осуществления ее в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека и гражданина. Ждут своей ратификации Европейская рамочная конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами от 28 июня 1978 г., Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 28 марта 1997 г., Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и ряд других. Наряду с этим требуется разработка новых международных договоров и соглашений о сотрудничестве с зарубежными странами. Актуальны в этой связи договоры о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, о сотрудничестве в борьбе с налоговыми преступлениями, о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территориях других государств, о защите прав государства на объекты интеллектуальной собственности, о противодействии наемничеству. Четвертое - важно создать механизм мониторинга потребностей в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел. Именно он должен стать своеобразной "обратной связью" правотворца - МВД России с правоприменителем - органами внутренних дел на местах, основой для анализа и разработки актуальных планов нормотворческой деятельности МВД России. Пятое - требуют развития и совершенствования неотъемлемые компоненты нормотворческой деятельности в системе МВД России: правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов, система правового информирования, организация сопровождения проектов нормативных правовых актов в федеральных органах государственной власти, организационно-методическое обеспечение нормотворческой деятельности. В нормотворческой работе должны активнее использоваться современные автоматизированные системы сбора и анализа информации. Первые шаги по переходу к принципиально новому способу доведения нормативного материала до регионов уже сделаны - создана ведомственная информационно-справочная система "Нормативные правовые акты МВД России". В настоящее время указанная система направлена для эксплуатации в подразделения МВД России, МВД, ГУВД, УВД. На очереди и другие автоматизированные системы, в том числе "Международные договоры и соглашения МВД России", "Сопровождение законопроектов". В процессе нормотворчества важно использовать опыт правового регулирования полицейской деятельности, который накоплен в мировой практике. Для этого нужны фонды таких актов. Но, к сожалению, соответствующие базы данных разобщены и неполны. Настало время решать вопрос об объединении накопленной информации в единый банк данных. Подлежат распространению и передовые методики нормотворческой деятельности, которые созданы в различных структурах. Шестое - ощущается необходимость в системе профессиональной нормотворческой подготовки, которая должна обеспечить формирование новой правотворческой культуры руководящих органов внутренних дел. В этой связи актуально включение в планы Академии управления России и курсов повышения квалификации руководящего состава специальной дисциплины "Нормотворческая деятельность органов внутренних дел". К настоящему времени в области нормотворчества МВД России пройден значительный путь. Создана новая нормативно-правовая база деятельности органов внутренних дел, разработано необходимое методическое обеспечение, накоплен опыт, налажены связи с органами государственной власти Российской Федерации, отработаны процедуры эффективного сопровождения подготовленных проектов нормативных правовых актов. Сформировавшаяся позиция руководства МВД России относительно роли и значения нормотворческой деятельности как одной из важнейших составляющих повышения эффективности борьбы с преступностью в современных условиях, понимание сложности и значимости стоящих задач, а также определение четких ориентиров их решения являются залогом успешного продвижения к намеченным рубежам, обеспечения законности и высокой результативности деятельности органов внутренних дел, повышения доверия к ним со стороны общества.

Название документа