Уголовно-правовое регулирование противодействия терроризму

УГОЛОВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

В. КАШЕПОВ

Владимир Кашепов, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

В системе действующего законодательства о государственной системе противодействия терроризму, имеющему организованную и вооруженную форму, ведущее место занимают такие основные источники правового регулирования борьбы с терроризмом, как Федеральный закон от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму" N 35-ФЗ и Уголовный кодекс Российской Федерации (от 13 июня 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями, введенный в действие с 1 января 1997 г.). Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24), терроризм признается одним из явлений, представляющих серьезную национальную угрозу. Концепция отмечает международный характер этого социально-политического явления, представляющего посягательство на национальную безопасность, интересы и стабильность международного сообщества. В частности, в указанной Концепции отмечается, что "во многих странах, в том числе и в Российской Федерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире, что обусловливает необходимость объединения усилий всего международного сообщества, повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятия безотлагательных мер ее нейтрализации". И далее говорится: "Борьба с терроризмом, наркобизнесом и контрабандой должна осуществляться на основе общегосударственного комплекса контрмер по пресечению этих видов преступной деятельности". Новое федеральное законодательство о противодействии терроризму предполагает приведение в соответствие с ним уже действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Мировая практика антитеррористического законодательства уже давно идет по пути создания законов и иных правовых актов, специально направленных на правовое обеспечение борьбы с терроризмом как внутри страны, так и при взаимодействии государств в борьбе с международным терроризмом. Правовому сопровождению реализации генерального Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. должны служить в первую очередь установления Уголовного кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому представляется необходимым кратко рассмотреть некоторые проблемы состояния и применения норм об ответственности за террористические посягательства и возможные направления его совершенствования. Вопросам уголовно-правового обеспечения противодействия терроризму уделяют известное внимание такие структурные подразделения Уголовного кодекса РФ, как раздел IX "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка", раздел X "Преступления против государственной власти", раздел XII "Преступления против мира и безопасности человечества". Вместе с тем состояние уголовно-правового регулирования борьбы с терроризмом в целом нельзя признать удовлетворительным, соответствующим современным мировым стандартам нормативного обеспечения неотвратимости привлечения к уголовной ответственности за вооруженные организованные посягательства на национальную безопасность. Это замечание относится прежде всего к объему содержательного наполнения норм уголовного законодательства, обоснованности криминализации и соблюдению требований качества их технико-юридической инкорпорации в текст такого кодифицированного акта, как УК РФ. Здесь следует отметить рассеянность норм, имеющих отношение к установлению ответственности за данные преступные посягательства по различным разделам УК РФ, имеющим нетождественные родовые признаки охраняемых уголовным законом общественных отношений, составляющих объекты близких, но не совпадающих по содержанию своих признаков элементов составов преступлений. Ограниченность правового материала рассматриваемого нормативного массива выражается и в том, что непосредственно терроризму фактически посвящены всего лишь три статьи в гл. 24 УК "Преступления против общественной безопасности": ст. 205 "Терроризм", ст. 205.1 "Вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению", ст. 207 "Заведомо ложное сообщение об акте терроризма". Таким образом, первым признаком институциализации этих деяний в уголовном законе выступает определение объема и пределов квалификации, затем особенности юридической техники инкорпорации. Обращает на себя внимание многообразие понятий и признаков, используемых названными нормами УК РФ для характеристики такого социально-правового феномена, как терроризм: "террористический характер", "террористическая организация", "террористическая деятельность", "акт терроризма". Однако толкование этих понятий в Уголовном кодексе РФ отсутствует. Вместе с тем диспозиция ч. 1 ст. 205 УК определяет терроризм как "совершение взрыва, поджога, иных действий, создающих опасность...", и даже указание цели этих действий не позволяет достаточно полно раскрыть социально-политическую и правовую сущность этого явления. Представляется, что соответствующая дефиниция в Федеральном законе "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ создает условия для более четкой и информативно насыщенной характеристики признаков и проявлений такого общественно опасного явления, как терроризм. И эти качественные признаки могут быть продуктивно использованы при современном формулировании этого уголовно-правового понятия, в котором должны найти свое отражение такие основополагающие элементы терроризма, как устрашение или принуждение к действиям публичного характера, угроза или реальное использование вооруженного насилия или иных противоправных действий. При этом такие общеполитические и социологические категории, как "идеология насилия" и "практика воздействия на принятие решений органами государственной власти", должны получить конкретную уголовно-правовую форму как "террористический акт". Основные признаки совершения состава "террористический акт" также указаны в ст. 3 Федерального закона "О противодействии терроризму" и требуют своего воспроизводства в ст. 205 УК при замене утрачивающего силу наименования "терроризм". Как преступные деяния, содержащие признаки терроризма, в УК РФ рассматриваются также такие определяющие их составы, как "Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем" (ст. 208 УК); "Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава" (ст. 211 УК); "Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля" (ст. 277 УК) и "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" (ст. 360 УК). Эти составы рассматриваются "как преступления террористического характера". Диспозиции этих составов, безусловно, содержат прямо или косвенно указание на отдельные признаки террористической деятельности, но подобный подход к формированию категории преступлений "террористической направленности" допускает возможность неоправданного неограниченного расширения этого перечня путем отнесения к числу преступлений "террористического характера" и других предусмотренных УК преступлений. Указание лишь на "способствование достижению террористических целей" отражает неопределенность этого критерия, может вызвать произвольное распространительное толкование, привести к рассмотрению этого понятия, имеющего лишь отдаленное косвенное отношение к терроризму в качестве характерной черты его субъективной стороны, и иметь непредсказуемые негативные последствия (признание наличия террористической опасности в конкретном регионе, неоправданное расширение территории режима контртеррористической операции и другие последствия, влекущие ограничения прав и свобод граждан, установленных Конституцией РФ). Вместе с тем происшедшие за последние 10 лет изменения в криминогенной ситуации выдвинули вопросы более полного учета и определения составов преступлений, посягающих на общественную и государственную безопасность, необходимость устранения пробелов в законодательстве о террористической деятельности (в частности, составов, относящихся к так называемому экологическому терроризму, составов, устанавливающих ответственность за создание и применение химического оружия (новых технологий электронного воздействия и т. п. проявлений "технологического терроризма")). Требуется устранение определенной несообразности в определении субъективной стороны в квалифицированном составе ч. 3 ст. 205 УК. Имеющиеся в действующем УК РФ диспозиции составов терроризма и преступлений "террористического характера" не согласуются с соответствующими признаками таких понятий, как террористическая деятельность, террористический акт, международная террористическая деятельность, террористическая организация, финансирование террористической деятельности, контртеррористическая операция и других понятий, вводимых в правоприменительную практику Федеральным законом от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму" N 35-ФЗ и международными антитеррористическими правовыми документами. Содержание этих понятий в УК РФ не раскрывается, однако теория уголовного права, обобщая признаки организации преступного сообщества, названные в нормах Общей части и иных составах Особенной части УК РФ, предлагает включить, например, в содержание понятия "террористическая деятельность" не только организацию и непосредственное осуществление террористического акта, но и подстрекательство к нему, насилие над физическими лицами или организациями, уничтожение материальных ценностей и объектов в террористических целях; организацию преступного сообщества; вербовку, вооружение, обучение и использование террористов; финансирование заведомо террористической организации или группы или иное содействие им. Положение Федерального закона от 6 марта 2006 г. об ответственности организаций за причастность к терроризму (ст. 24) требует, по нашему мнению, надлежащего отражения в УК РФ. Поэтому недостаточно установления ответственности лишь за публичные призывы к терроризму и его публичное оправдание (предложение депутатов Государственной Думы). Как виды причастности к терроризму, запрещаемые в указанном Законе, рассматриваются создание и деятельность организаций, цели и действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма или совершение преступлений, предусмотренных ст. 205 - 206, 208, 211, 277 - 280, 282.1, 282.2 и 360 УК РФ. Специальным субъектом совершения подобных преступных деяний является лицо, которое контролирует реализацию организацией, признанной судом террористической, ее прав и обязанностей. Одним из новых способов борьбы с международным терроризмом считается перекрытие каналов финансирования террористов. Мировое сообщество разработало широкую нормативно-правовую базу в сфере противодействия финансированию терроризма, основу которой составляют Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (2000 г.) и резолюции Совета безопасности ООН. Кроме того, Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности дополнена протоколом, содержащим положения о борьбе с финансированием терроризма. В соответствии с рекомендациями Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) Россия приняла ряд мер по присоединению к международному правовому полю в сфере борьбы с финансированием терроризма. Российская Федерация стала участницей универсальных международных антитеррористических конвенций, ратифицировала Международную конвенцию по борьбе с финансированием терроризма (Федеральный закон от 10 июля 2002 г.) и приняла участие в разработке ряда резолюций Совета безопасности ООН. Особого внимания в связи с темой настоящего исследования заслуживает Резолюция СБ ООН N 1373 (2001 г.), согласно которой все государства должны ввести уголовную ответственность за сбор средств для подготовки и совершения террористических актов; блокировать финансовые средства террористов и связанных с ними лиц; ввести запрет на предоставление им любых финансовых услуг; отказывать в предоставлении убежищ лицам, финансирующим террористическую деятельность. Поэтому краткого указания на запрет финансирования акта терроризма либо террористической организации в ч. 1 ст. 205.1 УК РФ в качестве способа содействия терроризму или в примечании к этой статье (вариант Госдумы) представляется недостаточным. Тем более, что в Российской Федерации фактически отсутствует механизм конфискации преступных капиталов, их дальнейшего раздела и возврата из-за рубежа. В печати отмечалась также выявившаяся несогласованность ряда норм УК РФ с иными установлениями и рекомендациями для учета в национальном уголовном законодательстве, изложенными в международных правовых актах, в том числе и ратифицированных Российской Федерацией. В ряде предложений по совершенствованию уголовного и уголовно-процессуального законодательства в направлении усиления эффективности уголовно-правового воздействия в целях противодействия терроризму указывалось также на неполный учет изменений в криминогенной обстановке в стране, на несоответствие состояния правового регулирования противодействия терроризму задачам и потребностям современной правоохранительной деятельности. Эта констатация в первую очередь относится к исключению конфискации из числа мер уголовного наказания Федеральным законом от 08.12.2003. Анализ действующего уголовного законодательства, обобщение практики применения его норм, рассмотрение и оценка многих предложений депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ и законодательных органов субъектов Российской Федерации, опыта антитеррористического законодательства ряда зарубежных государств, а также материалов различных исследований позволяет выдвинуть на обсуждение некоторые варианты изменения и дополнения структуры УК РФ и содержания отдельных его норм. Научное обсуждение этих вопросов представляется вполне уместным в ходе подготовки Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму". Прежде всего предлагается привести в соответствие с новыми правовыми актами, регулирующими организацию и осуществление контртеррористической деятельности, формулирование диспозиций составов терроризма и смежных с ними составов преступлений, содержащих отдельные признаки основного состава. Необходимость этого вытекает из учета нового содержания Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Восполнение пробелов в УК РФ вызывает необходимость уточнения содержания понятия "терроризм" и признаков его состава в диспозиции ч. 1 ст. 205 УК РФ за счет расширения и обновления некоторых признаков объективной стороны этого состава, предполагающих отход от представления о терроризме как только о социологическом феномене. Требуют создания специальных составов такие деяния и комплексы действий, как образование террористической организации, осуществление террористической деятельности и участие в ней, террористический акт, финансирование террористической деятельности и др. Посягательство на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения в силу особой опасности подобных деяний заслуживает выделения в особый специальный состав. Следует также разделить такие искусственно объединенные в одном составе разнородные отягчающие обстоятельства, как совершение террористических преступлений организованной группой (форма соучастия), неосторожное убийство и технологические объекты, связанные с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ. Имеющая сейчас место чрезмерная концентрация указанных признаков объективной стороны в диспозиции одного состава не способствует правильному пониманию и применению этой нормы. Нуждаются в дополнительном обсуждении предложения о расширении круга составов террористического характера. Известно, что Федеральный закон от 6 марта 2006 г. дополнил перечень составов, указанных в ст. 205.1 УК РФ, ст. 280 УК "Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности"; ст. 282.1 "Организация экстремистского сообщества"; ст. 282.2 "Организация деятельности экстремистской организации". В поступивших в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ проектах изменения и дополнения норм УК РФ предлагалось указать на террористическую цель в квалифицированных составах таких преступлений, как диверсия (ст. 281 УК); хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст. 221 УК); незаконное приобретение, передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 222 УК); хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 226 УК). Принятие указанных предложений приведет к существенному расширению перечня составов террористического характера, повышению уровня репрессивности Уголовного кодекса РФ. Между тем не все перечисленные составы нуждаются во включении в указанный перечень. Обоснованность придания этим составам статуса антитеррористических норм требует, по нашему мнению, тщательного изучения, опирающегося на анализ судебной практики и особенностей применения указанных уголовно-правовых норм. В УК РФ должны также найти отражение такие общественно опасные действия, как "экологический терроризм", связанные с массированным причинением вреда окружающей среде. Учитывая неопределенность критерия отнесения имеющихся в УК РФ составов к категории "преступлений террористического характера", представляется необходимым точно определить перечень названных деяний и тем самым исключить возможность его произвольного расширения. Более того, необходимо уточнить содержание субъективной стороны этого критерия указанием на "заведомость" преследования террористических целей. В уточнении нуждаются также иные положения уголовно-правовых норм о противодействии терроризму, в частности, определение форм вины при осуществлении террористических действий, предусмотренных ч. 3 ст. 205 УК РФ. Решение вопроса о завершенности состава терроризма и его стадиях также привлекло внимание теоретиков уголовного права. Известно, что повышенная общественная опасность терроризма объясняется, помимо прочих представляемых им угроз, его многообъектностью: террористический акт посягает на общую безопасность, на нормальную деятельность органов власти и управления, на жизнь и здоровье людей, на собственность. Особенность терроризма состоит в том, что это преступление считается оконченным не только в момент совершения конкретных действий, предусмотренных ч. 1 ст. 205 УК РФ, но и при угрозе совершения таких действий, когда они создавали реальную опасность гибели людей либо наступления иных общественно опасных последствий. Поэтому угроза терроризма не должна квалифицироваться как покушение, здесь возможна ответственность за оконченное преступление. Выяснение содержания субъективной стороны, наличие умысла виновного при совершении террористического акта, если лицо хотя бы допускало наступление таких последствий, как гибель людей, то такие действия квалифицируются по совокупности с преступлениями, предусмотренными соответствующими смежными статьями УК РФ (ст. 105, 111 и др.), и причисление их к категории преступлений террористического характера не всегда вызывается необходимостью. Некоторыми депутатами вносится предложение обсудить возможность дополнения ч. 2 ст. 205 УК РФ таким квалифицирующим признаком, как сопряженное с террористическим актом убийство. Но стирание грани между объектами терроризма и иных преступлений, связанных с посягательством на жизнь личности, не представляется продуктивным для развития уголовного законодательства. Понятийный аппарат УК, относящийся к доктрине противодействия терроризму, также нуждается в приведении в соответствие с концепцией и терминологией международных антитеррористических правовых актов. В связи с этим могут быть внесены уточнения и в иные нормы Общей и Особенной частей УК. В частности, предлагается внести известные изменения в положения ст. 12 УК РФ, устанавливающей порядок применения уголовного закона РФ в отношении лиц, совершивших преступления вне пределов России. Известно, что в соответствии со ст. 14 Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, которую Российская Федерация подписала 17 ноября 2005 г., все государства - участники Конвенции обязаны распространить свою юрисдикцию в отношении предусмотренных Конвенцией преступлений, совершенных его гражданами, без всяких условий. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 12 УК РФ граждане России и постоянно проживающие в РФ лица без гражданства, совершившие преступление, предусмотренное Конвенцией, вне пределов территории РФ, подлежат уголовной ответственности по УК РФ при условии, если совершенное ими деяние признано преступлением в государстве, на территории которого оно было совершено. В целях устранения противоречия между УК РФ и названной Конвенцией в ст. 12 УК необходимо внести соответствующие изменения. Одновременно следует уточнить понятие совершения преступления против интересов РФ в ч. 3 ст. 12 УК РФ, распространив действие этой нормы на посягательство против интересов гражданина РФ или постоянно проживающего в РФ лица без гражданства. Следует признать, что некоторые предложения о совершенствовании уголовного законодательства носят концептуальный характер и привлекают внимание не только теоретиков уголовного права, но и широких кругов общественности, вызывают дискуссии в средствах массовой информации. Это соображение в первую очередь относится к имевшим место в последние годы изменениям в системе наказаний и порядке их применения с учетом особенностей разрешения дел о террористических преступлениях, утверждении необходимого уровня предупредительного уголовно-правового воздействия по делам названной категории. Так, по-прежнему вызывают споры вопросы о сохранении в качестве высшей меры наказания смертной казни, исключения из ст. 44 УК РФ конфискации и некоторые другие. Например, вносится предложение об отмене сроков давности освобождения от привлечения к уголовной ответственности при совершении террористических преступлений, повлекших смерть людей, что потребует уточнения редакции ст. 78 УК РФ. В связи с этим предлагается также исключить из ч. 4 ст. 78 УК запрет судье назначать в этих случаях меру наказания в виде пожизненного лишения свободы (ст. 57 УК). В целях конкретизации закрепленного в Федеральном законе "О противодействии терроризму" механизма борьбы с терроризмом и установлении правомерности причинения вреда лицу в виде лишения жизни лица, совершающего террористический акт, а также причинения вреда здоровью или имуществу такого лица, посягающего на охраняемые законом интересы личности, общества или государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мер по борьбе с терроризмом, УК РФ (ст. 22) дополняется положениями, в соответствии с которыми вынужденное лишение жизни лица, совершающего террористический акт, создающий опасность для жизни человека, является правомерным (ст. 37 УК РФ). Расширению перечня обстоятельств, исключающих преступность деяния, должно служить также включение в гл. 8 УК РФ статьи, освобождающей от ответственности лицо, участвовавшее в контртеррористической операции и причинившее вред имуществу или здоровью иных лиц при совершении деяния, предписываемого или разрешенного законодательством (ст. 41.1 проекта Федерального закона). Определение степени строгости санкций за террористические посягательства нуждается в особом исследовании с учетом соответствующего зарубежного законодательного опыта и национальной судебной практики. Рост распространенности особо тяжких преступлений, посягающих на общественную безопасность, вероятно, вызывает необходимость уточнить положения УК РФ, предусматривающие ответственность за недонесение об известных готовящихся или совершенных преступлениях, рассматривая их как укрывательство преступлений. Нам представляется, что это соображение в первую очередь относится к информации о подготавливаемом вооруженном организованном террористическом акте. И в частности, следует согласиться с мнением С. В. Бородина и Л. Р. Клебанова, предлагавших в связи с этим внести поправки в примечание к ст. 316 УК РФ "Укрывательство преступлений", освобождающее от ответственности родственников обвиняемого. Это положение не должно распространяться на заранее не обещанное укрывательство тяжких или особо тяжких преступлений, предусмотренных ст. 205 - 206, 208, 211, 277 - 280, 282.1, 282.2 и 360 УК РФ <1>. -------------------------------- <1> Бородин С. В., Клебанов Л. Р. Совершенствование Уголовного кодекса Российской Федерации как условие укрепления национальной безопасности России // Уголовное право России: проблемы и перспективы. М., 2004. С. 50.

Учет всех вышеизложенных предложений приводит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования норм, регулирующих уголовную ответственность за террористические посягательства с целью устранения некоторых противоречий и пробелов. По нашему мнению, это исследование могло бы иметь своим результатом интеграцию всех этих норм в отдельной главе в рамках раздела IX УК РФ "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка".

Название документа