Причины роста и меры по борьбе с коррупцией

ПРИЧИНЫ РОСТА И МЕРЫ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

В. Г. КЛОЧКОВ

Клочков В. Г., старший научный сотрудник отдела научных исследований Академии прокуратуры Украины при Генеральной прокуратуре Украины, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.

Анализ прокурорско-следственной и судебной практики, изучение юридической литературы и публикаций в средствах массовой информации стран СНГ дают основание сделать вывод, что за последние годы коррупция на Украине и в России существенно выросла и является одной из острейших проблем современности. Это негативное явление создает реальную угрозу безопасности, демократическому развитию государства и общества, конституционному строю, а именно: подрывает авторитет страны, приносит ущерб демократическим основам управления обществом, функционированию государственного аппарата, ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина, особенно простых граждан, нарушает принципы верховенства права, нарушает установленный порядок выполнения полномочий должностных и служебных лиц органов государственной власти, управленческих структур частного сектора, разрушает <*> моральные и общественные ценности; дискредитирует государство на международном уровне <**>. -------------------------------- <*> Iнформацiя про стан роботи правоохоронних органiв по виконанню Закону Украiни "Про боротьбу з корупцieю" за 2004 pik // ДIТ МВС Украiни. 4 сiчня 2005. С. 1, 3. <**> Камлик М., Невмержицький E. Корупцiя в Украiнi. К.: Товариство "Знання", КОО, 1998. С. 24 - 25; Стретович В. Четверть украинцев готовы сегодня давать взятки // К. Вечерние вести. 2005. 1 - 7 апр.

Основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит... Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов. Такая ситуация требует максимальной концентрации усилий всех ветвей власти и органов местного самоуправления, принятия необходимых общегосударственных мер, направленных на усовершенствование разных отраслей права, в том числе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, правового обеспечения правоохранительных органов, и прежде всего, органов досудебного следствия и дознания <*>. -------------------------------- <*> Клочков В. Г. Як спростити i полегшити слiдство? // К. Юридичний вiсник Украiни. 8 - 14 квiтня 1999. С. 64; Клочков В. Г. Проблеми законностi боротьби зi злочиннiстю на досудовому слiдствi. Слiдча практика Украiни. Iз досвiду слiдчоi роботи органiв прокуратури. Вип. 2. Харкiв, 2000. С. 98 - 99; Клочков В. Г. Iсторiя прокуратури Украiни: Монографiя. К.: НТВ "Правник", 2002. С. 101.

Слово "коррупция" происходит от латинского coruptio - портить, развращать, подкупать - деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное получение материальных благ, услуг и т. п. <*>. -------------------------------- <*> Корупцiя // Юридична енциклопедiя. К.: Видавництво "Украiнська енциклопедiя" iм. М. П. Бажана, 2004. С. 369; Советский энциклопедический словарь // Гл. ред. А. М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1988. С. 635.

Статьей 1 Закона Украины "О борьбе с коррупцией" установлено, что под коррупцией следует понимать деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленную на противоправное использование данных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ. Коррупционными деяниями являются: а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая является существенно ниже их стоимости; б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством. В России пока не принят закон РФ "О борьбе с коррупцией", но нельзя исключить, что в будущем Государственная Дума может его принять. Органами государственной власти на Украине и в России принимались меры, которые были направлены на борьбу с коррупцией, но они не привели к позитивным результатам. Причин этому много. Одна из них - вместе с экономическими и политическими есть недостаточное научное обеспечение. Эффективная борьба с коррупцией требует системного подхода и применения комплексных методов, в том числе научных. При этом для борьбы с этим явлением необходимо иметь в виду концептуальную стратегию и тактику борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Считаю, что под стратегией и тактикой борьбы с организованной преступностью и коррупцией следует понимать совокупность определенных, исходя из выявленных проблем, мероприятий, направленных на достижение цели - борьбы с этим явлением. Под тактикой следует понимать комплексный план реализации отдельных этапов этой стратегии. Борьба с коррупцией должна базироваться на таких принципах: не должны ущемляться или ограничиваться законные права и свободы человека и гражданина; эффективность противодействия коррупции может быть обеспечена только согласованными действиями государственных органов, общественных организаций и граждан; государственная система борьбы с коррупцией предусматривает осуществление государственной политики, направленной на устранение и нейтрализацию факторов, которые способствуют развитию коррупционных действий; правовая база борьбы с коррупцией должна учитывать смену социально-экономической и политической ситуации в государстве; главное внимание в противодействии коррупции должно уделяться проведению предупредительно-профилактических методов, основанных на анализе и прогнозировании тенденций расширения коррупционных деяний: основные практические меры относительно предупреждения и выявления коррупционных деяний осуществляют органы, которые ведут борьбу с коррупцией. С целью дальнейшего эффективного предупредительного влияния на социальные предпосылки коррупции и ее форм, нейтрализации этого явления необходимо осуществлять политические, экономические, правовые, организационно-управленческие, социально-психологические меры. Эти меры нужно осуществлять комплексно и согласованно с установленными формами и методами, а также проводить взаимодействие в границах компетенции каждого органа. Для этого необходимо проводить демократизацию всех сфер жизни общества, открытость власти, ясность для населения решений органов государства, деятельности управленческого аппарата. К политическим мерам должен быть отнесен комплекс идеологических и массово-политических мер, которые способствуют определению в государстве ведущих политических партий и объединений, которые инициируют и активизируют деятельность, связанную с борьбой с коррупцией. Обеспечивать равность всех слоев населения перед законом в случае выявления коррупционных деяний и привлечения к ответственности виновных в их совершении, независимо от занимаемых должностей. Необходимо активизировать работу среди населения по борьбе с коррупцией, инициировать взаимодействие фондов, ассоциаций, институтов и других негосударственных организаций Украины и России с аналогичными иностранными учреждениями, которые поддерживают преобразования в Украине, с целью осуществления мер по борьбе с коррупцией. Экономическими мерами являются: полное и своевременное выполнение государством перед человеком и гражданином обязательств; обеспечение опережающих темпов роста реальных доходов населения в сравнении с темпами роста валового внутреннего продукта (поскольку бедность - это одна из причин коррупции и преступности); усиление социальной направленности бюджета; усовершенствование системы налогообложения; уменьшение налогового давления на предпринимателей (в первую очередь на малый и средний бизнес); а также на физические лица, которые должны соединить фискальную и стимулирующую функции налогов; упростить порядок обложения налогами. Усовершенствовать благоприятные условия для внутреннего и внешнего инвестирования легальной экономики. Усовершенствовать методы поддержки предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса. Уменьшить учет и отчетность субъектов предпринимательской деятельности. Упростить государственную регистрацию этих субъектов. С целью усовершенствования правового механизма вмешательства в деятельность подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности необходимо четко определить перечень оснований и сроков проведения проверок исполнительными и государственными органами, в том числе правоохранительными органами. С целью обеспечения достаточных материальных условий для независимого выполнения служебных обязанностей, способствования укомплектования аппарата государственных органов комплексными и опытными кадрами, стимулирования их к добросовестному и инициативному труду необходимо повысить уровень оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих. Внедрять принципы гласности и конкурсности в систему государственных заказов, процедуры приватизации, аренды государственного имущества. Упростить процедуру и обеспечить равные условия для субъектов хозяйствования разных форм властности в ходе выдачи лицензий, регистрации предприятий и физических лиц - предпринимателей, разных видов контроля, а также сертификации продукции, по необходимости сузить перечень видов этой деятельности, которые подлежат рецензированию. Под правовыми мерами следует понимать проведение правового анализа законодательства и других нормативно-правовых актов относительно механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина от коррупции. Выявлять пробелы, противоречия, отсутствие точности, ясности между правовыми нормами, которые по-разному дают толкование нормы права, которые могут быть использованы для коррупционных деяний и других служебных нарушений. Для этой цели учитывать зарубежный опыт, подготовить предложения и замечания относительно усовершенствования законодательства. Разработать правовой механизм (например, специальный фонд) обязательного возмещения государством убытков, принесенных человеку и гражданину вследствие неправильного применения или невыполнения либо ненадлежащего выполнения норм законодательства во время совершения служебной деятельности, с последующим взысканием истраченных на это средств от должностного лица, по вине которого наступили такие последствия. Организационно-управленческими мерами необходимо уменьшить круг должностных лиц и ограничить их полномочия относительно разрешительно-распорядительных и руководящих функций в сфере предоставления льгот, преимуществ, лицензий. Укомплектование государственных органов и их аппарата государственными служащими с надлежащим уровнем профессиональной подготовки и общей культуры, необходимыми деловыми и моральными качествами, обеспечение стабилизации кадров, работы с подбором, расстановкой, профессиональной подготовкой и воспитание кадров следует считать одной из основных служебных обязанностей. При подборе кадров на государственную службу решающими должны быть надлежащая профессиональная подготовка, творческие и организаторские способности, высокие морально-психологические качества, принципиальность, преданность порученному делу, непримиримость к каким-либо нарушениям закона, способность решать задания относительно утверждения верховенства права, защиты прав человека, интересов государства и общества. При этом обеспечивать подбор и расстановку кадров на принципах непредвзятого конкурсного отбора, а также их объективную аттестацию и ротацию. На заседаниях коллегий министерств, центральных органов исполнительной власти, служебных совещаниях в государственных учреждениях и организациях, в том числе правоохранительных органах, собраниях трудовых коллективов рассматривать вопросы выполнения законодательства относительно борьбы с коррупцией, предупреждения коррупционных проявлений и реагирования на эти явления. Изучать и обобщать практику реагирования на предприятиях, учреждениях, организациях на коррупционные деяния и связанные с ними правонарушения должностных лиц, соответственного реагирования на требования законодательства. Направлять эту практику на усиление реагирования, а в некоторых случаях ставить вопрос об ответственности, в том числе до увольнения виновных с занимаемых должностей. Социально-психологическими мерами формировать негативное отношение к коррупционерам, противодействие факторам, которые обусловливают коррупцию. Через средства массовой информации расширять знания о правах человека и гражданина, механизм их реализации в государственных учреждениях, порядок и процедуру рассмотрения обращений граждан, принятие решений относительно них. При этом разъяснять населению, что действует Закон Украины "Об обращении граждан", на основании которого и других законодательных актов работа с обращениями считается одним из важных направлений деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры, который направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка <*>. -------------------------------- <*> Клочков В. Г. Охорона та захист прав и свобод человека и гражданина. Суть та роль прокурорського нагляду // Прокуратура. Людина. Держава. 2005. N 4. С. 21.

В средствах массовой информации освещать разные аспекты добропорядочности, вопросы борьбы с коррупцией, укрепления институтов государственной власти, соблюдения антикоррупционного законодательства, информирования о разоблачении и наказании коррупционеров, формирования гражданского мнения относительно неприемлемости, вредности, осуждения коррупционных деяний. Важным направлением борьбы с этим явлением является усовершенствование законодательства о коррупционных деяниях и других нарушений, связанных с коррупцией, ответственность за коррупционные деяния. При этом исключительно важно обеспечить стабильность законодательства, как можно быстрее устранить имеющиеся в нем противоречия и неопределенности, осуществить правовые анализы законопроектов и других нормативно-правовых актов, а в необходимых случаях проводить криминологические экспертизы. Для этого в Закон Украины "О борьбе с коррупцией" необходимо внести дополнения относительно точного понятия (дефиниции) терминов "коррупция", "коррупционные деяния", "коррупционное правонарушение". В связи с тем что коррупция является социальным явлением, а также уголовным понятием, поскольку это явление складывается из преступлений, предусмотренных статьями УК Украины: получение взятки (ст. 368); злоупотребление властью или служебным положением (ст. 364); превышение власти или служебных полномочий (ст. 365); служебный подлог (ст. 366) и другие служебные преступления, которые совершаются для удовлетворения выгоды или других личных интересов или интересов других лиц, необходимо четко определить в этом Законе понятие коррупции как уголовного проявления. Прокурорско-следственная и судебная практика свидетельствует о том, что за одни и те же деяния лица, которые уполномочены на выполнение функций государства, в одних случаях привлекаются к административной ответственности, а в других - к уголовной ответственности. Так, В. Загородний справедливо утверждает, что не очень четкими являются определения условий и оснований наступления уголовной ответственности за совершение коррупционных действий. Это приводит к тому, что лицо, виновное в уголовно наказуемых действиях, несет лишь административную ответственность <*>. -------------------------------- <*> Загородний В. Деякi аспекти боротьби з корупцieю // Вiсник прокуратури. 2000. N 1. С. 34.

Потому в Законе Украины "О борьбе с коррупцией" необходимо предусмотреть отделение коррупционных деяний, которые караются в уголовном порядке, от тех, которые караются в административном. Отличительным признакам этого должна быть ценовая стоимость награды. Это может быть сумма более 100 или 200 гривен. Например, в США такая сумма установлена более 100 долларов. Кроме того, является проблемой в правоприменительной практике, в том числе в суде, применение при рассмотрении административных материалов о нарушении требований Закона Украины "О борьбе с коррупцией" ст. 22 КУоАП (о малозначительности правонарушения). Законом Украины "О борьбе с коррупцией" не определено понятие "малозначительность коррупционного правонарушения". Вместе с тем в соответствии со ст. 12 этого Закона "порядок административного производства в делах о коррупционных деяниях или другие правонарушения, связанные с коррупцией, а также выполнение постановлений о наложении административных взысканий определяются Кодексом Украины об административных правонарушениях, за исключением положений, установленных Законом". Не содержит понятия "малозначительность", его признаков или какого-либо перечня малозначительных правонарушений и КУоАП. При применении ст. 22 Кодекса Украины об административных правонарушениях правоприменительный орган определяет характеристику правонарушения в каждом конкретном случае. К тому же есть факты, когда к административной ответственности привлекались лица, которые совершили малозначительные действия, но по своей сути не причинили вреда государству и обществу. Так, например, в Запорожской области привлечено к ответственности за коррупцию должностное лицо, которое получило бесплатно 2 пакета сока. Если лицо получает пачку сигарет, галстук, бутылку водки, вина или коньяка (отечественного производства), коробку конфет и т. д., - так что, за эти малозначительные действия его привлечь к административной ответственности? С этим трудно согласиться. Считаю, что за малозначительные действия можно ограничиваться проведением определенных воспитательных и профилактических мер, в том числе ограничиться устным замечанием. Однако если это лицо совершило повторно или многократно такие малозначительные действия, то его необходимо привлекать к административной ответственности. В правоприменительной практике есть и другие случаи. Так, двумя постановлениями председателя Одесского областного суда от 8 июня 2000 г. отменено два решения районного суда, относительно Ш., председателя сельского Совета народных депутатов и Б., секретаря этого Совета, а также двумя постановлениями от 1 августа 2000 г. относительно С., руководителя секретариата районного Совета, и П., главного бухгалтера этого Совета. Они привлечены к ответственности за то, что нарушили требования ст. 13 Закона Украины "О государственной службе" и Постановления Кабинета Министров Украины от 11 августа 1995 г., не подали до 15 апреля 2000 г. декларации о доходах за предыдущий 1999 г. Хотя в их действиях усматриваются признаки этого правонарушения, однако ни прокурор, ни суд не учли, что эти действия были совершены впервые и характеризуются исключительно позитивно, непредставление ими декларации не причинило, по материалам дела, вреда обществу, государству, что свидетельствует о возможности признания совершенных ими правонарушений малозначительными, и возможно достичь воспитательных и предупредительных целей без применения мер административного воздействия. Кроме прокуроров, протоколы при аналогичных основаниях, которые связаны с малозначительными нарушениями ограничений и требований финансового контроля государственными служащими, составляли другие прокуроры г. Одессы и Одесской области. Все эти дела судом прекращены в связи с малозначительностью, решения судов не опротестовывались. Увеличение количества прекращенных дел объясняется, прежде всего, увеличением количества необоснованно составленных протоколов по малозначительным правонарушениям <*>. -------------------------------- <*> Доповiдна записка в. о. прокурора Одеськоi областi от 9 февраля 2001 г. С. 29.

А всего по Украине в 2004 г. по 433 протоколам судами принято решение освободить от ответственности лиц по ст. 21 КУоАП (передача материалов об административном правонарушении на рассмотрение общественной организации или трудовому коллективу) и ст. 22 КУоАП (возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения) <*>. -------------------------------- <*> Iнформацiя про стан роботи правоохоронних органiв по виконанню Закону Украiни "Про боротьбу з корупцieю" за 2004 pik // К. ДIТ МВС Украiни. 4 января 2005 р. С. 11.

К тому же раньше Генеральный прокурор Украины ориентировал подчиненных ему прокуроров на то, что следует считать ошибочной практику наращивания органами прокуратуры количественных показателей относительно составленных протоколов о совершении коррупционных деяний или других правонарушений, связанных с коррупцией <*>. -------------------------------- <*> Наказ Генерального прокурора Украiни С. Пiскуна вiд 28 жовтня 2002 р. "Про органiзацiю прокурорського нагляду за виконанням законiв у сферi боротьби з корупцieю". С. 121.

Затем Генеральный прокурор Украины С. Пискун обратил внимание на то, что, исходя из определенных в выступлениях Президента Украины В. Ющенко приоритетов, органам прокуратуры необходимо провести решающее наступление на коррупцию во всех ее проявлениях. С этой целью кардинально пересмотреть деятельность прокуратуры на этом направлении. Категорически отказаться от оценки эффективности этой работы по количеству составленных показателей за счет мелочных нарушений, рассматривать как повод для возбуждения вопроса о дисциплинарной ответственности <*>. -------------------------------- <*> Вступне слово Генерального прокурора Украiни С. Пiскуна на розширеному засiданнi колегii Генеральноi прокуратури Украiни 1 лютого 2005 р. С. 5 - 6.

К тому же иллюстрацией подтверждения этого тезиса является ст. 22 КУоАП, которая предусматривает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиваться устным замечанием <*>. -------------------------------- <*> Кодекс Украiни про адмiнiстративнi правопорушення: Офiц. Видання. К.: Видавничий Дiм" Iн Юре", 2002. С. 17.

При этом необходимо иметь в виду, что наращивание мелочных количественных показателей может распространяться с неправдивой информацией о высоком нынешнем уровне коррумпированности органов государственной власти Украины, о возрастающем экономическом уровне преступности, в том числе и ее организованных форм. Может отталкивать инвесторов, компрометировать государство в глазах, как своих граждан, так и зарубежных партнеров, а в целом - мировую общественность. На основании вышеизложенного возникает вопрос о необходимости внесения в Закон Украины "О борьбе с коррупцией" дополнений о том, что малозначительными правонарушениями являются такие деяния, которые не составляют большой общественной опасности, не причинили существенного вреда общественным или государственным интересам, правам и свободам человека и гражданина. При решении вопроса об освобождении правонарушителя от административной ответственности на основании малозначительности его проступка должен учитываться факт отсутствия у правонарушителя стойких антиобщественных намерений. К тому же возможно в этом Законе установить нижнюю границу стоимости (размера) коррупционного деяния, необходимой для возникновения административной ответственности. При этом необходимо четко по признакам отделять коррупционные деяния от получения взятки. Совершать разработки методических рекомендаций, пособий, памяток, информационно-ориентированных писем и других материалов относительно правильного применения законодательства о коррупционных деяниях и других правонарушений, связанных с коррупцией, в том числе по выявлению этих фактов, оснований и порядка административного представления в делах о коррупционных деяниях или других правонарушений, связанных с коррупцией, а также относительно контрольной и наглядной деятельности правоохранительных органов относительно расширения позитивного опыта и предотвращения ошибок. Для борьбы с коррупцией необходимо использовать международное сотрудничество, а также зарубежный опыт. Правовой анализ состояния прокурорского надзора за выполнением Закона Украины "О борьбе с коррупцией" свидетельствует, что органами прокуратуры за период с 2003 г. до настоящего времени применялись определенные меры по повышению эффективности и качества прокурорского надзора за соблюдением законодательства, направленного на борьбу с коррупцией. С учетом требований Генеральной прокуратуры Украины и отраслевого приказа деятельность органов прокуратуры была направлена на искоренение поверхностности и мелочности при осуществлении надзора за соблюдением требований законодательства относительно коррупционных деяний, обеспечение средствами прокурорского реагирования на возмещение ущерба, причиненного этими правонарушениями. Применялись меры по реорганизации форм и методов работы. При этом особое внимание уделялось устранению случаев составления протоколов по малозначительным и мелочным нарушениям действующего законодательства. В связи с этим в деятельности органов прокуратуры есть позитивные результаты. Так, органами прокуратуры Украины в 2004 г. направлено в суд 1006 протоколов по административным правонарушениям, которых соответственно больше, чем в предыдущем году <*>. -------------------------------- <*> Iнформацiя про стан роботи правоохоронних органiв по виконанню Закону Украiни "Про боротьбу з корупцieю" за 2004 pik // К. ДIТ МВС Украiни. 4 января 2005 р. С. 3.

Таким образом, можно сделать вывод, что предлагаемые меры будут содействовать повышению эффективности борьбы с коррупцией и ее проявлениями, отвечать Конституции и законам Украины и России и международным правовым актам.

Название документа