Возможности реформирования российской милиции в переходный период

(Кваша Л. Ф.) ("Административное право и процесс", 2006, N 1) Текст документа

ВОЗМОЖНОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

Л. Ф. КВАША

Кваша Л. Ф., кандидат юридических наук, доцент.

Применительно к процессу становления, развития и модернизации отечественной милиции можно выделить следующие тенденции, направленные на ее преобразование. Первая тенденция связана с созданием и развитием советской милиции <*>. Правовыми предпосылками для этих процессов стали правовые нормы, поскольку конституционные тексты обязательно включают положения, указывающие на систему органов государственной власти и управления страной. Не являлась в этом плане исключением и Конституция СССР 1977 г., раздел 5 которой определял высшие органы государственной власти и управления СССР. Так, высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти СССР являлся Совет Министров СССР (ст. 128). В его полномочия и входило осуществление мер по защите интересов государства, охране социалистической собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан (ст. 131). Поскольку СССР представлял собой союзное государство, образованное на основе принципа федерализма (ст. 70), то вышеназванная проблема согласно п. 5 ст. 72 Конституции РСФСР относилась и к ведению РСФСР. Совет Министров РСФСР в пределах своих полномочий должен был осуществлять меры по охране общественного порядка (п. 3 ст. 125). Поэтому согласно ст. 135 Конституции СССР допускалось создание федеральных (общесоюзных) и союзно-республиканских министерств. Отечественные традиции таковы, что в структурной организации российского, а затем и Союзного государства закрепилась тенденция к созданию не министерства полиции (милиции), а Министерства внутренних дел. -------------------------------- <*> Советская милиция: история и современность (1917 - 1987). М.: Юрид. лит., 1987. С. 249 - 334.

Тем не менее, несмотря на эту организационную особенность, в тот период времени сформировалась стабильная система советской милиции как системы государственных правоохранных вооруженных подразделений и учреждений, построенной с учетом государственно-территориального устройства СССР. Статус союзной милиции подчеркивало и то обстоятельство, что ее роль в структурной организации Советского государства определял специальный правовой документ в виде Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью". В п. 2 этого документа указывалось, что советская милиция функционирует в условиях Союзного государства, основанного на принципе федерализма. Поэтому упомянутый правовой документ определял, что милиция в своей деятельности руководствуется и Конституцией СССР, и конституциями союзных и автономных республик, а также общесоюзным и республиканским законодательством. Специфика рассматриваемого периода проявлялась и в том, что подразделения, службы, учреждения милиции действовали и в составе МВД СССР, распространявшего одновременно свою юрисдикцию и на РСФСР, и в составе МВД иных союзных республик. Однако анализируемый Указ Президиума Верховного Совета СССР не разграничивал функции между союзной и республиканской милицией. Подобного рода попытка с учетом социально-политических процессов, характерных для конца 80-х - начала 90-х гг., имела место в Законе СССР "О советской милиции" <*>. Так, в его ст. 7 фиксировалось три уровня в системе милиции: союзный, республиканский и местный. Это соответствовало системе государственной власти, предусмотренной Конституцией СССР, скорректированной с учетом изменившихся к концу 80-х гг. реалий вследствие проводившихся в тот период различных реформ. -------------------------------- <*> Новые законы СССР. Выпуск 4. М.: Юрид. лит., 1991. С. 54 - 57.

Первый уровень милиции был представлен союзной милицией, организационная структура, штатная численность и дислокация которой устанавливались в порядке, предусмотренном Кабинетом Министров СССР. Кроме того, в вышеназванном союзном законодательном акте определялся предмет ведения союзной милиции. Второй уровень милиции с учетом соответствующих конституционных положений, нашедших свое отражение в ст. 5, 7, 10 Закона СССР "О советской милиции", признавался республиканским. Это означало право союзной республики в составе СССР, во-первых, зафиксировать правовую основу деятельности республиканской милиции в специальном законе, а во-вторых, правительству каждой республики предоставлялась возможность определить организационную структуру, штатную численность и дислокацию республиканской милиции. Принципиально новым в 1991 г. было и определение следующего предмета ведения республиканской милиции, к которому было отнесено, например, предупреждение преступлений и других правонарушений, выявление, пресечение и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и др. Однако к моменту принятия Закона СССР "О советской милиции" реалии были таковы, что союзные республики под влиянием тенденции к их суверенизации не восприняли подобного рода инновации. Поэтому они стали последовательно принимать законодательные акты, фиксирующие полномасштабный, без каких-либо ограничений и исключений статус республиканской милиции как системы служб, учреждений, подразделений, входивших в состав республиканских правоохранительных органов в виде МВД республик. Не стала исключением и РСФСР, где практически менее чем через месяц после принятия союзного Закона, посвященного советской милиции, был принят Закон РСФСР "О милиции", отразивший названный подход к регламентации статуса милиции на республиканском уровне. Третий уровень милиции был связан с институтом Советов народных депутатов. Это приводило к двойной подчиненности милиции, когда управления и отделы внутренних дел, в состав которых входила милиция, признавались организационными звеньями исполнительных комитетов соответствующих Советов народных депутатов. Вначале это создавало предпосылки только для финансирования отдельных учреждений, подразделений и служб милиции за счет средств региональных бюджетов, а также предусматривало определенные процедурные особенности, например, связанные с утверждением участковых инспекторов милиции в должности сельскими Советами. В 90-е гг. в рамках попыток обновления союзного государства стало учреждение Законом СССР "О милиции" института местной милиции. Это привело к тому, что республиканский Закон о милиции мог предусмотреть и такую разновидность милиции, как местная милиция, непосредственным же организатором местной милиции могли выступать местные Советы народных депутатов. Вышеназванным подходом к дифференциации милиции прежде всего воспользовались Прибалтийские республики. Так, Закон Латвийской Республики "О милиции", принятый 4 июля 1991 г., в ст. 19 дал конкретную обрисовку обязанностей полиции местного самоуправления, а также иные аспекты ее создания и функционирования. Характерным было и то, что отдельные союзные республики, не ожидая союзного закона, в республиканских законах о полиции учредили институт полиции самоуправлений. В качестве примера можно назвать Закон Литовской Республики "О полиции", принятый 13 декабря 1990 г., ст. 12, 15, 16 которого обеспечивали легитимность полиции самоуправлений. Вторая тенденция, касающаяся организации российской милиции, обусловлена закономерностями переходного периода, когда вследствие распада союзного государства появилась потребность в радикализации правовой реформы, прежде всего за счет подготовки и принятия Конституции РФ. Этот документ отразил принципиально новые по сравнению с Конституцией СССР и РСФСР подходы к устройству России как федеративного государства. Так, ст. 72 Конституции РФ 1993 г. определила, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Кроме того, в ее ст. 132 предусматривается, что органы местного самоуправления в РФ самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Если трактовать отнесенную к ведению РФ безопасность как правоохранительную безопасность, то названные конституционно-правовые нормы обусловливали организацию в РФ федеральной, республиканской милиции и муниципальных органов охраны общественного порядка. Следует отметить, что конституции ряда республик восприняли эти новации и в своих основных законах предусмотрели по данному вопросу целый ряд конституционных положений. Так, в ст. 77 Конституции Республики Башкортостан указывалось, что данная республика участвует в обеспечении безопасности РФ. Однако в ст. 95 этой же Конституции отмечалось, что ее Президент обеспечивает правопорядок на территории данного государства. В ст. 62 Конституции Республики Бурятия отмечалось, что в совместном ведении этой республики и РФ находится обеспечение правопорядка и общественной безопасности. При этом ст. 93 прямо указывает, что Правительство Республики Бурятия осуществляет меры по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Подобная конституционно-правовая тенденция, обусловливающая разграничение компетенции федеральной милиции и милиции, действующей на уровне субъектов РФ, прослеживается и в иных основных законах республик. Кроме того, они воспроизводят и нормы федеральной Конституции, гарантирующие органам местного самоуправления возможность осуществлять меры по охране общественного порядка <*>. -------------------------------- <*> Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М.: Издательская фирма "Манускрипт", 1995. С. 30 - 103.

Если конституционно-правовые нормы Конституции СССР создавали предпосылки для осуществления правовых и организационных мер по устройству и правовому обеспечению советской милиции, то нормы Конституции РФ должны были стать импульсом для обновления правового акта, посвященного российской милиции. Как известно, он был принят 18 апреля 1991 г. В тот период РСФСР еще являлась союзной республикой, на уровне которой российский законодатель пребывал под влиянием общесоюзного законодательства. Поэтому данный правовой документ зафиксировал в организационном плане модель российской милиции, которая дифференцировалась на криминальную и милицию общественной безопасности (МОБ) <*>. Последняя одновременно получила и иное параллельное наименование - местная. При использовании данного термина была допущена ошибка, выразившаяся в игнорировании конституционных норм, устанавливавших хотя и в рамках СССР, РСФСР, но уже в обновленном виде предпосылки для выделения в системе российской милиции трех вышеприведенных уровней. Применительно к РФ этот подход трансформировался в двух проекциях. Во-первых, система милиции должна была охватить ее организационные звенья федерального уровня и уровня субъектов РФ. Во-вторых, конституционные нормы, в частности ст. 132 Конституции РФ, выступали основой для создания муниципальной милиции в виде органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ. Вышеприведенная ошибка в трактовке статуса МОБ была, вероятно, связана с тем, что данный законодательный акт был подготовлен до принятия Конституции РФ 1993 г., когда еще до конца оставалась неясной социально-политическая обстановка в стране. Если бы не произошел распад СССР, то было бы в определенной степени оправданно признание в целом милиции общественной безопасности в РСФСР в качестве местной. Иная же концепция построения РФ как самостоятельного федеративного государства повлекла за собой необходимость корректировки данного подхода. Поэтому обновленный Закон РФ "О милиции" знак равенства между милицией общественной безопасности и местной милицией уже не ставит. -------------------------------- <*> Далее в тексте - МОБ.

Рассматриваемая тенденция отличается определенными особенностями, обусловленными становлением российского федеративного государства. Так, в период 1993 - 2000 гг. шел поиск ответа на вопрос о статусе российской милиции, которая организационно была представлена в той или иной форме на трех вышеупомянутых уровнях. Проблемным оказался момент, связанный с правовым статусом, прежде всего милиции субъектов РФ. Идеология построения асимметричной федерации, политика заключения договоров между федеральным центром и отдельными субъектами РФ неизбежно влекли за собой и постановку вопроса об автономизации милиции общественной безопасности, прежде всего в республиках - субъектах РФ. Этот процесс затронул и иные силовые структуры Российского государства, в том числе и, безусловно, федеральную структуру в виде ФСБ РФ. Возникла угроза конфедеративного переустройства России за счет разрушения единого духовного пространства экономической дезинтеграции и социальной дифференциации регионов, отсутствие на практике конституционного равноправия всех субъектов РФ, нечеткого разграничения в Конституции РФ полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, недостаточного правового регулирования между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав. Все это стало импульсом к игнорированию норм федеральной конституции об отнесении вопросов государственной безопасности к исключительному ведению РФ. Поэтому в субъектах РФ стали создаваться советы безопасности, министерства и ведомства по данным вопросам, вводиться правила назначения и освобождения от должности руководителей этих структур с санкции соответствующих органов государственной власти субъектов РФ <*>. -------------------------------- <*> Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-исследовательская конференция. М.: Издание Совета Федерации РФ. 1998. С. 114 - 122, 130 - 143; Конституции республик в составе РФ. Сборник документов. М.: Изд. фирма "Манускрипт", 1995.

Несмотря на все вышеприведенные особенности, милиция периода 1992 - 2003 гг., входившая в состав органов внутренних дел, в целом сохраняла свою организационную модель государственной централизованной многопрофильной правоохранной структуры. Это означало, что продолжали функционировать основные отраслевые оперативные службы в виде уголовного розыска и подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Специфика здесь проявилась в формировании дополнительных оперативных аппаратов по противодействию незаконному обороту наркотических средств, а также по борьбе с организованной преступностью, становление и развитие которых началось с конца 80-х гг. XX в. Что же касается милиции общественной безопасности, то в организационно-структурном плане она осталась практически в неизменном виде. В целом система органов внутренних дел в 1995 году изменилась за счет перемещения в состав Минюста РФ органов уголовно-исполнительной системы, а в состав МЧС РФ - органов, обеспечивающих пожарную безопасность. В этот же период в экспериментальном порядке стала апробироваться концепция создания наряду с государственной централизованной многопрофильной милицией органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ. Этот вопрос был обусловлен интенсификацией процессов развития Российской Федерации как федеративного государства. Именно поэтому было возможно видоизменение милиции с учетом аналогов, имеющихся в зарубежных федеративных государствах <*>. Речь идет о сочетании максимально централизованных силовых структур типа ФБР США и системы децентрализованной местной полиции. -------------------------------- <*> Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. М.: Московская академия МВД России, 2001.

Третья тенденция, касающаяся организации российской милиции в условиях обновленной федерации, связана с попытками федерального центра свести к минимуму те негативные изменения, которые произошли в экономической, социальной и иных сферах деятельности регионов. Они были обусловлены имевшимися ранее стремлениями асимметричного построения системы субъектов РФ. Как известно, распад союзного государства и выделение России в качестве самостоятельного государства, с одной стороны, привели к тому, что резко повысилась самостоятельность регионов в принятии социально-экономических и политических решении. С другой стороны, с формированием новой государственной демократической системы разрушились сложившиеся хозяйственные связи между регионами, произошел стремительный спад производства, значительно активизировались сепаратистские и националистические течения, существенно осложнилось финансовое положение регионов. В особом положении в настоящее время оказалась Россия в силу специального ее деления на определенные регионы. Причины тому следующие: огромная протяженность территории, дальность расположения предприятий смежников, высокая себестоимость транспортных перевозок; резкое ослабление административно-политической зависимости регионов от центра страны; стремление к суверенности, что препятствовало развитию федеративных отношений; резкая неравномерность в размещении (концентрации) природных ресурсов; значительные различия в уровне социально-экономического развития регионов. К 2000 г. практика осуществления экономических преобразований в РФ показала, что многие неудачи в их проведении связаны с недостатками в развитии федеративных отношении в нашей стране. В этот период произошли резкое ослабление управленческой вертикали Российской Федерации, нарушение баланса в федеративных отношениях между центром и субъектами Федерации. Поэтому актуальность приобрели взгляды тех политиков, которые указывали на необходимость внедрения нового государственного устройства <*>. Новая стратегия федеративного развития включала в себя постепенный переход от децентрализованной, асимметричной и договорной федерации к централизованной, симметричной и конституционной федерации. -------------------------------- <*> См.: Лысенко В. Н. Федерация в начале XXI века, централизация политической власти при децентрализации экономических полномочий регионов // Независимая газета. 2000. 11 апр.

Следует отметить, что режим "управляемой демократии" фактически не затрагивает ограничения демократических начал на уровне местного самоуправления. Напротив, он предполагает создание максимально благоприятных условий для развития самоуправления снизу как опоры для проведения экономической модернизации. Поскольку современная преступность не признает как государственных, так и административных границ, вопросы территориального устройства, затрагивающие интересы деятельности правоохранительных органов, имеют важное значение для реализации предложенной Президентом Российской Федерации реформы государственного устройства России (в том числе и административно-территориального). В этой связи необходимо отметить, что успешное функционирование правоохранительных органов (в том числе и в сфере обеспечения экономической безопасности) в значительной степени зависит от системы их конкретной "привязки" к обслуживаемому ими региону, субъекту Российской Федерации или иному территориальному или национальному образованию. Поэтому дальнейшее развитие административных реформ и совершенствование территориального построения Российской Федерации и ее субъектов привлекают внимание политических кругов, научной общественности и сотрудников органов власти и управления. Не исключено, что нынешнее деление территории Российской Федерации на семь федеральных округов и назначение во главе их полномочных представителей Президента Российской Федерации <*> является первым и очень важным шагом на пути дальнейшего совершенствования административно-территориального деления страны, что повлечет за собой необходимость реформирования задач и структуры соответствующих аппаратов правоохранительных органов для обеспечения контроля за исполнением в округах (следовательно, и в субъектах Федерации) решений органов государственной власти. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (в редакции Указа Президента РФ от 21 июня 2000 г. N 1149 и от 9 сентября 2000 г. N 1624).

Необходимость принятия подобного решения, видимо, была продиктована и таким обстоятельством, как запутанность административно-территориального деления России, ее фактически стихийное развитие в 90-х гг., грозившее скорым распадом возникшей на основе СССР новой Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Лагутенков Б. Т. Как обустроить "асимметричную" Россию? // Независимая газета. 2000. 24 окт.

Однако на этом этапе административной реформы правоохранительным органам необходимо завершить определенное реформирование своих структур, переходя на построение межрегиональных (окружных) аппаратов и подразделений. Ряд государственных и правоохранительных органов, обеспечивающих наряду с другими вопросами и решение проблем по обеспечению экономической безопасности, к моменту введения института полномочных представителей в федеральных округах имели свои структурные подразделения межрегионального уровня. Так, служба по борьбе с организованной преступностью на федеральном уровне была представлена Главным управлением по борьбе с организованной преступностью МВД России, на межрегиональном уровне - региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью МВД России, а на уровне субъектов Федерации - управлениями (отделами, отделениями) по борьбе с организованной преступностью МВД РФ. Это была специфичная (по сравнению с УР и БЭП) система оперативных подразделений, образующих автономную вертикаль в системе органов внутренних дел во главе с курирующим ее первым заместителем министра МВД РФ. Однако в рамках рассматриваемой реформы было принято решение о создании на уровне федерального округа аппаратов органов внутренних дел в виде ГУВД, координирующих деятельность органов МВД в соответствующих субъектах Федерации в пределах федерального округа. Следует упомянуть и об ином варианте структурного обеспечения правоохранительной безопасности силами милиции на уровне федерального округа. Речь идет о создании таких организационных звеньев милиции, как комитеты федеральной криминалистической милиции МВД РФ по федеральным округам. Правовой основой этого решения стало Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. N 924 "Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации", которое утвердило правовой статус подразделений криминальной милиции по федеральным округам. В соответствии с вышеназванным Постановлением Комитет федеральной криминальной милиции по федеральному округу в пределах своей компетенции должен был реализовывать функции Министерства внутренних дел РФ в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениям и в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности. Было признано целесообразным, что комитеты федеральной криминальной милиции по федеральным округам должны создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться Министром внутренних дел Российской Федерации. Состав, структура и штатное расписание комитета федеральной криминальной милиции по федеральному округу должны были определяться Министром внутренних дел Российской Федерации в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел. Вышеназванным Постановлением Министерству внутренних дел Российской Федерации до 31 декабря 2000 г. поручалось осуществлять мероприятия по созданию комитетов федеральной криминальной милиции по федеральным округам. Однако по истечении непродолжительного времени возобладал второй подход к проблеме централизации управления милицией, исходя из концепции федеральных округов. Так, в целях координации деятельности органов внутренних дел, взаимодействия с иными правоохранительными структурами и органами государственной власти, а также создания условий для информационного обеспечения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах созданы Главные управления МВД России по федеральным округам. Комитеты федеральной криминальной милиции МВД России по федеральным округам были ликвидированы. Начальнику Главного управления МВД России по федеральному округу были предоставлены полномочия, согласно которым он стал старшим оперативным начальником для всех подразделений и учреждений системы Министерства, расположенных на территории соответствующего федерального округа. Ему была поручена организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также реализация в пределах его компетенции функции Министерства внутренних дел Российской Федерации в области борьбы с организованной преступностью, носящей межрегиональный и международный характер. Таким образом, определенным шагом к укреплению федерализма в плане соблюдения принципа единства органов милиции и централизации управления ими стало прояснение статуса федеральной государственной милиции, устроенной с учетом федеративного устройства России. В итоге появилась возможность вести речь, во-первых, о федеральной государственной централизованной многопрофильной милиции России и ее типологии, предопределенной внутренними преобразованиями ГРОВД, УВД, ГУВД, МВД. Во-вторых, обсуждать вопрос о параллельных федеральной многопрофильной милиции иных органах правопорядка в виде органов охраны общественного порядка местного самоуправления, налоговой полиции, которые могли бы обеспечивать правоохранительную безопасность в пределах своей компетенции.

Название документа