Лимит госсобственности еще не исчерпан

(Киц А.)

("Юрист", 2006, N 3)

Текст документа

ЛИМИТ ГОССОБСТВЕННОСТИ ЕЩЕ НЕ ИСЧЕРПАН...

А. КИЦ

Киц А., эксперт МОД "Против коррупции, обмана и бесчестья".

Власти всех уровней продолжают активно освобождаться от государственной собственности, красиво вещая обществу, что частный бизнес более практичен и рационален в ее управлении и распоряжении. Все это так, нет сомнений, и на словах все совпадает с основной концепцией приватизации. Но на деле сам механизм передачи этой собственности в частные руки при его реализации на практике приводит к огромным потерям государственных финансовых средств. Так что те, кто не успел поживиться за государственный счет, еще скажут свое слово, а правоохранителям и настоящим государственным мужам предстоит много кропотливой и напряженной работы в целях защиты государственных интересов.

У честных чиновников и предпринимателей еще остались надежды на создание в России такой экономической среды, когда будут стабильными возможности повышения эффективности деятельности предприятий, защиты частной собственности, привлечения иностранных инвестиций, введения в деловой оборот новых предприятий, недвижимости, механизма рынка ценных бумаг и т. д. Сейчас светлые надежды омрачаются множеством подводных камней: от коррупции, взяточничества, рейдеров, гринмейла до искусственно созданного и сильно развитого в нашей стране механизма в виде "дырявого" законодательства. Судебная система, как высшая и самая справедливая инстанция, при разрешении различных споров и законодательных коллизий часто сама действует по принципу, обозначенному в русской пословице "Закон что дышло..." вместо общепринятой в мире "Закон суров, но он закон", тем самым окончательно разрушая веру в справедливость и такие общепринятые в цивилизованном мире принципы, как законность и равенство всех перед законами.

Если арбитражные суды в России реально могут защитить предпринимателей и юридических лиц, например, от незаконных действий чиновников и рейдеров, то суды общей юрисдикции, несмотря на многочисленные протесты предпринимателей, продолжают принимать неадекватные решения об обеспечительных мерах в отношении предприятий, фактически делают что хотят, по своему усмотрению. Статьи 139 - 146 (гл. 13 "Обеспечение иска") ГПК РФ написаны таким образом, что в России можно арестовать недвижимое имущество любого отечественного предприятия по ходатайству любого физического лица. Отменить же незаконные обеспечительные меры (при желании и упорстве федерального судьи) практически невозможно. Дела "по существу" рассматриваются годами вместо декларированных в ГПК двух месяцев, и нет механизма защиты прав физических и юридических лиц (в том числе и частной собственности), как и нет ответственности судей за необоснованные процессуальные действия. Обжаловать незаконные действия чиновников, как это ни печально выглядит, практически негде. Но это так, в порядке эмоций. Что касается темы "механизма приватизации", то здесь нужно остановиться более подробно, чтобы понять всю его вредность и невыгодность для нашей страны, компенсирующей потери федерального бюджета за счет продажи энергоресурсов.

Идеология приватизации заключается в том, что при продаже государственной собственности органы государственной власти в лице чиновников должны и обязаны быть выразителем интересов государства и общества, получая максимально возможную прибыль при продажах и пополняя бюджеты всех уровней финансовыми средствами. Но патриотизмом "здесь и не пахнет", судя по многочисленным нарушениям законодательства при приватизации или, например, сдаче в аренду государственного и муниципального имущества. И речь в данном случае не идет об известном докладе Председателя Счетной палаты РФ. Речь идет (по скромным подсчетам) о дополнительном ущербе на миллиард рублей в год для одного среднего города в России, а в масштабах всей страны - ущерб невозможно даже себе представить. На глазах у всего общества государственное имущество распродается, делится между "своими", воруется в открытую, причем все, что еще можно воровать.

Очевидно, что без здоровой и эффективной системы контроля государственных средств, ресурсов, собственности и финансов нельзя достичь успехов в экономике. Вместе с тем в стране пока отсутствует единая концепция государственного контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, недостаточно четко разграничены функции субъектов контроля, что заметно затрудняет работу контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений и коррупционных факторов, то его действенность напрямую зависит от четкости формулировок в нормативных правовых актах содержания каждого вида нарушений и установления в каждом нормативном правовом акте ответственности за его невыполнение с определением санкций, адекватных ущербу, нанесенному в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц.

Если, например, понятие "нецелевое использование средств" достаточно четко определено в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ (Закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ) и нормативных актах Министерства финансов РФ как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, то вопросы о толковании понятий эффективности использования финансов, государственных средств, ресурсов и собственности (соотношение между полученным результатом и затраченными средствами) и рациональности вообще в законодательстве не решены. В п. 1 ст. 266 Бюджетного кодекса РФ (Закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ) сказано, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ). Из-под полного контроля выпадают максимально возможные средства, полученные от приватизации государственного имущества.

Например, контрольно-счетные палаты субъектов Федерации официально считают, что аукционы по продаже государственного имущества (и полученные при этом финансовые средства) их не касаются и контроль за всем этим не входит в их полномочия. А больше-то никакого контроля практически и нет! Механизм образования цен продаваемого имущества на аукционах, способы продажи, получаемая эффективность полностью ушли из-под контроля государства. Чиновники из Счетной палаты оказываются правы, потому что в соответствии с п. 5 ст. 33 "Распределение денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного или муниципального имущества" (Закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ) контроль осуществляется только "за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет", и его осуществляют "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата РФ". То есть речь идет только о контроле "порядка и своевременности" перечисления средств, и не более того!

Очевидно, что вся законодательная база по приватизации, в т. ч. и нормативные правовые акты уполномоченных органов, требует серьезного анализа на коррупциогенность и противоречивость друг другу. Кто об этом только не говорил с самых высоких трибун, а положительных результатов до сих пор нет.

Анализ действующего законодательства показывает, что многие поправки в законы, регулирующие приватизацию и принятые за последний период времени, кем-то специально пролоббированы, чтобы снять с чиновников ответственность и создать безнаказанную и бесконтрольную ситуацию с целью присвоения за небольшие деньги оставшейся части неприватизированной государственной собственности. Законодательство требует серьезной и безотлагательной доработки, потому что каждый день просрочки позволяет обогащаться чиновникам, олигархам, рейдерам, гринмейлерам, коррупционерам, криминалу, взяточникам и многим проходимцам, стоящим в очереди за государственной собственностью. На законодательной теме остановимся более подробно.

В одном из писем Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (далее - ФАУФИ) официально было записано, что если сделка (аукцион по продаже государственного пакета акций в ОАО) является сделкой по приватизации государственного имущества субъекта РФ, то при приватизации таких пакетов акций ст. 77 Закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" не применяется. С другой стороны, в п. 3 ст. 77 названного Закона написано, что, "в случае если владельцем более двух процентов голосующих акций общества является государство и муниципальное образование, обязательно привлечение государственного контрольного органа". На первый взгляд ст. 77 Закона защищает государственную собственность, но если посмотреть более внимательно, то она находится в гл. 9 Закона "Приобретение и выкуп обществом размещенных акций" и соответственно вообще не работает. В результате внесенной поправки в Закон ее действие ограничено понятием "размещение ценных бумаг".

Согласно ст. 2 Закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" размещение эмиссионных ценных бумаг, которыми являются акции ОАО, есть "отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок". Таким образом, любая рассматриваемая сделка, если не является размещением эмитентом акций (очень редкое на практике, нужно заметить, явление), то контролировать такие сделки со стороны федерального центра больше некому. Вот и получается, что внешний предлог, как обычно, благородный: забота о согражданах, предприятиях, бизнесе, государстве, а реально - отсутствие всякого контроля при продажах государственного имущества. То есть контроль как бы и записан в законе, но его нет!

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет функции по управлению имуществом в пределах установленных полномочий. Основной функцией является защита имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" агентство является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации в сфере управления имуществом РФ. Как видим, очень патриотичные и высокие пафосные слова, но не более того. И вновь видим, что патриотичная концепция федерального законодательства идет вразрез с принятыми постановлениями, разработанными чиновниками.

Чиновники, не имеющие права законодательной инициативы, удивительным образом с помощью постоянно изменяющихся приказов и постановлений федеральное законодательство направляют в "свое бюрократическое русло". Фактически идет бесконтрольный от общества и законодателей нормотворческий процесс. Депутаты об этом и не подозревают, как их обманывают, они не контролируют (и нет механизма контроля) разработчиков и исполнителей отсылочных норм. Вообще принято считать, что любая отсылочная норма - серьезный коррупционный фактор. Все отсылочные нормы приводят к появлению нормативных правовых актов, не прошедших всеобщего обсуждения и общественного контроля. Парадокс, но с их помощью регулируются все финансовые, таможенные и экономические процессы в стране, они постоянно меняются представителями исполнительной власти, в результате чего создают негативную и нервозную обстановку для экономической деятельности и инвестиционного климата. Они получаются выше закона, часто они не соответствуют основной концепции законов, они сделаны чиновниками для того, чтобы можно было манипулировать и создать совершенно другое юридически "обоснованное" законодательное поле и множество коррупционных факторов. Думается, что их появление всегда должно быть предлогом для проведения определенных действий со стороны контрольных и компетентных органов, а также обязательно должна быть налажена обратная связь с законодателями.

Если раньше приватизацию государственного имущества в соответствии с приватизационным законодательством контролировали ФСФО, трудовой коллектив и законодательный орган субъекта Федерации, то в настоящее время на основании п. 4 ст. 14 Закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации. В новом Законе уже не сказано, "кто конкретно и где принимает решения", они вообще могут действовать на основании своего любого решения и вне закона через подконтрольные и родственные структуры, что часто и происходит. Например, субъект Федерации может передать эти функции коммерческой структуре, учредителем которой являются близкие и дальние родственники, какого-нибудь чиновника.

Субъекты Федерации обязаны были принять и опубликовать свои законы по приватизации имущества, находящегося в собственности регионов, не "забывая" при этом, что имущество является не их собственным, а государственным. До вступления таких законов в силу действовали лишь программы и планы приватизации государственного имущества в субъектах Федерации, где были разработаны правила организации и механизма приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, которые должны были неукоснительно соблюдаться чиновниками из Минимущества и государственных учреждений - фондов имущества. По закону, все изменения, согласования и утверждения изменений в планы приватизации, порядок и процедуру проведения приватизации могут вносить только органы, утвердившие планы приватизации, и не более того. А в соответствии с п. 1 ст. 43 Закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (от 21 декабря 2001 г.) приведению в соответствие с законом подлежали, утвержденные до вступления закона планы приватизации государственных и муниципальных предприятий и учредительные документы открытых акционерных обществ, 100% акций которых к указанной дате находятся в государственной и муниципальной собственности.

Законодательством ранее было установлено, что в случае принятия решения о приватизации создаются комиссии по приватизации, которые разрабатывают проект плана приватизации (проект изменений в план приватизации). План приватизации является важнейшим документом приватизируемого предприятия или имущества, сроки его правового статуса, его правовое положение в соответствии с Законом "Об акционерных обществах" полностью зависят от этого плана. Статья 5 Закона гласит, что "особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия". Следовательно, если приватизация проходит в другие сроки, чем в сроки утвержденного плана приватизации, то можно поставить под сомнение продажу акций любого предприятия. В состав комиссии входили представители органов по управлению имуществом, финансовых органов, а также иные лица. В соответствии со ст. 20 Закона N 123-ФЗ план приватизации (изменения в план приватизации) подлежал непременному согласованию с трудовым коллективом предприятий. В случае отклонения их трудовым коллективом комиссия обязана была представить другой вариант. То есть существовал общественный контроль, которого сейчас вообще нет.

Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" признан утратившим силу Закон N 123-ФЗ. Таким образом, с момента вступления в силу указанного Закона (27 апреля 2002 г.) на территории РФ подлежит применению Закон N 178-ФЗ. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества. Вот тут-то и происходят основные нарушения.

В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из указанного следует, что органы государственной власти в целом и Минимущества субъектов Федерации обладают специальной правоспособностью, т. е. вправе осуществлять только те полномочия, которые возложены на них и предоставлены Положением о Минимуществе субъекта Федерации. Полномочия и право в одностороннем порядке вносить изменения в планы приватизации предприятий могут быть утверждены органами государственной власти субъектов с учетом требований федерального законодательства.

Анализ и судебная практика показывают, что органами имущества при принятии своих распоряжений в части внесения изменений в план приватизации допускались и допускаются нарушения действующего приватизационного законодательства по порядку и процедуре разработки, согласования и утверждения изменений в план приватизации.

Городские же программы приватизации муниципального имущества часто вообще не принимались преднамеренно, без необходимых распоряжений управлений имущественных отношений администраций об условиях приватизации. Это делалось для того, чтобы развязать руки чиновникам. Многие сделки с объектами приватизации муниципального имущества осуществлялись не на основании постановлений глав города, а по устному согласованию. В планах приватизации отсутствовали расчеты нормативной цены стоимости объектов приватизации. Именно эти обстоятельства позволяют распродавать самую ценную муниципальную собственность за бесценок среди "своих". Могут приватизироваться объекты, выполняющие социально-культурное и коммунально-бытовое назначение, может быть приватизирован жилищный фонд под видом нежилых помещений без всяких конкурсов и аукционов, что часто и происходит. В конечном итоге все это порождает огромные хищения денежных средств из бюджетов субъектов Федерации и государственной казны.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Росимуществу были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества РФ, а также часть функций упраздненной Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО).

В числе функций Госимущества, определенных Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" (ФАУФИ), отсутствуют функции государственного контрольного органа. Указанные полномочия были переданы Госимуществу с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом". Кроме того, согласно п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

На основании всех этих нормативных правовых актов функции финансового контрольного органа сводятся лишь к определению цены имущества в случаях, определенных ст. 77 Закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", о которых уже сказано было выше. Если в отношении продажи федеральной собственности ФАУФИ реально участвует в контроле, то на уровне субъектов Федерации на сегодняшний день вся система государственного контроля практически ликвидирована! Инициаторами таких решений могут быть авторы и вдохновители разработки опять же отсылочных норм.

Определение цены продаваемого государственного имущества - это вообще отдельная тема для осмысления, потому что оценочная деятельность в России не поддается вообще никакому здравому смыслу. Оценщики имущества в России пользуются любыми методиками расчетов, каждый своей, как надо и как попросят заказчики! Можно оценить одно и то же здание как за миллион, так и за десять - и все в соответствии с методикой. Другой оценщик может оценить имущество (пакет акций) совершенно по-другому, как попросят. Часто в делах о приватизации вообще отсутствуют отчеты независимых оценщиков и договоры с ними. Это не коррупционный "фактор", а "айсберг-фактор" и чистый криминал. Возникает справедливый вопрос: почему до сих пор не создан механизм - закон, где бы все методики были одинаковые, открытые для доступа, и любой предприниматель и уполномоченный орган, имея исходные данные, смог бы по таблицам выявить рыночную стоимость объекта? Очевидно, что отчеты по оценке должны быть публичными, публиковаться в Интернете, СМИ, чтобы любой гражданин России - налогоплательщик мог их посмотреть и при желании проконтролировать. Так нет!

Согласно положениям п. 2 ст. 12 Закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" нормативная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества (минимальная цена) определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Как видим, снова отсылочная норма, позволяющая манипулировать и учитывать интересы заинтересованного круга лиц и по своей сути являющаяся коррупционным фактором. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 утверждены Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества.

Пункт 1 ст. 214 ГК РФ гласит, что "государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации". Таким образом, при определении нормативной цены подлежащего приватизации имущества в регионах следует руководствоваться Гражданским кодексом и интересами государства.

Но в соответствии с Законом от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ" в случае спора об оценке иск в суд может подавать только "оценщик" или "заказчик" оценки государственного имущества. Представляете себе - только заинтересованное лицо может себя же контролировать, и не более того! С другой стороны, оценщиков к оценке государственного имущества аккредитует орган субъекта Федерации, который заказывает оценку. Поэтому оценщиками, как правило, могут быть только свои близкие и подконтрольные лица, что практически и происходит на практике - не своим людям вообще аккредитацию в регионах не дают. Поскольку оценка имущества обязательна, то большинство оценочных компаний, аккредитованных при субъектах Федерации, в своих списках имеют соответствующие фамилии чиновников или родственников (на уровне субъектов Федерации или даже выше). Механизма защиты от крупных финансовых нарушений в законодательстве не создано. Чиновники произвольно манипулируют в судах и озвучивают свои доводы, что оценка может проводиться, например, с целью "определения рыночной стоимости пакета акций", а может быть, и "для принятия управленческих решений", т. е. оценка преследовала иные цели и совсем не предназначалась для проведения аукциона. Причем цена одного и того же объекта оценки может значительно (в десятки раз) для каждой цели отличаться! Вот такие возможны (и законодательно установлены) манипуляции с государственным имуществом, и ими активно пользуются в арбитражных судах нерадивые чиновники, причем в соответствии с законодательством. Этот "канал манипуляций", использующийся явно не в интересах государства, до сих пор не закрыт!

Или другой пример ухищрений. Объекты выставляются на аукцион по цене на основании заключения специалиста об оценке, где делается запись, что оценка проведена без учета стоимости затрат на ремонтно-восстановительные работы, понесенных якобы арендатором по договору аренды. Потом оказывается, что при продаже "арендатору" необходимо еще и возместить до 500% стоимости объекта продажи из бюджета субъекта Федерации или города. Для целей продажи объекта конкретному юридическому лицу фальсифицируются суммы затрат на ремонтно-восстановительные работы арендатором, арендовавшим объект до приватизации, потом от имени этого юридического лица участвует физическое лицо - единственный учредитель юридического лица. Формально соблюдено условие законодательства об участии в аукционе двух и более претендентов, и аукцион признается состоявшимся. Также возможно занижение стоимости уже отремонтированного объекта приватизации, что влечет существенное занижение стоимости объекта приватизации для "своих" лиц и "откатов". В нарушение ст. 35 Закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не соблюдаются сроки оплаты приватизационных объектов, без применения штрафных санкций к покупателям и потерь финансовых средств для бюджетов городов и регионов. Кроме всего прочего, при приватизации государственного имущества допускается использование фальшивых документов (копий техпаспортов имущества, справок из ИМНС по отсутствию задолженности, заключений об оценке, списков претендентов, изменения профиля объектов и т. д.). Должного контроля над всем этим безобразием нет! Специалисты знают, что есть различные аукционы, например: с повышением цены или с понижением цены, а в законе записано - просто аукцион. Такое юридическое "легкомыслие" ведет к различным правовым последствиям и огромным финансовым потерям для государства.

В России сложилась "удивительная" практика, когда государственные пакеты акций акционерных обществ продаются на "простых" аукционах вместо того, чтобы в соответствии с законодательством их продавать на "специализированных" аукционах или на "коммерческом конкурсе". Законодательством, к сожалению, вообще не установлено исключительных видов продаж для акций акционерных обществ и государственного имущества. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178 "О приватизации государственного и муниципального имущества" в ст. 13 перечислены способы приватизации государственного и муниципального имущества, среди которых "продажа государственного и муниципального имущества на аукционе (ст. 18)" и "продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе (ст. 19)". Это очень важный и существенный момент, внесенный законодателем в закон с целью исключения нарушений и недопущения коррупции при продаже государственного имущества и акций открытых акционерных обществ, принадлежащих государству. Но четкие требования закона вновь "размылись" в нормативных правовых актах исполнительной власти и субъектов Федерации.

Законодатель в данном Законе четко и целенаправленно разделил виды имущества на имущество и акции и предусмотрел различия при продаже этих видов имущества, чтобы не было нарушений. Эти различия и порядок продажи - существенны. Так, при продаже на простом аукционе имущества (продажа акций на таких аукционах законом не предусмотрена) используется закрытая подача формы заявок (в конвертах) и открытая форма подачи.

При продаже акций на специализированном аукционе используется только открытая форма по составу участников, и аукцион может иметь форму всероссийских масштабов, а полученные денежные средства, которые поступают в бюджеты субъектов Федерации, могли быть на порядок выше. Причем в законодательстве при таком порядке продажи предусмотрены механизмы защиты от фальсификаций и нарушений. Так, в соответствии со ст. 19 Постановления Правительства РФ N 585 определяется единая цена продажи акций по определенным правилам, учитывается коэффициент реализации акций не ниже 0,95, разработаны правила определения победителей, учитываются все заявки участников и т. д.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 585 (в редакции от 11 ноября 2002 г. N 810) разработано положение для этих различных видов аукционов. Согласно п. 2 Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций ОАО на специализированном аукционе при продаже на специализированном аукционе (в т. ч. на всероссийских и межрегиональных специализированных аукционах) находящихся в федеральной собственности акций продавцами выступают РФФИ (его отделения) или иные специализированные учреждения, которым Правительством РФ поручено от его имени осуществлять функции по продаже приватизируемого федерального имущества. Данное положение, к сожалению, уже не содержит требований о продаже акций исключительно на специализированном аукционе. Как видим, отсылочная норма в законе и концепция закона о том, чтобы при продаже имущества государство получало максимально возможную прибыль, утонули в нормативно-правовом акте государственного органа с помощью чиновников, видимо, преследующих совершенно другие цели. Это еще раз подтверждает вывод о том, что в законах должно быть как можно меньше всяких отсылочных норм, которые всегда способствуют коррупционным факторам.

Они также имеют существенное различие, если внимательно рассмотреть требования данного Постановления. Возникают разные правовые последствия, другой порядок, качество, бюджет, суммы продаж, легитимность сделки и т. д. Но вызывает удивление то обстоятельство, что почти повсеместно государственные пакеты акций ОАО продаются только на простых аукционах. Это приводит к совершенно другим финансовой базе, условиям, цене, оценке единой цены акций и самому главному нарушению прав акционеров - легальности результатов большинства проведенных аукционов, которые можно будет оспорить в судебных инстанциях, в том числе и в Европейском суде. Эти проблемы до сих пор не решены, и до сих пор нет единой методики по выбору вида аукциона и оценке с обоснованием, какой вид продаж для какого имущества и акций экономически выгоден и наиболее рационален для государства.

Согласно требованиям Закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы местного самоуправления должны самостоятельно определять порядок планирования приватизации и принимать решения об условиях приватизации муниципального имущества. Согласно уставам муниципальных образований городские думы устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности и земельными участками. Городские власти утверждают положения об управлениях имущественных отношений и делегируют им права на совершение сделок с объектами приватизации. Но и здесь обязательные требования по приватизации в полном объеме не выполняются, городские программы приватизации не принимаются. Нарушаются требования ст. 8, 9, 10 Закона от 29 июня 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ"; ст. 15, 16 Закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в плане опубликования информационных сообщений о проведении аукционов в средствах массовой информации. Доходит до того, что отпечатанные большим тиражом газеты с информацией о проведении аукционов вообще в подписку и розницу не поступают, а скупаются управлениями имущественных отношений. В приватизационные дела вкладываются фальшивые копии газеты с публикацией об аукционе или коммерческом конкурсе, которые не публиковались. Правоохранительные органы удивительным образом этих нарушений не замечают.

Может, антимонопольные органы, что называется, "все и вся" контролируют? Посмотрим, и вновь нас ждет разочарование. Согласно п. 16 Положения "О продаже на аукционе государственного или муниципального имущества", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. N 356 (в редакции Постановления от 17 сентября 1998 г. N 1110), для участия в аукционе претендент представляет продавцу в установленный срок документы по перечню, объявленному в информационном сообщении, и "в необходимых случаях" - согласие федерального антимонопольного органа (территориального органа) на приобретение претендентом имущества, продаваемого на аукционе. Что это за "необходимый случай" и кто его устанавливает? Как видим, налицо коррупционный фактор.

Компетенция территориального антимонопольного органа при рассмотрении вопросов, касающихся приобретения акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, определена в п. 6.2.1 Положения "О порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений" и в п. 4 Положения "О территориальном управлении". В названных Положениях установлены ограничения компетенции территориального органа по рассмотрению ходатайств. В п. 4 Положения о территориальном управлении записано, что иные полномочия осуществляются в случае предоставления их МАП России. Такая нечеткая формулировка несет в себе коррупционный фактор и приводит к многочисленным спорам в судебных инстанциях. Согласно ст. 18, п. 4 ст. 3 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Приказам МАП РФ от 13 ноября 1995 г. N 145, от 13 ноября 1995 г. N 146 (в редакции от 11 марта 1999 г.) согласие на совершение сделки по приобретению пакета акций подлежит получению у федерального антимонопольного органа, а не у его территориального управления. Ограничения установлены Положением о порядке предоставления антимонопольным органом ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Положением о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденными соответственно Приказами МАП РФ от 13 ноября 1995 г. N 145 (п. 6.2.1 "в") и от 13 ноября 1995 г. N 146 (в редакции от 11 марта 1999 г.) (п. 4 "в").

Согласно п. 5.3 Положения "при подаче ходатайства или уведомления заявитель обязан представить в антимонопольные органы информацию (документы), указанные в разделе 1 приложения 1 и приложения 2 к настоящему Положению", в том числе в электронной форме на дискете. С другой стороны, нет четко прописанной в законе ответственности за непредставление этой информации.

В п. 6.6 Положения "О порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений" в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" записано, что направление заявителем ходатайств и уведомлений в территориальные управления МАП РФ, не имеющие полномочий по их рассмотрению, считается непредставлением ходатайств или уведомлений. И снова в законе четко не определена ответственность за допущенные нарушения и какие последствия они влекут для участников, а также ответственность чиновников из МАП за нарушения должностных полномочий. Все это приводит к многочисленным нарушениям законодательства и разбирательствам между сторонами, в т. ч. и в судебных инстанциях, в результате которых непосредственным образом затрагиваются интересы государства и предпринимателей. Но удивительным образом в Законе от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в п. 4 ст. 1.1 "Антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о конкуренции и об ограничении монополистической деятельности на товарных рынка" появилась интересная с точки зрения юриспруденции запись: "В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ настоящему Закону или федеральному закону применяется настоящий Закон или соответствующий федеральный закон". То есть введен приоритет данного Федерального закона над другими федеральными законами, что прямым образом противоречит требованиям положений Конституции РФ. Но этот факт почему-то остался не замеченным многочисленными юридическими экспертизами. Результатом такой формулировки являются постоянные заявления чиновников из антимонопольных органов о том, что они в своей деятельности руководствуются только антимонопольным законодательством, и не более того, другие законы для них юридически ничего не значат.

Теперь немного об интересах самого бизнеса, т. е. того "органа", за счет которого (нужно быть справедливым - и за счет продажи государственных энергоресурсов) живут и размножаются многочисленные чиновники всех уровней и мастей, которых в России стало больше, чем во всем СССР.

В ст. 40 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" говорится, что "при наличии в государственной или муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, предоставляющих более 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования и обеспечивается внесением в уставный капитал этого общества государственного или муниципального имущества либо средств соответствующего бюджета для оплаты дополнительно выпускаемых акций". Законодательство РФ не содержит запрета на увеличение уставного капитала. Более того, данная ст. 40 содержит также способ и процедуру обеспечения исполнения решения об увеличении уставного капитала - внесение имущества или средств соответствующего бюджета. Кроме того, порядок оплаты размещаемых дополнительных акций установлен ст. 25 Закона от 21 ноября 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

С одной стороны, защита интересов государства в акционерных обществах, принадлежащих ему пакетов акций, самой доли государства часто декларируется, потому что ими до сих пор не научились управлять с максимальным экономическим эффектом. С другой стороны, существуют проблемы и у ОАО (предприятий), государственный пакет акций которых продается на аукционе. Например, успешно развивающееся общество закупило высокотехнологичное и дорогостоящее оборудование для расширения своей производственной деятельности на взятый крупный кредит, а тут проводится аукцион по продаже крупного государственного пакета акций. У общества не хватило денег на выкуп акций, этой ситуацией (часто с помощью коррумпированных чиновников) воспользовались "рейдеры", которым безразлично производство, и основная их цель - купить и перепродать с максимальной выгодой. Получается, что "рейдеры" могут найти покупателя, получив на продаже до 1000% прибыли, а государевы слуги, специализирующиеся на таких продажах, не могут нормально, причем повсеместно, обеспечить интересы государства с максимальной для него выгодой при продаже государственного пакета акций. Часто они специально занижают цену продажи, за что получают откаты и взятки от "рейдеров". У "рейдеров" могут быть и иные цели, при этом нет никаких гарантий, что новый собственник пакета акций (акционер) будет вкладывать средства в развитие бизнеса. Практика свидетельствует о том, что новый крупный акционер делает все, чтобы перехватить управление в обществе и получить доступ к финансам. Начинаются бесконечные корпоративные конфликты, результатом которых является развал и полное банкротство бизнеса, социальная напряженность и рост безработицы. В такой ситуации лучше было бы для ОАО, чтобы государство в нем было акционером и его представители активно и профессионально участвовали в управлении обществом, принося доход государству от своей деятельности. Но это уже относится к системе подготовки кадров и не является поводом для анализа в данной статье. Но вновь мы видим, что законодательно и эти вопросы не урегулированы.

В соответствии с такой сложившейся негативной ситуацией в сфере приватизации государственного имущества и государственных пакетов акций в ОАО, ведущей к значительным потерям для государственных бюджетов всех уровней, необходимо пересмотреть и проанализировать все законодательство, касающееся этой сферы на исключение в нем коррупционных факторов. Такие меры значительно ускорят приближение к поставленной высшим руководством страны задаче - удвоения ВВП.

Название документа