О Правилах регистрации

О ПРАВИЛАХ РЕГИСТРАЦИИ

Г. Ф. ШЕШКО

Г. Ф. Шешко, заслуженный юрист Российской Федерации.

Согласно статье 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В развитие этой конституционной нормы принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 в редакции от 2 ноября 2004 г. "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Статья 1227.

Закон определяет, что правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 такие Правила утверждены <*>. -------------------------------- <*> Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 2004 г.). СЗ РФ. 1995. N 30. Статья 2939.

Согласно пункту 4 Правил ответственными за регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями социального назначения. Лицами, ответственными за регистрацию, определены, в частности, должностные лица: - жилищно-эксплуатационных организаций <*> государственного и муниципального жилищных фондов; -------------------------------- <*> В порядке информации. Возложение на организации по эксплуатации жилищного фонда определенных обязанностей, касающихся вопросов прописки (ныне - регистрация), наиболее характерно для раннего периода российского законодательства. Так, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. (СУ РСФСР, 1926, N 64, статья 497; 1933, N 43, статья 171) предусматривалось выполнение домоуправлениями такой функции, как ведение книг по прописке жильцов и представление адресных листков в отделение милиции. И это было закономерно. До 1931 г. руководство жилищно-коммунальным хозяйством осуществлялось НКВД (см. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. СЗ СССР, 1930, N 60, статья 640). НКВД решал вопросы: пользования национализированными и муниципализированными строениями; эксплуатации муниципальных домов; о правилах внутреннего распорядка для домовых работников и т. п. (Циркуляры НКВД - Бюллетени НКВД, 1925, N 36; 1926, N 16; 1928, N 11; 1929, N 1 - 2 и т. д.).

- акционерных обществ и других коммерческих организаций; - других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления. Данное положение Правил, а именно "вовлечение" в процедуру регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства обозначенных Правилами должностных лиц, является крайне сомнительным. Согласно статье 4 упомянутого Закона органами регистрационного учета граждан являются органы внутренних дел (там, где такие органы отсутствуют, - местная администрация). Регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства является самостоятельным институтом. Согласно законодательству, сам по себе факт регистрации (или ее отсутствия) не порождает для гражданина каких-либо прав на жилище, прав и обязанностей по пользованию жилым помещением. Согласно Жилищному кодексу Российской Федерации условием обеспечения граждан жилыми помещениями по договору социального найма является реализация положений статей 49 и 51 этого Кодекса. Статьей 52 ЖК РФ устанавливается определенная "связь" с вопросом о месте жительства гражданина при принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении <*>. -------------------------------- <*> Статья 52 ЖК РФ предусматривает, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления по месту жительства, а в случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявление о принятии на учет и не по месту жительства (часть 3).

В данном случае (принятия гражданина на учет нуждающихся в жилье) регистрацию по месту жительства следует расценивать как фактор, позволяющий установить место жительства гражданина. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 9 апреля 2002 г. N 123-0) <*>, условие о наличии регистрации по месту жительства направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилищного фонда. В силу этого введение такого условия не может рассматриваться как согласующееся с положениями статей 17, 19, 27 и 40 Конституции РФ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 31. Статья 3159.

Пользование жилыми помещениями по договору социального найма осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены законодательством (главным образом в рамках Жилищного кодекса РФ). Кодекс не обозначает какой-либо зависимости от регистрации по месту пребывания и месту жительства в вопросах реализации гражданами права пользования жильем. Так, наниматель жилого помещения может вселить в занимаемое им помещение по договору социального найма других граждан, и условиями вселения законодатель определяет: согласие членов семьи нанимателя и размер занимаемого жилья, то есть при вселении общая площадь жилого помещения не должна быть менее учетной нормы на одного человека (статья 70 ЖК РФ). Вселение временных жильцов в жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, осуществляется по взаимному согласию нанимателя и членов его семьи и с предварительным уведомлением наймодателя. Последний вправе запретить проживание временных жильцов, если после их вселения общая площадь на каждого проживающего составит для отдельной квартиры менее учетной нормы, а для коммунальной квартиры - менее нормы предоставления (статья 80 ЖК РФ). Других условий и ограничений для вселения временных жильцов законодатель не устанавливает. При передаче жилого помещения в поднаем не устанавливаются какие-либо условия и ограничения, кроме обозначенных Жилищным кодексом РФ (статья 76 и т. п.). Гражданский кодекс РФ в вопросах пользования жилым помещением по договору "коммерческого" найма (глава 35) ограничивается положениями данной главы ГК РФ, в отдельных случаях с привлечением положений жилищного законодательства (см., например, статьи 682, 687). Жилищный кодекс РФ не предусматривает влияния института регистрации при реализации прав собственником жилого помещения (статья 30 ЖК РФ), членом жилищного и жилищно-строительного кооператива и членом товарищества собственников жилья (разделы V и VI ЖК РФ) по пользованию жильем и т. п. В связи с рассматриваемым вопросом следует обратить внимание на заключение Комитета Конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. N 26 <*> и Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П <**>. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 47. Статья 1004 (см. также сб.: Судебная практика по жилищным спорам. М.: Норма, 2002. С. 54 - 58). <**> СЗ РФ. 1995. N 18. Статья 1708.

По вопросам применения прописки (ныне - регистрация) Комитет Конституционного надзора СССР пришел к следующему заключению. Положения о прописке в части, обязывающей граждан получать разрешение административных органов на проживание, приобретение в собственность жилых домов, квартир и пр., не соответствуют конституционным нормам, Декларации прав и свобод человека и международным актам о правах человека, и положения о прописке, которые ограничивают право собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им жилыми домами, квартирами и другим имуществом, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 25 апреля 1995 г. признал содержащееся в статье 54 ЖК РСФСР <*> положение об "установленном порядке" как о процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим Конституции РФ. -------------------------------- <*> Статья 54 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала право нанимателя жилого помещения на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение в "установленном порядке", подразумевающем соблюдение правил прописки.

Представляет несомненный интерес также Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 6. Статья 783.

Конституционный Суд РФ отметил, что Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации для обеспечения необходимых условий для реализации гражданами РФ их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным Законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. По мнению Конституционного Суда РФ, пункты 12 и 21 <*> Правил регистрации, предусматривающие основания отказа в регистрации, по существу (как следует из их содержания), предполагают проверку подлинности предоставляемых гражданами документов, их надлежащего оформления, соответствия заключенного договора нормативным актам. Однако Закон РФ о праве граждан на свободу передвижения не возлагает такой проверки на органы, производящие регистрацию, и она не должна ими осуществляться. -------------------------------- <*> Пункт 21 исключен Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 599. СЗ РФ. 2002. N 34. Статья 3294.

Конституционный Суд отметил, что Правительство РФ, мотивируя конституционность положений пунктов 12 и 21 Правил, ссылалось на то, что в их основу положены нормы отраслевого законодательства. Однако, как подчеркнул Суд, нормы Гражданского кодекса РФ, Семейного кодекса РФ, иных федеральных законов, которые регламентируют правовой режим жилого помещения, права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем, не содержат оснований отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства. Представляется уместным еще раз обратиться к Закону РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Статья 3 устанавливает: "Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации". Изложенное свидетельствует о том, что отношения по регистрации граждан по месту пребывания и жительства являются самостоятельным видом общественных отношений (самостоятельная сфера) и находятся за пределами жилищных отношений и, следовательно, деятельности должностных лиц, занимающих должности, связанные с выполнением "обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями" (пункт 4 Правил регистрации). Таким образом, должностных лиц, обозначенных Правилами в качестве ответственных за регистрацию, следует "освободить" от не свойственной им функции. Одним из возможных направлений решения обсуждаемой проблемы является внесение соответствующих изменений в акты, регулирующие порядок регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. В частности, в Правилах регистрации требуют изменений пункты 4, 9, 16, 17 с целью уточнения круга лиц, ответственных за регистрацию. Таковыми должны являться лица органов регистрационного учета (см. статью 4 упомянутого выше Закона РФ), то есть главным образом должностные лица органов внутренних дел. Пользуясь случаем, хотелось бы затронуть вопрос сдачи внаем жилого помещения собственниками этих помещений. Следует, как представляется, рассмотреть вопрос о возможности (целесообразности) установления ограничений в реализации собственником жилья такого права. Статья 209 Гражданского кодекса РФ допускает возможность подобного ограничения. Согласно пункту 2 этой статьи собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. По смыслу данной нормы основанием возможного ограничения круга действий собственника в отношении своего жилья могут являться санитарные, противопожарные и иные правила <*>. -------------------------------- <*> См. статью 673 ГК РФ, согласно которой объектом договора найма может быть жилое помещение, пригодное для постоянного проживания.

Таким образом, ограничением при сдаче (условием сдачи) жилого помещения по договору найма собственником этого помещения может явиться требование в отношении размера сдаваемого жилья. Вспомним, что регистрация гражданина производится по месту жительства, где он проживает (в числе прочих предусмотренных оснований) по договору найма жилого помещения, принадлежащего на праве собственности; по договору поднайма жилья. Примечательно, что сдачу жилого помещения в поднаем Гражданский кодекс РФ (статья 685) ограничивает определенными условиями, в числе которых соблюдение нормы площади жилого помещения. Подобного правила в отношении найма частного жилья законодательство не содержит. Отсутствие такого ограничения вызывает определенные проблемы. Общеизвестны случаи, когда в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности, регистрируется такое число граждан, что на каждого проживающего (зарегистрированного) приходится непозволительно малый размер площади. Представляется целесообразным предусмотреть (в соответствующем акте), что договор найма жилого помещения может быть заключен лишь при условии соблюдения соответствующей нормы площади жилья. Данное положение не затрагивает прав граждан, предусмотренных статьей 27 Конституции РФ и Законом РФ о праве граждан на свободу передвижения, а лишь будет способствовать регулированию вопросов пользования жилыми помещениями жилищного фонда коммерческого использования (статья 19 ЖК РФ).

Название документа