Некоторые проблемы применения межведомственных нормативно-правовых актов

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

В. ЛЕГОСТАЕВ

В. Легостаев, доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Краснодарской академии МВД России.

Со времени принятия в 1995 году Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" прошло почти 10 лет. За это время был накоплен большой практический опыт его применения в борьбе с преступностью, а также было проведено огромное количество научных исследований в этой области. Одной из центральных в исследовательской деятельности стала проблема соотношения оперативно-розыскной деятельности и уголовного процесса, а конкретнее - проблема использования материалов, полученных в результате осуществления ОРД в предварительном расследовании и судебном разбирательстве. Об этом имеется много публикаций у Е. А. Доля, Ю. В. Кореневского, Ю. Ф. Кваши, П. А. Лупинской, М. Е. Токаревой, В. М. Мешкова, В. В. Попова, К. В. Суркова, А. Ю. Шумилова и других. Значительную роль в разрешении названных проблем сыграли как инструкции МВД России, так и изданные совместно с другими руководителями правоохранительных ведомств инструкции, регламентирующие применение норм оперативно-розыскного законодательства. Общеизвестно, что использование ведомственных и межведомственных нормативно-правовых актов в решении задач оперативно-розыскной деятельности приобретает огромное значение, если результаты проводимых ОРМ будут способствовать доказыванию по уголовным делам. Вместе с тем эффективное применение таких инструкций в процессе осуществления ОРД имеет ряд проблем, на которых мы остановимся ниже. Так, для нашей публикации наибольший интерес представляют межведомственные Инструкции "О порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд" 1998 года и "О порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения" 1999 года. Отмечая исключительное значение этих межведомственных нормативно-правовых актов в применении норм оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства, следовало бы подчеркнуть некоторое несоответствие и даже противоречие их друг другу. Так, например, п. 4 Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств... гласит: "Факт изъятия наркотиков... из незаконного оборота... отражается при непосредственном обнаружении признаков преступления или наличии других поводов для возбуждения уголовного дела - в протоколе досмотра...", а п. 5 указанной Инструкции предусматривает изъятие в присутствии понятых и далее следует сноска на ст. 243 КоАП, ст. 11 Закона "О милиции" и ст. 6 Федерального закона об ОРД. Анализируя это положение, следовало бы заметить, что ни Закон "О милиции", ни Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" не предусматривают протокольной формы оформления оперативно-служебных документов, отражающих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, а нормы Кодекса об административных правонарушениях направлены не на борьбу с этими преступлениями, а исключительно на административно-правовое противодействие таким правонарушениям. Обратившись к приложению Инструкции о порядке предоставления результатов ОРД, мы обнаружим совершенно иное составление оперативно-служебных документов. Например, вместо протокола досмотра предписывается составление акта сбора образцов для сравнительного исследования, акта осмотра транспортных средств и др., а вместо слова "понятые" указываются присутствующие граждане. Нам такая позиция кажется более соответствующей действующему законодательству, и вот почему: Во-первых, протоколы в уголовном судопроизводстве и присутствие при этом понятых характеризуют производство следственных действий, а следственные действия возможно проводить только при наличии возбужденного уголовного дела. Практика показывает, что обнаружение и изъятие наркотических и иных сильнодействующих веществ характеризуются выявлением преступлений, т. е., как правило, вне рамок уголовного дела, чаще всего по имеющейся оперативной информации. Резонно возникает вопрос, не является ли нарушением уголовно-процессуального законодательства до возбуждения уголовного дела проводить досмотр с участием понятых, при этом изымать наркотические вещества, если речь идет исключительно об уголовно-правовых отношениях, а не административных. Во-вторых, Инструкция о порядке предоставления результатов ОРД органу дознания, следователю и в суд как подзаконный нормативный акт прошла экспертизу на соответствие его Федеральному законодательству, так как согласована с Генеральным прокурором России, такое положение отсутствует в Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств... В третьих, Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности не является единственным в своем роде подзаконным нормативным актом, устанавливающим иной порядок оформления результатов ОРД, касающихся, в частности, изъятия наркотических или сильнодействующих веществ. Так, Наставление об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, раскрывая п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об ОРД", указывает оперативным подразделениям, что при проведении сбора образцов для сравнительного исследования следует составлять акт, максимально соответствующий такому следственному документу, как протокол выемки. Следует отметить и тот факт, что мы не одиноки в своем мнении. По вопросам толкования норм Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" было написано большое количество комментариев ведущими учеными-правоведами в области ОРД. Так, коллектив авторов под редакцией В. В. Николюка отмечает: "При производстве гласного сбора образцов объекты упаковываются с целью их сохранности и опечатываются печатью... либо к ним прикрепляется бирка (ярлык), заверенная подписью участников мероприятия (заметьте: не понятых, ред.). Акт сбора образцов для сравнительного исследования должен содержать ссылку о том, что данное мероприятие проводится в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 6 и 7 Закона об ОРД... По форме и содержанию он в максимально допустимых пределах должен соответствовать требованиям, предъявляемым к составлению протокола выемки" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (под ред. И. Н. Зубова, В. В. Николюка) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Спарк", 1999. ------------------------------------------------------------------ <*> Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности": Научно-практический комментарий / Под ред. проф. В. В. Николюка. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Спарк, 2002. С. 53.

Аналогичного мнения придерживаются Г. К. Синилов и Е. С. Дубоносов: "К собираемым образцам относятся различные объекты: отпечатки пальцев, следы ног, волосы, голос, кровь, почерк, следы транспортных средств, сырье, полуфабрикаты, готовая продукция, наркотики и др. Получение образцов оформляется актом сбора образцов... иными оперативно-служебными документами" <*>. -------------------------------- <*> Дубоносов Е. С. Основы оперативно-розыскной деятельности: Курс лекций / Под ред. заслуженного деятеля науки РФ, доктор юридических наук, проф. Г. К. Синилова. М.: ЮИ МВД РФ, 2002. С. 99.

А. Ю. Шумилов в своем комментарии также указывает: "Если же мероприятие проводилось гласно, то его результаты могут быть зафиксированы в акте сбора образцов для сравнительного исследования" <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности": С постатейным приложением нормативных правовых актов и документов / Авт.-сост. проф. А. Ю. Шумилов. М., 2004. С. 71.

Мы считаем, что указанные противоречия в оформлении оперативно-служебных документов стали следствием отсутствия оперативно-розыскного законодательства, регулирующего порядок производства оперативно-розыскных мероприятий и их документального оформления. На это ранее в публикациях неоднократно указывалось ведущими учеными в этой области. Так, П. В. Анисимов, В. Д. Симухин и В. Д. Гончаренко из Волгоградской академии МВД России в своих публикациях задолго до этого отмечали, что противоречия в административном и процессуальном законодательстве отрицательно сказываются на действиях органов внутренних дел, препятствуют быстрому и полному рассмотрению уголовного дела и исключают возможность использования отдельных материалов в доказывании по уголовным делам. Далее они справедливо пишут: "Способ оформления административных действий при уголовно-процессуальной деятельности милиции в нормативных актах не определен, не выработаны и важнейшие требования к содержанию основных служебных и административно-процессуальных документов, диктуемых практикой: рапортов, протоколов досмотра, изъятия" <*>. -------------------------------- <*> Анисимов П. В., Симухин В. Д., Гончаренко В. Д. Актуальные проблемы административного права и административной деятельности органов внутренних дел в РФ // Государство и право. 2000. N 8. С. 105.

Каким образом на практике сотрудники органов внутренних дел оформляют документы, указывающие на проведение оперативно-розыскных мероприятий? Так, при проверке их деятельности в окружных УВД г. Краснодара было установлено, что при проведении проверочных закупок участковыми инспекторами милиции результаты оформлялись "актом проверочной закупки", а при обнаружении и изъятии оружия, наркотиков, других запрещенных в обороте веществ и предметов оформлялись "протоколом изъятия", что указывает на разнообразное применение нормативно-правовых актов, а точнее - отсутствие законодательного их регулирования. Надо полагать, в разных ситуациях сотрудники милиции пользовались и различными инструкциями, т. е. теми, о разночтении которых было указано выше, а о правильности составления документов, отражающих результаты оперативно-розыскной деятельности, можно только догадываться. Из чего возникает вопрос: если доследственная деятельность законодательно не урегулирована, то каким образом собранные в процессе проверки сообщений, заявлений и рапортов материалы могут стать поводом и основанием для возбуждения уголовного дела? И. И. Сафонов по этому поводу очень точно подмечает: "Федеральный закон об ОРД, в отличие от УПК, почти полностью игнорирует вопрос о порядке отражения результатов оперативно-розыскных и иных мероприятий в документах... В сущности, законодательное регулирование процесса оперативно-розыскной деятельности заменено подготовкой и принятием ведомственных инструкций и положений... из чего следует, что наиболее оптимальным было бы принятие Кодекса оперативно-розыскной деятельности" <*>. -------------------------------- <*> Сафонов И. И. Организация раскрытия и расследования терроризма: Монография / Под ред. проф. А. С. Подшибякина. М., 2004. С. 74.

Необходимость скорейшего принятия закона, регулирующего организацию и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий и оформления их результатов, звучали неоднократно в публикациях К. В. Суркова, Ю. Ф. Кваши, А. Ю. Шумилова и других <*>. -------------------------------- <*> Сурков К. В., Кваша Ю. Ф. Учебный курс "Оперативно-розыскной процесс" и возможность его преподавания в юридических вузах // Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс: Материалы международной научно-практической конференции. СПб, 9 - 10 апреля 1998 г. С. 248 - 254.

Публикация программы курса "Основы Российского уголовно-розыскного права" А. Ю. Шумилова в журнале "Государство и право" N 8 2000 года как нельзя лучше отражает проблемы, затронутые нами в предлагаемой публикации. Действительно, следует согласиться с мнением автора, что уголовно-розыскное право нуждается в признании наряду с уголовным и уголовно-процессуальным. Автор справедливо предлагает ввести в обучение юридический анализ составов оперативно-розыскных мероприятий, принимаемые по ним решения и оформление их результатов <*>. -------------------------------- <*> Шумилов А. Ю. О преподавании в юридических вузах России учебного курса "Основы российского уголовно-розыскного права" // Государство и право. 2000. N 8. С. 84 - 85.

Таким образом, наука и практика показывают острую необходимость в незамедлительном принятии закона, регулирующего организацию проведения оперативно-розыскных мероприятий и оформления их результатов. С нашей точки зрения, такой закон должен называться оперативно-розыскным процессом. Поэтому в заключение нашей публикации приглашаем заинтересованных лиц принять участие в обсуждении данной проблемы, а последнее слово, конечно, за законодателем.

Название документа