Нормативно-правовая база программно-целевого планирования мер предупреждения преступности в России и Республике Казахстан

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МЕР ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

А. В. БАБЕНКО

Бабенко А. В., соискатель ВНИИ МВД России.

В силу того что программно-целевое планирование мер предупреждения преступности является одним из элементов общей системы предупреждения преступности, правовая база планирования неотделима от нормативно-правовых основ предупреждения преступности в целом. Это, однако, не исключает необходимости проведения исследований правовых основ программирования профилактики преступлений, целью которого, по мнению О. М. Олейник, является: а) установление допустимости и юридической обязательности применения программно-целевого подхода в профилактическом планировании; б) определение отдельных норм, регламентирующих порядок осуществления программирования предупредительной деятельности; в) выявление путей совершенствования норм, обеспечивающих эффективность и реальность программно-целевого подхода <*>. -------------------------------- <*> См.: Олейник О. М. Планирование предупреждения преступлений (программно-целевой подход): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 16.

Автор отмечает, что в настоящее время, несмотря на наличие в законодательстве общих норм, дозволяющих программирование, а также норм, регламентирующих права и обязанности отдельных субъектов профилактики, правовое регулирование этих вопросов нуждается в существенном развитии и совершенствовании. В частности, необходимо правовое регулирование процедуры участия разных государственных органов и общественных организаций в программировании профилактики преступлений, осуществления контроля за реализацией программ, порядка принятия локальных правовых актов в связи с программированием профилактики. Все эти вопросы могли бы найти наилучшее отражение в Законе о предупреждении преступлений или ином подобном акте <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 17.

К сожалению, несмотря на то что со времени данного утверждения прошло более двадцати лет, приходится констатировать, что существенных сдвигов в разработке правовых основ предупреждения преступлений, в том числе и его планирования, не произошло. Еще в середине 90-х гг. прошлого века был разработан и прошел оживленное обсуждение проект Федерального закона Российской Федерации "О профилактике правонарушений". Главной целью законопроекта являлось создание правовой базы для эффективной деятельности субъектов профилактики правонарушений по выявлению и устранению причин и условий их совершения, осуществлению профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению правонарушений. Объектом правового регулирования данного законопроекта явились общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью по выявлению и устранению причин правонарушений и условий, им способствующих, оказанию профилактического воздействия на лиц с предкриминальным поведением и оказанием помощи населению в защите от противоправных посягательств. Предметом правового регулирования законопроекта явилась деятельность субъектов профилактики правонарушений: органов государственной власти и местного самоуправления, прокуратуры, суда, государственных правоохранительных и контролирующих органов, органов и учреждений образования и здравоохранения, предпринимательских структур, а также общественных объединений правоохранительной направленности, отдельных граждан, оказывающих помощь в профилактике правонарушений. Проект Закона ориентировал субъектов профилактики правонарушений на применение тех мер профилактического воздействия, которые неразрывно связаны с их основной деятельностью и соответствуют как их интересам, так и интересам в целом <*>. -------------------------------- <*> Более подробно об этом см.: Криминология: Учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М., 1997. С. 128 - 129.

Однако данный Закон в силу ряда причин объективного и субъективного характера не был принят <*>. В результате вся правовая база профилактики правонарушений и преступлений оказалась рассредоточенной по ряду отдельных нормативно-правовых актов, касающихся как общих вопросов предупреждения преступности, так и отдельных ее проявлений. -------------------------------- <*> Проекты законов о предупреждении преступности начали разрабатываться еще в советские годы. В соответствии с Федеральной программой по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 годы помимо проекта Закона "О профилактике правонарушений", предложенного правоохранительными органами, в 1996 г. В. В. Лунеевым был разработан проект Закона "О предупреждении преступности" (Государство и право. 1996. N 11. С. 38 - 48).

Традиционно следует отметить, что правовую основу деятельности субъектов предупреждения преступлений составляет Конституция Российской Федерации, а также Конституция Республики Казахстан, другие законы и иные нормативные правовые акты России и Казахстана, их субъектов, органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие осуществляемую ими профилактическую деятельность, в том числе и планирование мер предупреждения преступности. К ним можно отнести Закон Российской Федерации "О безопасности" 1992 г., Закон РФ "О милиции" 1991 г., Положение "О милиции общественной безопасности (местной милиции)", утвержденное Указом Президента РФ в 1993 г., Закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" в редакции 1995 г., Приказ министра внутренних дел РФ 1998 г. "Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" и др. К нормативным актам в сфере борьбы с преступностью Республики Казахстан можно отнести Указ Президента Республики Казахстан от 20 апреля 2000 г. N 377 "О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией", Указ Президента Республики Казахстан от 5 января 2001 г. N 534 "О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2001 - 2005 годы", Закон Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией", принятый 2 июля 1998 г., Указ Президента Республики Казахстан от 20 апреля 2000 г. N 377 "О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией" и др. Важные положения об охране прав личности содержатся в ряде международных правовых актов, признанных Россией и Республикой Казахстан: Всеобщей декларации прав человека, Руководящих принципах в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, Международном пакте о гражданских и политических правах, Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью и др. В Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг. была предусмотрена разработка целого комплекса законов и иных нормативных актов, обеспечивающих сферу предупреждения преступлений, что и было в значительной части реализовано. В первую очередь это Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др. Значение уголовного права для правового регулирования предупреждения преступлений заключается прежде всего в том, что уголовный закон в числе одной из своих задач назвал предупреждение преступлений (ст. 2, 43 УК РФ). Эти же задачи решают нормы, регулирующие уголовную ответственность несовершеннолетних, применение принудительных мер медицинского характера. В Особенной части УК РФ содержатся составы преступлений профилактической направленности - ст. 150, 151, 156, 208, 210, 230, 232, 238, 239, 240, 241 УК и др., а также нормы с так называемой двойной превенцией: об угрозе убийством, умышленном причинении легкого вреда здоровью, побоях, истязаниях, хулиганстве, незаконном обороте оружия и др. Аналогичные нормы существуют и в действующем Уголовном кодексе Республики Казахстан, принятом 16 июля 1997 г. (с изменениями), который заменил собой УК Казахской ССР 1961 г. Он разрабатывался по модельному кодексу для государств - участников СНГ. В силу этого он по своим концепциям и содержанию весьма близок к УК РФ 1996 г. Оба Кодекса в целом совпадают по структуре, хотя УК Казахстана несколько объемнее (в УК РК 393 статьи против 360 в первоначальной редакции УК РФ). Так же как и все постсоветские уголовные кодексы, он ставит на первое место уголовно-правовую охрану личности, а не государства. Уголовно-процессуальное законодательство России и Республики Казахстан обязывает органы дознания, следователя, прокурора, а также суд принимать по уголовным делам меры для выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступления, путем внесения представлений, частных определений <*>. -------------------------------- <*> Уголовный процесс в Казахстане регулируется УПК 1997 г., который заменил УПК Казахской ССР 1959 г. При работе над проектом был принят во внимание модельный Уголовно-процессуальный кодекс для государств - участников СНГ. Несмотря на закрепление в Конституции 1995 г. и в УПК ряда новых демократических принципов и норм уголовного правосудия, новое уголовно-процессуальное законодательство в значительной сфере сохраняет преемственность традиций советского уголовного судопроизводства. Провозглашенная задача достижения общего баланса процессуальных прав обвинения и защиты пока не реализована.

Особое значение имеют нормы уголовно-исполнительного права, устанавливающие порядок освобождения из мест лишения свободы, трудовое и бытовое устройство освобожденных, цели, основания и порядок наблюдения за ними, административный надзор и ряд других <*>. -------------------------------- <*> Уголовно-исполнительный кодекс Казахстана был принят 13 декабря 1997 г.

Нормы административного права Российской Федерации и Республики Казахстан предусматривают основания и порядок осуществления мер административного предупреждения, пресечения и наказания за совершение административных проступков. Предупредительный эффект предусмотренных в них санкций проявляется в плане как частной, так и общей превенции, а также путем воздействия на конкретные противоправные ситуации, создания обстановки, исключающей возможность продолжения противоправной деятельности. Заметную профилактическую функцию выполняют административно-правовые меры борьбы с пьянством, мелким хулиганством, проституцией, наркоманией, нарушением порядка пребывания иногородних и иностранцев, организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий. Следует отметить большое внимание к формированию и развитию правовых основ криминологической профилактики на региональном уровне. Правовой базой мер предупреждения преступности в субъектах Российской Федерации и Республике Казахстан служат их конституционно-правовые акты, а также акты органов местного самоуправления. Однако практически не существует нормативно-правовых документов, специально регулирующих вопросы, связанные с программно-целевым планированием мер борьбы с преступностью как на государственном, так и на региональном уровне. С определенной долей условности к ним можно отнести регулярно разрабатываемые в России и Казахстане сроком на год или два федеральные (государственные) комплексные или целевые программы борьбы с преступностью, которые являются точкой отсчета (в содержательном, организационно-управленческом, методическом аспектах) для разработки аналогичных программ на региональном уровне <*>. -------------------------------- <*> Например, Программы борьбы с преступностью в Республике Казахстан на 2000 - 2002 годы, а также на 2003 - 2004 годы.

Определенную роль в методологическом плане играют модели программ борьбы с преступностью, определенный опыт создания которых накоплен в Российской Федерации, и прежде всего в столичном регионе <*>. -------------------------------- <*> Теоретическая модель комплексных программ была разработана С. В. Бородиным (см.: Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990).

В 1994 г. ВНИИ МВД России и Межрегиональным институтом ООН по проблемам преступности и правосудия была разработана Модель программы предупреждения преступности в г. Москве. В Вводной части она содержала такие разделы, как "Основные тенденции развития криминальной обстановки в г. Москве", "Цель Программы", "Принципы Программы", "Основные направления предупреждения преступности", "Ожидаемые результаты Программы", "Механизм реализации Программы". В Основной части находились разделы: "Создание и развитие организационной и правовой базы предупреждения преступлений", в том числе "Организация системы предупреждения преступлений", "Взаимодействие субъектов профилактической деятельности с населением", "Подготовка кадров для профилактической деятельности"; "Виктимологическая профилактика", в том числе "Информирование населения о правилах безопасного поведения и мерах по предупреждению преступлений", "Виктимологическая профилактика преступлений против конкретных категорий граждан", "Виктимологическая профилактика насильственных преступлений", "Виктимологическая профилактика имущественных преступлений"; "Социальный контроль и социальная помощь", в том числе "Социальный контроль и помощь семье", "Социальная помощь молодежи из групп риска", "Социальная помощь лицам, страдающим алкоголизмом и наркоманией", "Социальный контроль и реабилитация лиц, ранее совершавших преступления", "Социальный контроль над коррупцией", "Социальная профилактика организованной преступности"; "Мониторинг и оценка", в том числе "Оценка основных результатов программы", "Оценка уровня виктимности и страха населения перед преступностью", "Оценка криминальной активности отдельных групп риска", "Использование результатов мониторинга" <*>. -------------------------------- <*> См.: Гладких В. И., Борба А. В., Шабанов Г. Х. Преступность в Московском регионе. Состояние. Особенности. Тенденции. М., 1998. С. 260 - 283.

Отличительной особенностью данной Модели программы было то, что она при всей своей лаконичности давала развернутый эскиз комплекса мер концептуального характера, детализация которых и их конкретизация в реальных программах, безусловно, дала бы положительные результаты в деле предупреждения преступлений в условиях столицы. В более поздний период подобная Модель была создана ВНИИ МВД России совместно с Главным управлением внутренних дел МВД России по Центральному федеральному округу. Речь идет о Модели комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Центрального федерального округа Российской Федерации на 2003 - 2005 годы. Данная Модель была обсуждена на состоявшемся в г. Смоленске оперативном совещании глав администраций, а также руководителей силовых структур субъектов Центрального федерального округа под председательством полномочного представителя Президента Российской Федерации Г. В. Полтавченко. После доработки Модели она была обсуждена на совещании руководителей штабных подразделений ГУВД-УВД субъектов ЦФО в Академии управления МВД России. Окончательный вариант Модели программы был направлен во все ГУВД-УВД ЦФО для использования в работе по разработке региональных программ борьбы с преступностью. Модель программы структурно состоит из Паспорта, в котором указаны основания разработки Программы, заказчик, координаторы, научно-методическое обеспечение, исполнители (около тридцати), цель программы, ожидаемый эффект от ее реализации, сроки и этапы внедрения. В частности, цель Программы сформулирована как обеспечение максимальной эффективности функционирования системы правоохранительных органов субъектов Центрального федерального округа Российской Федерации в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности на основе анализа состояния преступности и прогнозируемых тенденций развития криминогенной ситуации. Достижение этой цели должно быть обеспечено посредством решения следующих задач: - долгосрочного прогнозирования развития криминогенной обстановки, состояния преступности и влияющих на нее основных факторов; - разработки системы мер борьбы с преступностью в регионе с использованием современных методов математической статистики, экспертизы, проведения социологических исследований, в том числе изучения общественного мнения; - согласования программ социально-экономического развития региона с данными криминологического прогноза; - опережающего развития системы мер борьбы с преступностью, включающей создание мобильных резервов правоохранительных органов; - создания социальных объектов, призванных: облегчить участь жертв преступлений, обеспечить более широкие возможности для социальной адаптации лиц, понесших уголовное наказание; снизить нравственную и психологическую нестабильность населения; обеспечить более эффективное лечение больных алкоголизмом и токсикоманией; - развития материальной и социальной базы системы правоохранительных органов; - повышения качества профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных и судебных органов; - содействия участию граждан и общественных объединений в борьбе с преступностью; стимулирования их взаимодействия с правоохранительными органами. Предполагается, что в результате реализации Комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Центрального федерального округа на 2003 - 2005 гг. повысится уровень: - экономической безопасности региона; - эффективности борьбы с организованной преступностью, бандитизмом, проявлениями политического, этнического и религиозного экстремизма; - качественного обновления правовой базы правоохранительной деятельности, устранения имеющихся пробелов и противоречий, приведения правовых актов в соответствие с федеральным законодательством; - совершенствования системы правоохранительных органов за счет оптимизации их организационно-структурного построения, сосредоточения их деятельности на приоритетных направлениях борьбы с преступностью; - дисциплины и законности в правоохранительных органах, улучшения взаимодействия их структурных звеньев, в том числе межведомственного; развития международного сотрудничества, внедрения передового опыта; - ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления за организацию и результаты борьбы с преступностью, состояние правопорядка, эффективное и более рациональное использование местного потенциала, ресурсов и возможностей; - сохранения и наращивания кадрового потенциала, укрепления их профессионального ядра; - формирования позитивного общественного мнения о правоохранительной системе и результатах ее деятельности, восстановления доверия населения к правоохранительным органам. Программа рассчитана на три этапа: 1-й этап - 2003 год; 2-й этап - 2004 год, 3-й этап - 2005 год. Во введении отмечено, что разработка Комплексной программы борьбы с преступностью предполагает осуществить комплексный анализ криминогенной ситуации и сделать криминологический прогноз развития основных показателей преступности. Эти явления в целом дают представления о влиянии преступности на развитие социально-экономических процессов в регионе за определенный период времени. Прогноз, в свою очередь, позволит определить масштабы конкретных людских, экономических и иных потерь, которые понесет инфраструктура региона под воздействием преступности. С учетом этих негативных тенденций должен быть проведен расчет выделения средств, направленных на мероприятия по нейтрализации преступной деятельности во всех сферах жизнедеятельности граждан области (города). Эффективность борьбы с преступностью напрямую связана с финансовым обеспечением правоохранительных органов и иных субъектов, включенных в процесс реализации Программы. Вопросы, связанные с недостаточно результативной работой по сбору налогов в субъектах ЦФО, касаются финансирования правоохранительных органов. Имеющиеся в этом направлении проблемы не позволяют на достаточном уровне пополнить и улучшить материально-техническую и социальную базу органов внутренних дел. Учитывая вышеизложенное, при реализации Программы необходимо предусмотреть возможность привлечения средств из внебюджетных источников, формирования общественных денежных фондов с использованием средств коммерческих структур, более рационального использования имеющихся у УВД (ГУВД) сил и средств. При разработке Программы необходимо применение методики программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, что предполагает придание ему системного характера с учетом не только местной специфики, но и ведомственных и межведомственных интересов. Отмечается, что в большинстве субъектов Центрального федерального округа предпринимались попытки разработки программ по предупреждению преступности и охраны общественного порядка, вместе с тем они не носили системного характера и разрабатывались только на уровне области (города). Применение программно-целевого планирования предполагает разработку 3-уровневой модели: областной, городских и районных программ. Концептуально городские и районные программы должны быть связаны с моделью областной. Методические подходы к разработке городских районных программ одинаковы с региональной (областной) программой. Это относится также к цели и ее структуре. Основным отличием между местными программами и региональной является учет особенностей решения вопросов усиления борьбы с преступностью, определяемых спецификой области и уровнями городов и районов. Содержательная часть Модели включает: 1. Анализ криминогенной ситуации в субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации за 1997 - 2001 гг. 2. Прогнозные тенденции развития преступности в регионе. 3. Основные направления укрепления правопорядка и усиления борьбы с преступностью в регионе. 4. Общие требования к разработке Комплексной программы борьбы с преступностью. 5. Основные программные мероприятия <*>. -------------------------------- <*> См.: Гладких В. И., Кобец П. Н. Преступность и ее предупреждение в субъектах Центрального федерального округа: Монография. М., 2004. С. 85 - 208.

В Республике Казахстан, пожалуй, впервые на постсоветском пространстве была предпринята попытка урегулировать правила программно-целевого планирования на уровне президента и правительства республики. В этих целях Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2004 г. N 231 утверждено Постановление "О Правилах разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан" <*>. -------------------------------- <*> Данным Постановлением признано утратившим силу Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 мая 2000 г. N 789 "О правилах разработки программ в Республике Казахстан" (САПП Республики Казахстан. 2000. N 24. Ст. 275).

Общие положения Правил гласят, что они разработаны в целях обеспечения единого подхода к разработке и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан и определяют понятия, организационно-методические основы, общие принципы формирования проектов программ, порядок их разработки, согласования и утверждения, а также осуществления контроля за их реализацией. Отмечается, что программы определяют комплекс взаимосвязанных организационных, экономических, социальных, экологических, финансовых и технических мер, направленных на решение важных экономических, социальных и других задач, основываются на четком определении цели и содержат систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям мероприятий с указанием ожидаемых результатов, обеспечивающих достижение поставленной цели, с учетом долгосрочных стратегических приоритетов экономического развития, определенных Стратегией развития Республики Казахстан на период до 2030 года <*>. -------------------------------- <*> Необходимость принятия данного Постановления была вызвана Указом Президента Республики Казахстан от 2 июня 2003 г. N 1099 "О правилах разработки и реализации государственных программ в Республике Казахстан".

Программы разрабатываются центральными, местными исполнительными органами Республики Казахстан и консультативно-совещательными органами при Правительстве Республики Казахстан для решения важных проблем экономической, социальной и других сфер жизни в соответствии со стратегическими и индикативными планами. Особо подчеркивается, что программы разрабатываются только в том случае, если решение изложенных в них проблем невозможно осуществить в рамках компетенции соответствующего государственного органа-разработчика. Программы подразделяются: 1) по срокам реализации: на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (до 3 лет) и долгосрочные (до 10 лет) с обязательным выделением среднесрочных трехлетних планов. План мероприятий по реализации долгосрочных программ разрабатывается на соответствующие среднесрочные этапы; 2) по проблемам на: социальные, экономические, научно-технические, экологические и другие. Отраслевая (секторальная) программа определяет комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее важных задач отраслевого (секторального) значения. Она разрабатывается соответствующими центральными исполнительными органами совместно с национальными компаниями и государственными организациями, функционирующими в соответствующих отраслях (секторах) экономики и утверждается Правительством Республики Казахстан. Перечень действующих и разрабатываемых государственных и отраслевых (секторальных) программ в Республике Казахстан утверждается в составе индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан. Региональная программа определяет комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение задач социально-экономического развития региона (территории), и разрабатывается акиматами областей, городов Астаны и Алматы, районов (городов областного значения). В соответствии со ст. 86 Конституции Республики Казахстан региональные программы утверждаются местными представительными органами. Подводя итоги сказанному, следует отметить следующее. 1. Нормативно-правовая база программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, как в Российской Федерации, так и Республике Казахстан, лежит в русле более широкого понятия правовой основы предупреждения преступности, или криминологической профилактики. Эта основа, к сожалению, не выражается в наличии одного или нескольких базовых законов о предупреждении преступности, а рассредоточена по различным нормативно-правовым актам, начиная с Конституции РФ и заканчивая отдельными законодательными актами, регулирующими определенную часть общественных отношений, связанных с профилактикой преступлений и правонарушений. 2. Организационно-правовые основы собственно планирования предупреждения преступности (особенно на региональном уровне) ограничиваются наличием ежегодно принимаемых органами исполнительной власти федеральных (государственных) программ борьбы с преступностью, а также аналогичными модельными программами, аккумулирующими в себе положительный отечественный и зарубежный опыт их разработки и реализации. 3. В Республике Казахстан в последние годы на президентском и правительственном уровнях приняты Правила разработки и реализации государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ, которые являются организационной и методологической основой для разработки соответствующих комплексных и целевых программ борьбы с преступностью на государственном и региональном уровнях. 4. При наличии общих правил разработки и реализации указанных программ необходимо изучение специфики программно-целевого планирования мер предупреждения преступности с учетом ее прошлого, настоящего и будущего состояния (объема, интенсивности, структуры, характера, динамики), а также региональных особенностей проявления.

Название документа