Обоснование решений, принимаемых субъектами уголовной политики (методологические вопросы)

ОБОСНОВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ПРИНИМАЕМЫХ СУБЪЕКТАМИ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ (МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ)

Я. Г. СТАХОВ

Стахов Я. Г., докторант Академии управления МВД России.

Известно, что руководитель любого правоохранительного ведомства достаточно часто сталкивается с проблемой принятия решений в сложной, постоянно меняющейся обстановке, где весьма проблематично использовать заранее подготовленный алгоритм действий <*>. Усугубляется положение и тем, что далеко не всегда существующая уголовно-правовая и криминологическая ситуации могут быть до конца осмысленными, и в первую очередь вследствие отсутствия необходимых сведений, способных в полной мере охарактеризовать перспективы. -------------------------------- <*> Ларичев О. П. Наука и искусство принятия решений. М.: Наука, 1979.

Нельзя также не учитывать и того, что за анализируемой ситуацией стоят интересы (законные или незаконные) граждан, отдельных социальных групп или широких слоев населения, их менталитет, религиозные или национальные предубеждения, представляющие собой сложнейший клубок проблем и противоречий и нередко приводящие к различного рода конфликтам. Поэтому, как показывает практика, региональные органы власти иногда сталкиваются с потерей, на определенный промежуток времени, контроля над ситуацией. Это происходит, как правило, в связи с бурным реагированием населения на определенные события (террористический акт; убийство лица, пользующегося большим авторитетом среди широких слоев населения; принятие органами власти решений, не учитывающих интересов определенных социальных групп; неправосудный приговор и т. д.). Отмеченные ситуации, к сожалению, трудно поддаются прогнозам, хотя обладают весьма ощутимой разрушительной силой. В этой связи, видимо, самой спецификой социальной сферы, ее весьма динамичным и нелинейным развитием можно объяснить неудачи большинства исследователей, пытающихся для прогнозирования социальных процессов использовать линейные математические модели. Жизнь неоднократно доказала свое несоразмерное многообразие, не вписывающееся в какие бы то ни было существующие на сегодняшний день теоретические модели <*>. -------------------------------- <*> Однако речь не идет об отказе вообще от метода моделирования. Как следует из главы II настоящего исследования, весьма полезными для исследователей социальной сферы являются, например, имитационные модели и ряд др.

Возникает вопрос: где должна содержаться информация о неуправляемых параметрах социальных процессов, которыми отчасти детерминируется преступность, и как ее получить? Очевидно, источником такой информации могут и должны быть материалы, содержащие результаты исследований по научному предвидению значений неуправляемых параметров будущей криминогенной ситуации в регионе. В связи с большим вниманием, которое уделяется совершенствованию методологии долгосрочного планирования, растет интерес к различным аспектам проблемы научного предвидения вообще и криминологического в частности. По понятным причинам никакая крупномасштабная деятельность органов государственной власти, какой и является уголовная политика в регионе, не может осуществляться без предварительной плановой проработки. Соответственно, к числу научно обоснованных может быть отнесено лишь такое планирование, которое базируется на тщательно разработанных долгосрочных прогнозах, охватывающих все возможные изменения криминогенной ситуации в соответствующем регионе. Поскольку необъективное представление о будущем может явиться причиной ошибочного решения, следует относиться с большой осторожностью ко всякого рода категорическим утверждениям о будущем развитии криминогенной ситуации в регионе. Известно, что правовые и законодательные установления, несмотря на свое безусловно важное значение для сферы регулирования тех или иных социальных отношений, - всего лишь формальная основа для их регулирования. И законодательство и право, в той или иной степени, берут на себя роль неких стандартов или "ГОСТов", с которыми должны сверять свое поведение все участники социальных отношений, включая сами органы и должностные лица, в обязанности которых входит правоприменительная и правоохранительная деятельность. Основная же задача субъектов уголовной политики заключается в том, чтобы, с одной стороны, осмыслить требования законодательных норм и основополагающих правовых идей, с другой - с учетом сложившейся на данный момент криминогенной ситуации и с учетом перспективных прогнозов попытаться скорректировать (в выгодном для общества и государства направлении) социальные процессы на макроуровне. Таким образом, напрашивается вывод о том, что постоянная смена задач, которые встают перед субъектами уголовной политики, так или иначе ставит во главу угла проблемы выработки таких решений, которые были бы способны повлиять на ситуацию как минимум в регионе или в целом по стране <*>. -------------------------------- <*> Указанное зависит от компетенции субъекта уголовной политики и его юрисдикции.

Основными направлениями по совершенствованию методов обоснования уголовно-политических решений являются: - разработка методов комплексного планирования уголовной политики; - разработка процедур подготовки решений с использованием научно-обоснованных средств коррекции отклоняющегося поведения; - формулирование основных принципов подготовки и оценки решений; - уточнение содержания и структуры показателей, используемых для характеристики результатов борьбы с той или иной разновидностью преступности; - формирование критерия оценки решений, касающихся стратегических вопросов борьбы с преступностью в регионе; - подготовка и повышение квалификации управленческих работников правоохранительных органов на федеральном и региональном уровнях. Важными принципами подготовки и оценки уголовно-политических решений являются комплексный подход к анализу стоящих проблем и системный подход к оценке возможных путей их решения. Комплексный подход предполагает учет всех факторов, прямо или косвенно влияющих на решение соответствующих проблем. Некоторые факторы оказывают существенное влияние на ход позитивного или негативного процесса. Чтобы их выделить, необходим системный подход, охватывающий не только экономические, но и социальные, идеологические и политические аспекты рассматриваемой проблемы. Обычно проблема, для решения которой применяют методы системного анализа, касается конкретной разновидности преступности или криминогенной ситуации, сложившейся на определенной территории. Всесторонняя оценка возможных вариантов решения предполагает наиболее полный учет ожидаемых результатов реализации соответствующих вариантов и связанных с ними затрат административного и материального ресурсов. Вторым важным принципом является системный подход к оценке возможных решений стоящей проблемы. Системный подход ориентирует на выбор такого решения, которое в наибольшей степени соответствует целям, стоящим перед системой. Благодаря этому может быть обеспечено соответствие всех решений по частным вопросам общим целям. Системный подход к оценке вариантов решения, касающегося сдерживания определенной разновидности преступности, проявляется, во-первых, в том, что эта оценка базируется на показателях, характеризующих искомые результаты деятельности субъектов уголовной политики, достигнутые по завершению определенного периода времени, и, во-вторых, что она (оценка) производится с позиций соответствия варианта запланированным целям, стоящим перед системой правоохранительных органов. В связи с увеличением числа показателей, используемых для характеристики уголовно-политических решений, особую остроту приобретает проблема выбора критерия оценки принимаемого решения. Существующие методики оценки эффективности уголовно-правового воздействия позволяют сравнивать только варианты решений, приводящие к одинаковому (или почти одинаковому) результату. На практике специалистам и руководителям правоохранительных ведомств чаще всего приходится сравнивать варианты, значительно отличающиеся один от другого как по конечным результатам, так и по затратам. В этой связи возникает вопрос: каким образом сформировать критерий для сравнения таких вариантов? Очевидно, можно сформулировать основные принципы, которыми целесообразно руководствоваться при комплексном планировании развития системы уголовной политики и его звеньев: - обеспечение соответствия между содержанием целей (задач), которые будут поставлены перед различными правоприменительными ведомствами и объемом выделяемых ресурсов (сбалансированность задач и ресурсов); - определение ожидаемых результатов реализации планов с учетом возможных изменений криминальной ситуации (учет неопределенности значений некоторых параметров криминальной ситуации); - взаимосвязанное рассмотрение всех вопросов, касающихся определенного объекта воздействия, и оценка вариантов его развития; - взаимосвязанное планирование мероприятий, имеющих одинаковое целевое назначение, но разрабатываемых различными правоприменительными органами (программно-целевое планирование); - учет текущих и будущих потребностей при разработке и взаимной увязке долгосрочных, среднесрочных и текущих планов (перспективность планирования). Значительным резервом повышения эффективности управления является разработка процедур подготовки и принятия решений, четкое определение функций органов управления, находящихся на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), широкое использование для выработки решений моделей криминальных процессов, создание автоматизированных систем управления. Процедура подготовки (или принятия) решения - это строго регламентированная последовательность действий должностных лиц или органов управления, участвующих в этой работе (при тщательной разработке процедур планирования и обеспеченности субъектов уголовной политики необходимой информацией). Процесс планирования начинается с определения конечных целей и заканчивается постановкой конкретных задач, выполнение которых обеспечивает достижение этих целей. Планирование и управление носят циклический характер, т. е. процедуры по определению целей, постановке задач и обоснованию решений, связанных с проведением различных мероприятий по их достижению, регулярно повторяются. Поэтому разработка научных основ выполнения этих процедур имеет большое практическое значение. В современных условиях невозможно эффективно управлять системой уголовной юстиции без применения автоматизированных систем управления (АСУ). Усложнение социально-экономической сферы отношений в условиях рынка и ряд иных факторов создали условия, в которых руководитель без помощи специальных средств управления не в состоянии осмыслить поступающую к нему информацию, разобраться в ситуации и найти наилучшее решение. Разработано большое число организационно-правовых моделей различного назначения, на основе которых составлены алгоритмы и программы решения задач, стоящих перед субъектами уголовной политики. В то же время возможности АСУ используются не в полной мере. Зачастую это происходит из-за неполного информационного обеспечения моделей, несогласованности входов и выходов отдельных подсистем. Однако главная причина этого - недостаточность усилий в области разработки процедур управления и правил переработки информации в интересах управления системой уголовной юстиции. Главная функция органов управления - выработка и принятие решений. Методы количественного обоснования решений, основные процедуры сбора и переработки информации в процессе подготовки и обоснования решений должен знать каждый специалист и руководитель. От того, насколько специалисты и руководители владеют современными методами подготовки и выбора наилучших решений, во многом зависит эффективность уголовно-правового и предупредительного воздействия на преступность. При обосновании решений бессмысленно пытаться учесть все без исключения свойства или особенности альтернатив. Отнесение того или иного свойства преступности к категории существенных в значительной степени субъективно. Обычно перечень принимаемых во внимание свойств криминогенной ситуации при их сравнении неоднократно уточняется. Каждый показатель характеризует одно из свойств альтернативы. Следовательно, все существенные свойства криминогенной ситуации могут быть отражены только набором показателей. Решения, принимаемые при планировании и управлении, довольно часто связаны с распределением финансовых, материально-технических и людских ресурсов. Для характеристики вариантов распределения указанных ресурсов целесообразно использовать три группы показателей, отражающих следующее: ожидаемые результаты (эффективность), предполагаемые затраты и время, необходимое для достижения результатов. Эффективность использования ресурсов характеризуется всеми показателями, характеризующими существенные стороны криминогенной ситуации, на коррекцию которой выделяются ресурсы. При сравнении альтернатив целесообразно принимать во внимание как показатели, значения которых улучшаются, так и те показатели, значения которых не изменяются или ухудшаются. В противном случае отсутствуют достаточные основания для объективной оценки альтернатив. Иногда имеет смысл улучшать одни характеристики работы правоохранительных органов за счет некоторого ухудшения других. В частном случае использование всех имеющихся ресурсов по одному направлению может оказаться целесообразным. Однако для большинства практических задач, особенно связанных с планированием, характерно обратное. Довольно часто несколькими показателями целесообразно характеризовать не только ожидаемую эффективность альтернативы, но и ресурсы, необходимые для ее реализации, а также учитывать время достижения предполагаемых результатов. В общем случае у разных альтернатив значения показателей всех трех групп могут различаться. При сравнении альтернатив можно не принимать во внимание определенные показатели только тогда, когда есть полная уверенность, что для всех альтернатив их значения одинаковы. Значения показателей, используемых для характеристики вариантов, зависят от большого числа случайных факторов: естественных, экономических, политических и т. п., - формирующих обстановку или внешнюю среду, в которой реализуются мероприятия. Если эти факторы существенно не влияют на величину показателей, принятых для характеристики альтернатив, решение вырабатывается для строго определенных или, как принято говорить, детерминированных условий. В случаях, когда влияние факторов внешней среды существенно и условия (обстановка) при реализации решения могут сложиться по-разному, решение вырабатывается с учетом неопределенности обстановки. Примером может служить учет социально-экономической ситуации в регионе при планировании мер, направленных на борьбу с террористическими актами. Иногда влияние случайных факторов на результаты подчиняется известным законам и можно, например, рассчитать вероятность получения результатов не ниже определенного уровня. В подобных ситуациях принято говорить, что решение обосновывается в условиях риска. В любой ситуации альтернативы характеризуются совокупностью значений показателей. Чтобы сравнить альтернативы и выбрать наилучшую, нужно объективно оценить преимущества и недостатки каждой. Такую оценку можно проводить либо непосредственно по совокупности значений показателей, характеризующих альтернативы, либо по специальному признаку - критерию, сформированному на основе совокупности значений этих показателей. Следует отметить, что в юридической литературе понятия "показатель" и "критерий" часто используют как синонимы. Некоторые авторы пишут о "проблеме многокритериальности". Однако следовало бы говорить не о нескольких критериях, по которым оценивают альтернативы, а о нескольких показателях. Критерий всегда должен быть один, иначе он не будет тем признаком, на основании которого производится оценка. В действительности имеет место не "проблема многокритериальности", а проблема сравнения альтернатив по нескольким показателям. Утверждение о необходимости оценки альтернатив по одному критерию не отвергает возможности использования для этого поочередно различных критериев, которые отражают разные отношения руководителей правоохранительных ведомств к особенностям каждой альтернативы. Тогда альтернативы (каждая из которых характеризуется несколькими показателями), сравниваемые по одному критерию, могут быть расположены по степени предпочтительности в одном порядке, по другому критерию - в ином. В некоторых случаях при сравнении альтернатив в качестве критерия используют один из показателей. Обычно так поступают, когда значения других показателей у всех альтернатив одинаковы или отличаются незначительно. Последовательность действий при обосновании решения удобно рассмотреть на примере задачи распределения ограниченных (в большинстве случаев) ресурсов, выделенных для развития системы уголовной юстиции. Требуется найти наилучший вариант их использования для достижения определенной совокупности целей. При этом руководитель, отвечающий за эффективность деятельности своего ведомства, сталкивается со множеством возможных целей, на которые требуется намного больше ресурсов, чем имеется, и со значительным числом конкурирующих способов и средств, которые могут быть использованы для достижения каждой отдельной цели. При определении стратегии уголовной политики, очевидно, наиболее оправданно в первую очередь составить перечень возможных целей. Затем нужно определить, хотя бы ориентировочно, затраты на каждую цель. Для этого прежде всего требуется установить содержание задач, которые обеспечивают достижение цели. Эти задачи могут быть представлены в виде так называемого "дерева задач" <*>. -------------------------------- <*> По-видимому, такое название больше соответствует существу дела, чем "дерево целей", поскольку цель чаще связывают с конечным результатом, а задачу - с промежуточным.

После того как затраты на достижение каждой отдельной цели определены, пользуясь перечнем целей в качестве основных ориентиров деятельности и данными о предполагаемых затратах на каждую из них, можно сформировать различные сочетания целей, достижение которых обеспечено выделяемыми ресурсами. Затем подобранные сочетания реально достижимых целей сравнивают и выбирают из них наиболее предпочтительное. В материалах, подготовленных для руководителя правоохранительного ведомства, обычно содержатся обоснования, приводимые в подтверждение выводов специалистов о предпочтительности предложенных сочетаний целей. Руководитель рассматривает представленные ему варианты и выбирает один из них для реализации. В этом случае решение принято. Если руководитель ведомства не сочтет обоснования убедительными, он дает специалистам задание рассмотреть дополнительные варианты или подготовить недостающую информацию. В этом случае процесс обоснования решения продолжается. Системный подход обеспечивает оценку вариантов решения по показателям, характеризирующим конечные результаты, позволяет установить соответствие каждого варианта целям, стоящим перед системой. Наилучшим из возможных должен быть признан вариант, в наибольшей степени способствующий достижению целей, стоящих перед системой региональной уголовной политики. Теоретически можно предположить пять возможных вариантов сравнения и оценки альтернативных решений в русле региональной уголовной политики, характеризующихся несколькими показателями. К первой группе следует отнести способы формирования критерия для выбора компромиссного варианта. Во вторую группу включим предложения, сводящиеся к оценке альтернатив по одному из показателей, которые их характеризуют, при ограничениях, накладываемых на численные значения остальных показателей. В третью группу объединим предложения принимать во внимание при сравнении альтернатив все показатели, которые их характеризуют, и устанавливать между ними отношения приоритета. К четвертой группе отнесем предложения оценивать альтернативы по степени достижения заданной совокупности целей региональной уголовной политики. В пятую группу входят предложения о формировании на основе совокупности значений показателей, принятых для оценки альтернатив, так называемой порядковой меры. Можно по-разному классифицировать предложения о формировании критерия, однако суть не в классификации, а в методологическом подходе к решению этой сложной проблемы. Для сравнения вариантов уголовно-политического воздействия нужен критерий, сформированный на основе сочетаний значений показателей, которые его характеризуют. Без всесторонней социально-правовой оценки вариантов с позиций их соответствия общим целям не представляется возможным обоснованно установить значения их характеристик. Разумеется, нельзя исключать, что какой-нибудь очень опытный специалист, хорошо представляющий себе, с какими затратами связано достижение той или иной характеристики комплекса и как каждая характеристика повлияет на его эффективность, может угадать наиболее целесообразное сочетание этих характеристик. Но это будет счастливой случайностью. При решении задач подобного типа выделять главный показатель из совокупности всех, используемых для характеристики комплекса, в общем случае неправомерно. Некоторые специалисты придерживаются мнения, что обоснование решения лучше вести в форме диалога между руководителем и специалистами, ведущими расчеты. В процессе диалога руководителю несколько раз представляется набор рациональных альтернатив, из которых он выделяет наиболее предпочтительные. Постепенно область, в которой варьируют значения отдельных показателей, сужается. Диалог прекращается, когда руководитель выбирает единственную альтернативу, представляющуюся ему наилучшей. Многие вопросы именно так и решаются на практике. Однако при такой процедуре подготовки и принятия решения для нахождения наилучшего варианта может просто не хватить времени. Результаты рассмотрения различных способов формирования критерия оценки альтернатив позволяют сделать выводы об особенностях отдельных критериев и целесообразности их применения для решения практических задач уголовной политики в регионе. Наиболее надежным способом поиска наилучшего варианта является их оценка методом перебора. В тех случаях, когда число вариантов сравнительно невелико, этот метод вполне приемлем. Однако на практике руководителям (специалистам) правоохранительных ведомств, как правило, приходится иметь дело с огромным числом вариантов. В данном случае, для того чтобы исключить все нерациональные варианты, необходимо обратиться к поиску и анализу дополнительной информации. Особенность любого рационального варианта заключается в том, что значение одного из характеризующих его показателей не может быть улучшено без ухудшения другого. Поэтому ответ на вопрос о том, как из множества рациональных вариантов выбрать наилучший, носит неформальный характер. Применение все тех же методов экспертных оценок в данном случае облегчает нахождение наилучшего варианта, сужая область поиска до совокупности рациональных вариантов. Для выделения области рациональных решений в качестве критерия оценки (целевой функции) при определенных условиях можно принять линейную комбинацию показателей, используемых для характеристики альтернатив, с положительными весовыми коэффициентами. В процессе расчетов (для получения очередного рационального варианта) значения коэффициентов изменяются. Однако после нахождения совокупности рациональных вариантов, в результате использования методов экспертных оценок, вопрос о выборе наилучшего варианта остается открытым. Чтобы из совокупности рациональных вариантов выделить наилучший, необходимо иметь информацию о предпочтительности альтернатив. С помощью формальных методов получить такую информацию невозможно. Ее источником являются результаты опроса групп экспертов. В тех случаях, когда альтернативы характеризуются переменными показателями, например, уровнем преступности определенного вида, руководителю может быть представлена в графической форме информация обо всей совокупности рациональных вариантов. Теория статистических решений рассматривает разные принципы выбора альтернатив, характеризующихся одним показателем, в условиях неопределенности, которая не связана с сознательным противодействием. В рамках теории статистических решений какие-либо формальные методы для детерминированных условий, как известно, не разрабатываются. Подводя итог сказанному, следует отметить, что никакие манипуляции с показателями, характеризующими элемент системы, с целью свести их каким-то образом к одному числу не дают оснований утверждать, что один из рациональных вариантов - наилучший. Для выбора наилучшего варианта требуется дополнительная информация, в том числе от вышестоящего органа, который представляет интересы системы. Следовательно, одним из обязательных условий, обеспечивающих выбор наилучшего варианта, является получение необходимой информации как по горизонтали, так и по вертикали.

Название документа