Система обеспечения региональной безопасности как теоретико-правовая конструкция и ее структура

СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ И ЕЕ СТРУКТУРА

А. Ю. КИРЬЯНОВ

Основу национальной безопасности составляет единая государственная политика, являющаяся частью общегосударственной политики РФ и подчиненная главным стратегическим целям России, обусловленным российскими национальными интересами. Обеспечение национальной безопасности России - это систематическая деятельность государственных органов, общественных институтов и отдельных граждан, направленная на надежную защиту национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз и эффективное противодействие им. Обеспечение безопасности личности, общества и государства (национальной безопасности) достигается государственным управлением системой обеспечения национальной безопасности <*>. -------------------------------- <*> Чеканов В. Е. Некоторые проблемы государственного управления системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях и пути их разрешения // Право и безопасность. 2004. N 2. Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, дана в работе С. В. Степашина, В. Л. Шульц "Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации". СПб., 1994.

Важным аспектом содержания понятия "обеспечение" является его применимость к деятельности социальной общности и государства. Несмотря на то что основным субъектом деятельности выступает отдельный индивид, по мнению автора, трудно отрицать, что его потребности и интересы обусловлены определенными социальными условиями существования, а также теми людьми, с которыми он взаимодействует. В процессе этого взаимодействия возникают общие потребности, интересы и мотивы деятельности группы людей, объединенных определенными отношениями, которые могут рассматриваться в качестве потребностей, интересов и мотивов действий этой группы. Физически носителями этих потребностей выступают отдельные индивиды, но свобода их деятельности существенно ограничена отношениями внутри группы, установленными в ней правилами поведения. В этой деятельности они проявляются как единый субъект с совпадающими потребностями, интересами и мотивами. К числу важных принципов "обеспечения" относятся комплексность и системность. Комплексность проявляется как свойство "обеспечения" учитывать все условия и факторы, оказывающие существенное влияние на процесс достижения цели: объективных и субъективных, правовых и организационных. Системность проявляется как свойство согласованного использования для достижения цели всех имеющихся сил и средств. В соответствии с Концепцией национальной безопасности "основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства" <*>. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170. Раздел IV.

В связи с тем что региональная безопасность является составной частью обеспечения национальной безопасности, автор считает возможным взять за основу теоретической модели системы обеспечения региональной безопасности соответствующую модель системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Таким образом, система обеспечения региональной безопасности представляет собой совокупность деятельности по ее обеспечению, сил и средств обеспечения и субъектов обеспечения региональной безопасности. Деятельность по обеспечению региональной безопасности заключается в осуществлении мер политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства (многонационального народа России) в сфере региональной политики. Средства обеспечения региональной безопасности образуются совокупностью материальных, духовных, финансовых, правовых, организационных и технических средств, необходимых для осуществления деятельности по обеспечению. Субъектами обеспечения региональной безопасности являются субъекты, указанные в Законе РФ "О безопасности": органы государства, общественные и иные организации, а также граждане, принимающие в соответствии с законом участие в обеспечении безопасности; законодательство, регламентирующее отношения в данной сфере <*>. -------------------------------- <*> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (с изм. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.) // Российская газета. 1992. 6 мая.

Юридической базой формирования законодательства в исследуемой области является Конституция РФ, что в определенной мере обеспечивает целостность всей системы общественной безопасности, взаимную согласованность разноуровневых нормативных правовых актов, общность их исходных принципов. Систему статусных нормативных правовых актов Российской Федерации составляют федеральные конституционные законы. Федеральные законы охватывают конкретные сферы общественных отношений. Также Концепция национальной безопасности указывает на то, что помимо Конституции Российской Федерации и федеральных законов система обеспечения национальной безопасности создается также указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными программами в этой области <*>. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170. Раздел IV.

Региональная безопасность в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами административного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов. Не умаляя значения федеральных законов, регулирующих деятельность органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, войск Минобороны России, МВД России, ФСБ и других силовых ведомств, автор считает, что центральное место среди этих актов должен занимать закон о национальной безопасности, который свел бы воедино положения Закона РФ "О безопасности" и Концепции национальной безопасности в части формирования системы обеспечения национальной безопасности. Тем не менее приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее региональной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции Российской Федерации. Так, в частности, в настоящее время в национальном законодательстве Российской Федерации практически отсутствуют нормы, регулирующие институт вооруженного вмешательства в дела субъекта Федерации как крайней меры обеспечения конституционного порядка на территории данного субъекта Федерации и в стране в целом. Применение этих крайних мер имеет место в случае, если субъект Федерации, определенные политические силы на его территории противостоят Федерации, решая при этом прежде всего сепаратистские задачи и используя незаконные вооруженные формирования. Аналогичная ситуация может сложиться при возникновении в субъекте Федерации различного рода межнациональных столкновений, широкомасштабных массовых беспорядков, других социальных конфликтов, при которых создаются хорошо организованные вооруженные формирования, фактически ведущие боевые действия против федеральных сил. В этих случаях обеспечение территориальной целостности государства возможно только путем прямого федерального вмешательства в дела субъекта Федерации с использованием вооруженных сил страны. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации является важным элементом системы региональной безопасности. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты Федерации. Институт федерального вмешательства является, таким образом, признаком подлинно федеративных отношений в государстве. Решение организационных и экономических проблем регионального управления невозможно без соответствующей правовой базы. И здесь актуальны дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального и демографического состояния и условий развития региона. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской Республике, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действуют фактически вне рамок правового поля. Это только подтверждает необходимость дальнейшей работы над совершенствованием правового обеспечения региональной безопасности, в соответствии с принципами которого должны быть устранены все имеющиеся недостатки в правовом регулировании, сформирована целостная система обеспечения региональной безопасности государства <*>. -------------------------------- <*> Гончаров И. В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 4.

Следует также отметить, что в национальном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной безопасности, как законодательная база ее финансирования. Например, отсутствие финансовых средств на должное обустройство государственной границы с учетом новой геополитической обстановки создает реальную угрозу для территориальной целостности страны, нарушения ее единого экономического пространства. В нынешнем состоянии правового регулирования нельзя утверждать, что открытость и доступность нормативных актов, регулирующих различные стороны деятельности в сфере национальной безопасности, в полной мере обеспечиваются юридически. Так, О. Арин пишет, что "США являются, пожалуй, единственной страной в мире, где просчитывается любой вид деятельности по реализации национальных интересов или стратегии национальной безопасности" <*>. Действительно, в структуре приложений к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год имеются секретные приложения, касающиеся в том числе финансирования раздела "Национальная безопасность". -------------------------------- <*> Арин О. А. Мир без России. М.: ЭКСМО-Алгоритм, 2002. С. 159.

Концепция национальной безопасности была принята в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан по обеспечению национальных интересов и безопасности России <*>. -------------------------------- <*> Шуберт Т. Э. Нормативно-правовое регулирование вопросов безопасности // Журнал российского права. 1999. N 11.

Эффективность функционирования органов государственной власти Российской Федерации с неоднородностью ее экономического пространства, многонациональным и многоконфессиональным составом, особенностями и традициями, огромной территорией и богатейшими природными ресурсами во многом зависит от взаимоотношений центра и регионов, от региональной политики государства. Как уже было сказано выше, региональная политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику, региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления. От деятельности всей системы органов государственной власти, в особенности в современных социально-экономических условиях развития России, в период осуществления полномасштабной административной реформы во многом зависит эффективность обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Государство в лице его органов, как основной институт политической системы, занимает главное место в системе обеспечения региональной безопасности. Указанная роль государства обусловлена прежде всего такими коренными свойствами, как способность быть властным регулятором общественных отношений, осуществляя при этом главную управленческую функцию по обеспечению национальной безопасности. Эту функцию оно осуществляет через институты президентства (главы государства), законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институт государственного контроля <*>. -------------------------------- <*> Чеканов В. Е. Некоторые проблемы государственного управления системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях и пути их разрешения // Право и безопасность. 2004. N 2.

Полномочия же и формы взаимодействия этих органов при применении мер безопасности зависят от двух обстоятельств: от компетенции того или иного субъекта и от характеристики применяемой защитной меры (ее содержания, способа осуществления и сферы применения). Концепция устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. "В этой связи видится обоснованным закрепление в нормах Концепции понятия системы национальной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями "национальные интересы" и "национальная безопасность", а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно-правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности" <*>. -------------------------------- <*> Бондарь Н. С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство и экономика. 2004. N 4.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления <*>. -------------------------------- <*> Статья 1 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

По мнению Я. Н. Радюшина, "представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти" <*>. -------------------------------- <*> Радюшин Я. Н. Роль и место органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Российский следователь. 2003. N 11.

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. С другой стороны, нельзя не учитывать роль государства в выработке правовой политики в сфере региональной безопасности. В этом плане нельзя не согласиться с мнением Ю. Ю. Ветютнева: "Может ли правовая политика создаваться 150 равноправными индивидуальными субъектами? ...Отдельное частное лицо не в силах определить все отрасли и направления правовой политики. Государство в действительности не является единым субъектом правовой жизни, равно как "народ" или "общество", оно представляет собой такую же условность, за которой стоит определенное число властных группировок, чьи действия, особенно в современной российской ситуации, порой заметно разобщены" <*>. -------------------------------- <*> Ветютнев Ю. Ю. Множественность субъектов как главная трудность правовой политики / Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Юрист, 2004. С. 24.

Систему обеспечения национальной безопасности можно условно разделить на формальную и неформальную части. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности. Вторая неформальная часть - общественные организации, к которым относятся и средства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики национальной безопасности. Потенциал такой системы должен определяться следующими основными параметрами: надежностью, обеспечивающей выполнение функций системы в полном объеме, а также разумной достаточностью, ограниченной возможностями государства содержать систему обеспечения национальной безопасности <*>. -------------------------------- <*> Абдурахманов М. И., Баришполец В. А., Манилов В. Л., Пирумов В. С. Основы национальной безопасности России. М.: Друза, 1998.

Естественно, возникает вопрос: в какой мере решение проблем национальной безопасности действительно требует создания некой специальной системы, или можно было бы ограничиться отдельными (существующими или вновь создаваемыми) органами государственной власти и организациями, которые по своим задачам (закрепленным законодательно) призваны обеспечивать национальную безопасность? Теория систем позволяет выделить отличительные признаки любой системы как "некоторого единства определенных элементов" по сравнению с простой их совокупностью. Обычно выделяют две такие особенности: а) многочисленные и разные по типу связи между отдельно существующими элементами системы; б) наличие у системы функции (назначения), которой нет у составляющих ее частей. При этом новые (по сравнению с отдельными элементами системы) функции присущи именно связям (отношениям) между элементами системы, а не самим элементам. И второй общий вопрос, возникающий при анализе любой системы, - это вопрос управления ею. Здесь ведущей процедурой является принятие решения, т. е. некоторый формализованный или неформализованный выбор, позволяющий достичь фиксированной цели (выполнить необходимую функцию) или продвинуться в ее направлении. Применительно к системе обеспечения национальной безопасности эти вопросы могут быть сформулированы так: а) есть ли такие функции (задачи, целевые установки) в сфере национальной безопасности, которые не могут быть выполнены (решены, достигнуты) в рамках отдельных структур обеспечения безопасности; б) существуют ли в их рамках механизмы выработки и принятия политических решений на общегосударственном уровне во всем спектре вопросов, касающихся национальной безопасности? Очевидно, при формировании системы обеспечения национальной безопасности России в структуре органов государственной власти необходимо выполнить соответствующий анализ, чтобы получить ответы на оба эти вопроса. Требование обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы России обеспечивается согласно Концепции конституционным принципом разделения властей, установлением более четкого функционального распределения полномочий между государственными институтами, укреплением федеративного устройства. Особо следует подчеркнуть, что само появление системы обеспечения национальной безопасности в рамках системы органов государственной власти означает качественно новый этап организации управления государством. Это отражает понимание того факта, что проблемы национальной безопасности на нынешнем этапе развития человечества вышли на первый план, приобрели комплексный характер, затрагивающий все сферы социальной жизни. Усложнение задач по охране и укреплению государственного строя, защите существующих социальных отношений привело к выдвижению проблем национальной безопасности на передний план деятельности государств, выделению системы обеспечения национальной безопасности в особую область деятельности государства. Правовой институт региональной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения региональной безопасности должен учитываться при разработке политики и стратегии национальной безопасности и планировании ее обеспечения. Функционирование правового института региональной безопасности возможно при использовании следующих методов правового регулирования: 1) установление определенного порядка действий - предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами; 2) запрещение определенных действий; 3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами; 4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия. Структура региональной безопасности может быть представлена в следующем виде: объекты региональной безопасности - интересы личности, общества и государства, существование и жизнедеятельность которых могут подвергаться внешним, внутренним и трансграничным угрозам; субъекты обеспечения региональной безопасности - это конкретные должностные лица, официальные и неофициальные институты, органы и организации, действующие в системе региональной безопасности; предмет обеспечения региональной безопасности - это ее цели, задачи и функции по предупреждению, пресечению и нейтрализации любых опасностей, угрожающих существованию личности, общества и государства, а также созданию условий для развития региона, отвечающих измерениям современной цивилизации; методы и средства обеспечения региональной безопасности, которые могут использоваться субъектами обеспечения региональной безопасности в процессе функционирования системы региональной безопасности. Главным системообразующим фактором системы обеспечения региональной безопасности является деятельность субъектов обеспечения региональной безопасности, реализующих свои цели с помощью разнообразных средств и методов: политических, организационных, правовых, экономических и др. Интенсивность происходящих в системе обеспечения региональной безопасности изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, система обеспечения региональной безопасности должна быть способна адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования и развития. Система обеспечения региональной безопасности должна быть восприимчива к воздействию как внутренних, так и внешних факторов, обладать способностью к нейтрализации наиболее неблагоприятных из них (опасности, угрозы, риски, вызовы) и создавать условия для воздействия благоприятных факторов. Свойство адаптивности системы обеспечения региональной безопасности характеризуется и ее способностью к саморазвитию. Во-вторых, система обеспечения региональной безопасности является управленческой системой. Интенсивность изменений в такой системе зависит от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов она объединяет. Можно говорить о наличии в системе обеспечения региональной безопасности нескольких подсистем - систем другого уровня: система государственного управления обеспечением региональной безопасности; система территориального обеспечения региональной безопасности; система функционального обеспечения региональной безопасности; собственно организация субъекта Российской Федерации как система обеспечения региональной безопасности и др. Решающее значение имеет не количество элементов в системе, а то, сколько и каких систем нисходящего порядка они в конечном счете образуют и каковы связи между этими элементами. О системе обеспечения региональной безопасности государства можно говорить как о социальной управленческой системе, которой присущ ряд характерных черт: - способность активно воздействовать на региональную безопасность, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на нее, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; - определенная гибкость структуры, понимаемая в данном случае как совокупность существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; - способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на исследовании закономерностей, присущих региональной безопасности. Системе обеспечения региональной безопасности присущ ряд закономерностей: организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента; строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов; определенная самостоятельность каждого из входящих в систему элементов; использование различных комплексов средств активного воздействия на угрозы и опасности со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Основные элементы и функции системы обеспечения региональной безопасности сопоставимы с элементами и функциями системы национальной безопасности и являются производными от них. В структуре системы региональной безопасности можно выделить три составных элемента: а) концептуальный; б) нормативно-правовой; в) субъектный. Каждый из перечисленных элементов имеет свои позиции в системе обеспечения региональной безопасности и выполняет возложенную на них роль в соответствии с положениями Конституции РФ и Законом РФ "О безопасности". Функциональные компоненты системы обеспечения национальной безопасности вообще и региональной безопасности в частности, как правило, включают в себя: познавательную функцию, которая отражает деятельность по накоплению знаний о системе обеспечения национальной безопасности, о факторах, влияющих на безопасность, об угрозах интересам личности, общества и государства в сфере национальной безопасности, о механизме достижения целей национальной безопасности; функцию планирования, которая определяет конкретные сроки, места, привлекаемые силы и средства для достижения целей национальной безопасности. Процесс планирования предусматривает разбивку целей национальной безопасности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную деятельности органов и сил обеспечения национальной безопасности в различных режимах функционирования системы; функцию конструирования, т. е. определения того, какими силами и средствами достигаются цели национальной безопасности. Этот процесс включает в себя рассмотрение, взвешивание и анализ ключевых ресурсов национальной безопасности: людских, финансовых, сырьевых, научно-технических и технологических. В самом общем виде эта функция представляет собой искусство государственных органов по управлению силами, средствами и ресурсами, осуществлению мер по достижению национальной безопасности Российской Федерации; функцию организации, которая связана с подготовкой, отбором, расстановкой кадров, обеспечивающих национальную безопасность государства, взаимодействием органов, сил и средств, конкретных исполнителей политических, стратегических и тактических решений; коммуникативную функцию, которая отражает связь элементов системы обеспечения национальной безопасности и контроль ее состояния через предоставление информации о реальном состоянии системы обеспечения национальной безопасности и влиянии на управляемые процессы функций познания, планирования, организации и конструирования, а также о том, как данные функции обеспечивают практическую реализацию целей национальной безопасности государства <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 120; Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 66.

Вместе с тем заслуживает внимания ряд проблемных вопросов, возникающих в процессе осуществления государством управленческой функции по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, а именно: - необходимость совершенствования организации стратегического руководства системой обеспечения региональной безопасности как неотъемлемой составной части национальной безопасности на уровне Президента Российской Федерации за счет создания специальных структур, осуществляющих выработку государственной региональной политики, теоретико-правовое обеспечение в сфере региональной безопасности и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении региональной безопасности России; - важность системного развития концептуальной основы обеспечения региональной безопасности; - совершенствование правового регулирования деятельности системы обеспечения региональной безопасности Российской Федерации; - преодоление недостаточной системности воздействия государственных органов на угрозы региональной безопасности и их источники (причины); - обеспечение адекватности и своевременности реагирования государственных органов на угрозы региональной безопасности; - необходимость дальнейшего усиления координации и взаимодействия в системе федеральных органов исполнительной власти отраслевой компетенции по актуальным вопросам обеспечения безопасности путем создания межведомственного механизма сотрудничества для объединения усилий в решении проблем обеспечения региональной безопасности по конкретным ее направлениям; - важность уточнения распределения компетенции в сфере обеспечения региональной безопасности между государственными органами (прежде всего органами исполнительной власти) на уровне Федерации и субъектов Федерации, а также в унификации и определении правового статуса Советов безопасности в субъектах Федерации <*>. -------------------------------- <*> См.: Чеканов В. Е. Некоторые проблемы государственного управления системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях и пути их разрешения // Право и безопасность. 2004. N 2.

Устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ <*>. -------------------------------- <*> Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, дана в работе С. В. Степашина, В. Л. Шульц "Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации" (СПб., 1994). К сожалению, по многим вопросам действующее законодательство значительно опередило тезисы этой работы.

В результате схема правовых взаимоотношений субъектов обеспечения региональной безопасности значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в государстве? Для этого, на наш взгляд, требуется выполнение ряда условий. 1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Программа - это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место так, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы: а) Послание Президента Российской Федерации, в котором обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества; б) Программа Правительства Российской Федерации; в) план законопроектных работ Государственной Думы. Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических органов, как региональные Советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> См.: Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты / Под ред. А. А. Кокошина, К. В. Фролова, Е. О. Адамова и др. М.: Знание, 1998.

Основными направлениями их деятельности являются координация усилий и взаимодействие правоохранительных, судебных, военных органов и других организаций и учреждений, существенно влияющих на безопасность и нормальное жизнеобеспечение подведомственных территорий. В сферу их компетенции обычно включено: обеспечение общественной, экономической, информационной, экологической безопасности, законности и правопорядка, охраны здоровья населения; прогнозирование и разработка мер предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий; организация и координация деятельности по разработке программ в области обеспечения безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, усиления борьбы с преступностью и коррупцией на территории субъекта Российской Федерации, оценка их эффективности; подготовка рекомендаций и проектов решений глав субъектов Федерации по вопросам безопасности. В состав Советов безопасности субъектов Федерации, как правило, входят: председатель - глава субъекта Федерации; его заместители, курирующие вопросы социально-экономического развития, координации деятельности правоохранительных органов; начальник регионального управления Федеральной службы безопасности; начальник управления внутренних дел; прокурор субъекта Федерации; военный комиссар; начальник штаба по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Исходя из поставленных целей создание Советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако принятие субъектами Российской Федерации специальных законов по вопросам безопасности противоречит п. "м" ст. 71 Конституции РФ и ст. 6, 8 Закона РФ "О безопасности". В число возлагаемых на них задач необоснованно включены направления деятельности, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к ведению только органов государственной власти Российской Федерации: охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта Федерации (абз. 2 ст. 2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; разд. 7 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания; п. 4 разд. 1 и п. 6 разд. 3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); выявление внутренних и внешних угроз (п. 2.1 разд. 2 Временного положения о Совете безопасности при главе Администрации Томской области; п. 1 разд. 1 и пп. "д" разд. 3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания, ст. 4 Закона Республики Мордовия "О Совете безопасности Республики Мордовия"; п. 4, 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 4 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п. 5 разд. 2 и п. 6 разд. 3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам внешней политики (разд. 5 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.2 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания; п. 4 и 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); ст. 15 Закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п. 4 и 5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области); подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам введения, продления и отмены чрезвычайного положения (разд. 2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; ст. 4 Закона Республики Мордовия "О Совете безопасности Республики Мордовия"; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания; ст. 15 Закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п. 4 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 3 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п. 5 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); рассмотрение вопросов обороны (п. 2.5 разд. 2, п. 3.4 разд. 3 Временного положения о Совете безопасности при главе Администрации Томской области; п. 1.1 разд. 1 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания; пп. "а" разд. 3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Тува); разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность государства (ст. 15 Закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п. 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия)); организация и контроль разработки стратегии в области внешней политики и осуществление контроля за ее реализацией органами исполнительной власти (п. 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области). В Удмуртской Республике Совет общественной безопасности создан при Председателе Государственного совета Удмуртской Республики (органе представительной власти), среди задач которого координация деятельности правоохранительных органов, военизированных формирований, органов исполнительной власти и управления Удмуртской Республики <*>. -------------------------------- <*> См.: Алехнович С. О. Основные направления формирования системы правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. N 12.

В. Б. Исаков приводит следующие данные о динамике развития законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам основ конституционного строя и обеспечения региональной безопасности, в том числе <*>: -------------------------------- <*> Исаков В. Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12.

Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

123 255 351 873 1263 1840 2188 2588

Как видно, приведенные качественные и количественные показатели позволяют сделать вывод о возрастании объема регионального законодательства и об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу регионов. В настоящее время наметилась тенденция к стабилизации институтов власти, введен механизм ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства. Преобладавшая до недавнего времени тенденция децентрализации правового регулирования привела к передаче большого объема правотворческих полномочий на места. Бесспорно, децентрализация правового регулирования в обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но она должна иметь пределы ограничения. Ослабление централизованного регулирования неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местными чиновниками, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм. Страдает незавершенностью система законодательных актов об органах исполнительной власти, о государственной службе, о целевых и функционально-юридических режимах (пограничный, военный, таможенный, режим отдельных территорий, режим использования энергоресурсов и т. п.).

Название документа