Новеллы Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"

НОВЕЛЛЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О РАЗВИТИИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Л. Т. ИБАДОВА

Ибадова Лейла Тофиковна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и семейного права МГЮА.

27 июля 2007 г. принят Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон) <1>. Принятию этого Закона предшествовала многолетняя работа по его разработке. За последние годы на рассмотрение Госдумы было предложено не менее десятка законопроектов по данной теме. Необходимость принятия нового закона о малом и среднем предпринимательстве вызвана несовершенством предшествующего. Утративший силу Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 88) был первым в сфере малого предпринимательства, который принимался в очень нестабильное в экономическом плане время. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006; N 43. Ст. 5084.

В отличие от старого Закона в новом есть соответствие между его названием и предметом регулирования. Ранее законодатель смешивал функции государственного регулирования и функции государственной поддержки. Утративший силу Закон N 88 был направлен на регулирование достаточно широкого круга отношений в сфере малого предпринимательства, в то время как название ограничивало его только рамками государственной поддержки. В новом Законе эта неточность устранена. Согласно его ст. 1 Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, определяет понятия субъектов малого и среднего предпринимательства, инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и формы такой поддержки. В новом Законе расширился круг нормативных актов, регулирующих малое и среднее предпринимательство (далее - МСП). В Законе N 88 закреплялась двухуровневая структура законодательства о малом предпринимательстве. В новом Законе предусматривается регулирование МСП не только федеральными и региональными актами, но и нормативными актами органов местного самоуправления. Изменился круг субъектов, правовое регулирование отношений которых охватывается новым Законом. Впервые в российской практике новый Закон регулирует не только малое, но и среднее предпринимательство. Коренным образом изменилось понятие субъекта малого предпринимательства (далее - МП). Новый Закон оперирует новым термином - "субъект малого и среднего предпринимательства". В отличие от Закона N 88, который относил к субъектам МП только коммерческие организации, к ним теперь относятся и некоммерческие организации - потребительские кооперативы. Более четко обозначена организационно-правовая форма коммерческих организаций - субъектов МСП. Буквальное толкование ст. 3 прежнего Закона позволяло относить к субъектам МП лишь хозяйственные общества. Согласно ст. 4 нового Закона к субъектам МСП относятся все организационно-правовые формы коммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий. В понятии МСП особо обозначены крестьянские (фермерские) хозяйства. Впервые Закон предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право разрабатывать и утверждать перечни видов ремесленной деятельности. Ранее такой перечень определялся лишь федеральными нормативными актами. В Законе N 88 не было даже упоминания о субъектах малого предпринимательства в области ремесленной деятельности. Теперь поддержке данных субъектов посвящена отдельная статья (ст. 23). Новый Закон четко определил, что субъекты МСП могут иметь представительства, филиалы и другие обособленные подразделения. Изменились требования, относящиеся к структуре капитала МСП. Теперь ограничена доля участия в капитале МСП не только РФ, субъектов РФ, но и муниципальных образований. Ограничения коснулись также участия иностранных юридических лиц и иностранных граждан в капитале МСП. В то же время сняты все ограничения для участия в капитале МСП активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов. Теперь субъекты МСП разделены на категории. Однако неясно, что под этим подразумевается и сколько категорий МСП выделяет Закон. Исходя из п. 1 ст. 4 Закона таких категорий четыре: потребительские кооперативы, коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), индивидуальные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства. Далее, в п. 3 этой же статьи употребляется фраза - "категория субъекта малого или среднего предпринимательства определяется в соответствии с наибольшим по значению условием, установленным пунктами 2 и 3 части 1 настоящей статьи". В указанных пунктах устанавливаются предельные показатели численности работников и выручки от реализации товаров (работ, услуг) для субъектов малого или среднего предпринимательства. Отсюда можно сделать вывод, что Закон выделяет две категории субъектов МСП - субъект малого предпринимательства и субъект среднего предпринимательства. Исходя из анализа последующих норм Закона представляется, что под термином "категории субъектов МСП" подразумеваются две категории - субъект малого предпринимательства и субъект среднего предпринимательства. В отличие от Закона N 88 в новом Законе средняя численность работников МСП не зависит от сферы их деятельности. Теперь малое предприятие любой сферы деятельности может иметь численность работников до 100 человек включительно. Такое понятие субъекта МП более соответствует понятию субъекта упрощенной системы налогообложения, содержащемуся в гл. 25 НК РФ. В отличие от ранее действовавшего Закона новый вводит качественный критерий. Сформулирован он следующим образом: "Выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства" (пп. 3 п. 1 ст. 4). Среди специалистов давно велись дискуссии о необходимости введения качественного критерия. Смысл введения критерия выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов состоит в следующем. Российская действительность дает примеры того, как небольшие с точки зрения количества занятых компании (например, в сфере оптовой торговли, экспортно-импортной деятельности) достигают годового оборота размером несколько миллионов, а то и десятков миллионов долларов. Это уже прочно стоящий на ногах, далеко не малый бизнес и притом вполне платежеспособный, но тем не менее имеющий по формальным критериям право на предусмотренные законодательством льготы. Нередко крупное производство, например полностью автоматизированный завод, не нуждается в многочисленном персонале. Однако формулировка вышеуказанной нормы вызывает некоторые вопросы. В частности, в каких случаях будет учитываться выручка от реализации товаров (работ, услуг), а в каких - балансовая стоимость активов. Ведь критерий - выручка от реализации товаров (работ, услуг) - вряд ли может применяться в отношении потребительских кооперативов, являющихся некоммерческими организациями. Далее: кто будет выбирать эти критерии - сами субъекты МСП или налоговые органы? Ведь в Законе не сказано, что Правительство РФ устанавливает условия применения данных критериев, Правительство лишь устанавливает предельные значения, а это не одно и то же. Выручка от реализации товаров (работ, услуг) за календарный год определяется в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ. Налоговое законодательство, как известно, меняется каждый квартал. Балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) определяется в соответствии с законодательством РФ о бухгалтерском учете. Предельные значения вышеуказанных показателей для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства устанавливаются Правительством РФ. Таким образом, норма, определяющая понятие субъектов МСП, носит отсылочный характер. Причем отсылка идет не к одному определенному акту, а к нескольким. Данное обстоятельство может на практике сильно осложнить жизнь малым и средним предприятиям. Таким образом, в Законе по-новому сформулированы критерии отнесения предприятий к малым и средним. Первый из них - количественный состав, т. е. средняя численность работников предприятия, в соответствии с которым выделяются три вида субъектов МСП: микропредприятия с численностью занятых не более 15 человек, малые предприятия - от 16 до 100 человек, средние предприятия - от 101 до 250 человек. Второй - оборот (выручка от реализации товаров без учета налога на добавленную стоимость) или балансовая стоимость активов. Планировалось ввести три критерия: среднюю численность работников, оборот и балансовую стоимость активов. Московской торгово-промышленной палате удалось отстоять в части последних двух пунктов формулировку с союзом "или", оставив только два критерия. В принципе введенные Законом критерии соответствуют существующим в Евросоюзе. Вопрос в том, как определять цифры - по обороту или балансовой стоимости активов. Одна из новелл Закона заключается в том, что необходимо проводить сплошное статистическое обследование один раз в пять лет, на основе которого и будут определяться и корректироваться эти цифры. Данные цифры будут вводиться на основании постановления Правительства РФ. Однако как быть сейчас, учитывая тот факт, что ч. 2 ст. 4 Закона, посвященная проведению таких статистических исследований, вступает в силу только с 1 января 2010 г.? Сейчас планируется принятие решения Правительства РФ по обороту и стоимости активов. Желательно, чтобы они соответствовали показателям в странах Евросоюза - планка по обороту достаточно высокая, и тем не менее наши предприятия под эту планку подпадают. Новеллой Закона является выделение среди малых предприятий микропредприятий - предприятий с численностью занятых до пятнадцати человек. Другая важная новелла - появление понятия "среднее предпринимательство". Этот термин широко употребляем, но относительно его содержания ранее существовали исключительно вольные трактовки. Термин "средний бизнес" довольно часто используется в разного рода нормативных актах и подготовленных на их основе документах. Термин "среднее предприятие" употреблялся в п. 8 Типового плана приватизации - приложении N 2 к Постановлению Правительства РФ от 4 августа 1992 г. (с изм.). Однако содержание этого термина в нем не раскрывалось. Закон 1995 г. регулировал только сферу малого предпринимательства. Однако не менее важное значение для развития экономики имеет среднее предпринимательство (СП). К субъектам СП предъявляются те же требования (к структуре капитала и др.), что и к субъектам МП. Разница состоит в численности работников, а также в предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) и балансовой стоимости активов. Принадлежность к категории субъекта малого или среднего предпринимательства при определенных условиях может меняться. Согласно п. 3 ст. 4 "категория субъекта малого или среднего предпринимательства определяется в соответствии с наибольшим по значению условием, установленным пунктами 2 и 3 части 1 настоящей статьи". Это означает следующее. Если предприятие имеет численность 10 человек, но выручка от реализации товаров (работ, услуг) или балансовая стоимость активов за предшествующий календарный год превысила предельные значения, установленные Правительством РФ для категории субъектов малого предпринимательства, то такое предприятие будет относиться к субъекту среднего предпринимательства. Данное правило должно применяться и в отношении индивидуальных предпринимателей, поскольку в отношении их нет никаких оговорок. Согласно п. 4 ст. 4 "Категория субъекта малого или среднего предпринимательства изменяется только в случае, если предельные значения выше или ниже предельных значений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, в течение двух календарных лет, следующих один за другим". То есть для перехода из одной категории в другую необходимо изменение сразу двух параметров - количественного (численности работников) и качественного (выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов). Получается, что превышение или снижение предельного значения одного из критериев не изменит статуса хозяйствующего субъекта. Получается, что если малое предприятие по численности еще не превысило 100 человек, а по критерию выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов уже превысило предельные значения, установленные Правительством РФ для субъектов малого предпринимательства, то оно останется субъектом МП. Исходя из определения субъекта МСП, данного в новом Законе, индивидуальный предприниматель может иметь статус субъекта среднего предпринимательства. Например, у индивидуального предпринимателя по найму работают более 100 человек, а выручка от реализации товаров (работ, услуг) или балансовая стоимость активов за предшествующий календарный год превышает предельные значения, установленные Правительством РФ для субъектов малого предпринимательства. Таким образом, при приобретении статуса субъекта МП или СП учитывается наибольшее по значению условие (например, численность работников, или выручка от реализации товаров (работ, услуг), или балансовая стоимость активов), а для перехода из одной категории в другую необходимо изменение сразу двух параметров - и количественного, и качественного. Впервые Закон определяет основные принципы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (ст. 14). В новом Законе более четко определены формы и виды господдержки МСП. Однако имеются некоторые неясности. В частности, согласно ст. 9 Закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства относятся: определение принципов, приоритетных направлений, форм и видов поддержки субъектов МСП. В следующих статьях говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ по вопросам развития малого и среднего предпринимательства и органов местного самоуправления. Однако в данных статьях нет нормы о том, что такие субъекты могут определять принципы, приоритетные направления, формы и виды поддержки субъектов МСП. Отсюда неясно, могут ли субъекты РФ и муниципальные образования вводить иные формы и виды поддержки субъектов МСП. Закон этого вопроса не регулирует. Далее, в ст. 16 перечисляются виды поддержки. Поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Примечательно, что данный перечень является закрытым. Согласно п. 3 ст. 14 поддержка не может оказываться в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства: 1) являющихся кредитными организациями, страховыми организациями (за исключением потребительских кооперативов), инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, ломбардами; 2) являющихся участниками соглашений о разделе продукции; 3) осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса; 4) являющихся в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле, нерезидентами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Отсюда вытекает, что ни один из видов поддержки, предусмотренных в ст. 16 Закона, не может предоставляться данным субъектам. Однако далее в п. 4 этой же статьи предусмотрено, что финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренная ст. 17 Закона, не может оказываться субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим производство и реализацию подакцизных товаров, а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых. При этом они вправе рассчитывать на все другие указанные в законе формы господдержки. Таким образом, Закон выделяет субъектов МСП, которым вообще никакой государственной поддержки как субъектам МСП не должно быть оказано, и субъектов МСП, которым не может оказываться только финансовая поддержка. Возможно, это связано с тем, что такие направления деятельности прибыльные. В Законе впервые выделена отдельная статья, предусматривающая финансовую поддержку МП. Она включает предоставление им субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. При этом неясно, что понимается под бюджетными инвестициями. Бюджетному кодексу, как и законодательству в целом, неизвестен такой термин. В утратившем силу Постановлении Правительства РФ от 6 октября 1999 г. N 1138 "Об образовании комиссии по контролю за возвратом в федеральный бюджет бюджетных инвестиционных ассигнований и процентов за пользование ими" речь шла о бюджетных инвестиционных ассигнованиях. Поэтому вопрос о том, что представляют собой бюджетные инвестиции, пока остается открытым. Кроме того, в отличие от Закона N 88, в новом Законе не предусмотрена кредитная поддержка МСП. В нем ничего не говорится о льготном кредитовании, о льготном страховании, о предоставлении бюджетных кредитов, займов, ссуд на поддержку МСП. Закон N 88 содержал статью, посвященную обществам взаимного кредитования, и он предоставлял им определенные льготы. Таких обществ было создано немного. В новом Законе такие организации даже не упоминаются. В связи с этим непонятно, какова будет судьба уже созданных обществ взаимного кредитования. Впервые в законодательстве дается понятие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Закон N 88 использовал данный термин, но не раскрывал ни его понятия, ни содержания. Согласно п. 1 ст. 15 "Инфраструктурой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является система коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реализации федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающих условия для создания субъектов малого и среднего предпринимательства, и оказания им поддержки". В п. 2 ст. 6 Закона перечислены основные цели государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации. Здесь весьма странно звучит последний подпункт: "Увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" (пп. 8 п. 2 ст. 6). Непонятно, как можно добиться увеличения доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта, при этом увеличив долю уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В тексте Закона отсутствует "дедушкина оговорка" - норма о нераспространении на субъекты малого среднего предпринимательства в течение первых четырех лет изменений в законодательстве, ведущих к увеличению у них совокупной налоговой нагрузки. Этот важный пункт изъят из текста Закона. Чтобы реализовать все нормы Закона, необходимо взаимодействие малого бизнеса с администрацией. Закон определяет формы взаимодействия малого бизнеса с администрацией соответствующих уровней. Во многих статьях Закона N 88 упоминались фонды поддержки малого предпринимательства. В новом Законе о них ничего не сказано. В связи с этим неясно, что будет с уже существующими фондами поддержки малого предпринимательства (около 70 региональных и около 120 муниципальных). Основная задача создателей Закона состояла не только в разработке и принятии самого Закона, но и в формировании ряда законопроектов, которые решат конкретные проблемы развития МСП. Среди них: законы об изменениях и дополнениях в Налоговый кодекс; законы, решающие вопросы развития некоммерческих депозитно-кредитных организаций, занимающихся финансированием МП, вопросы регистрации МСП и т. д. Некоторые из них уже готовы к внесению или уже внесены в Госдуму РФ. В частности, уже прошел первое чтение в Госдуме проект Федерального закона "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества". В связи с принятием нового Закона потребуется внести изменения в действующее законодательство. В Законе предусмотрены, например, формы государственной поддержки предпринимательства, в том числе введение специальных налоговых режимов, методов ведения бухгалтерского учета и т. д. Все это необходимо конкретизировать дополнительными законами.

------------------------------------------------------------------

Название документа