Судебная практика рассмотрения жалоб о нарушении избирательных прав граждан
(Постников А. Е., Алехичева Л. Г.)
("Юридическая литература", 2004)
Текст документа
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ
О НАРУШЕНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
А. Е. ПОСТНИКОВ, Л. Г. АЛЕХИЧЕВА
А. Е. Постников, доктор юридических наук.
Л. Г. Алехичева, кандидат юридических наук.
1. Суд сделал правильный вывод, что подкупом избирателей могут считаться только обещания передачи денежных средств, иных материальных благ, оказания услуг заведомо незаконным путем, в формах, запрещенным законом. Обещания улучшить социально-экономическую ситуацию в субъекте Российской Федерации (путем повышения пенсий, заработной платы, иного улучшения условий жизни населения в целом и его отдельных групп), высказанные кандидатом публично, не могут расцениваться как подкуп избирателей. В данном случае речь идет именно о предвыборной программе кандидата, о мероприятиях, планируемых в будущем.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 ноября 2003 г. было отказано в удовлетворении заявления Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан об отмене регистрации кандидата на должность Президента Республики Башкортостан С.
Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан в заявлении указывала, что при проведении избирательной кампании кандидатом С. имел место подкуп избирателей в форме предоставления безвозмездных услуг, а также воздействия на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ, оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления. В частности, ему вменялось то, что в информационно-агитационном бюллетене "Наш Башкортостан" от 30 октября 2003 г. содержится высказывание о том, что он собирается создать новую инвестиционную компанию "Башкортостан", в которую будут переданы акции нефтяного комплекса республики, и каждый гражданин республики получит бесплатно акции этой компании, а часть доходов народной инвестиционной компании "Башкортостан" будет ежегодно направляться на формирование активов Республиканского "Народного пенсионного фонда", где на имя каждого жителя республики будут созданы персональные счета. По мнению Центральной избирательной комиссии Республики, это обещание является подкупом избирателей в связи с тем, что обещание кандидата о выплате народной инвестиционной компанией "Башкортостан" дивидендов по акциям в размере 1000 руб. не может быть осуществлено на основании решения органов государственной власти или местного самоуправления. На этом основании выдвигалось требование об отмене регистрации С. в качестве кандидата.
Судом было установлено, что содержащиеся в программных выступлениях и агитационных материалах кандидата С. обещания добиваться повышения уровня жизни населения (пенсий, заработной платы, социальных льгот) ни в коей мере не нарушали установленный в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 2 ст. 56) запрет на обещания передачи избирателям денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Было также установлено, что обещания добиваться повышения уровня жизни населения Республики Башкортостан являлись частью предвыборной программы кандидата С., которую он намерен был реализовывать в случае избрания. Судом было установлено, что предвыборные обещания кандидата С. были обращены ко всем избирателям, а не только к тем, кто будет голосовать за него.
Суд отметил, что подкупом избирателей могут считаться только обещания передачи денежных средств, иных материальных ценностей заведомо незаконным путем в формах, запрещенных законом. Как отмечено в судебном решении, доводы представителей Центральной избирательной комиссии Башкортостана о несоответствии обещаний С., изложенных в его агитационном материале, действующему законодательству (законам об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, пенсионному, трудовому законодательству и т. д.) не могут быть приняты во внимание, поскольку данные обещания являются частью его долговременной программы, рассчитанной на длительный период времени в будущем, при этом он исходит из необходимости разработки законопроектов, которые позволят построить эффективную социально ориентированную экономику, о чем сказано в агитационных материалах С. Кроме того, в программе не раскрываются полностью конкретные пути достижения поставленных целей, которые, возможно, приведут к возникновению в будущем законных методов и способов их достижения. Было особо подчеркнуто, что кандидат вправе самостоятельно определять содержание своей предвыборной программы, ее социальную направленность.
Отметим, что положения программы кандидата по улучшению уровня жизни населения в случае его избрания не могут рассматриваться как правонарушение, прежде всего, с точки зрения их содержания. Данные обещания не являются запрещенными законом, напротив, их содержание соответствуют целям социальной политики, закрепленным в ст. 7 Конституции Российской Федерации. Включение социальных задач, конкретных мер по улучшению уровня жизни населения (особенно наименее социально защищенных его групп) в предвыборные программы кандидатов, политических партий, избирательных блоков являлось общераспространенной практикой в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва.
Так, в программе избирательного блока "Родина" содержалось обещание повысить размеры детских пособий, стипендий студентам и денежного довольствия военнослужащим срочной службы до 1000 руб. в месяц, удвоить размеры пенсий, обеспечить каждому гражданину права на бесплатное высшее образование.
В предвыборной программе Народной партии России содержалось обещание резко поднять зарплату в стране и довести ее до 500 дол. через 3 - 5 лет и 1000 дол. через 7 - 10 лет.
В предвыборной платформе КПРФ содержалось обещание добиться того, чтобы зарплата учителя, врача, воспитателя была не менее 7 - 8 тыс. рублей.
Подчеркнем, что право кандидата определять характер и направленность предвыборной программы вытекают из п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", согласно которому кандидат самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводит ее. Соответственно, в программных документах, выступлениях кандидата могут содержаться различного рода предвыборные обещания (осуществить те или иные меры в случае избрания, добиться решения конкретных проблем соответствующей территории, определенных социальных групп граждан и т. п.). Данные обещания являются проявлением предвыборной агитационной деятельности кандидата.
К подкупу избирателей ни при каких условиях нельзя относить обещания добиваться повышения уровня жизни населения (пенсий, заработной платы, социальных льгот), озвученные кандидатом. Это обещания, обращенные именно в будущее, и они не могут никоим образом ограничивать свободное волеизъявление граждан на выборах, искажать его. В этих условиях граждане на выборах не получают никаких незаконных материальных благ, а вопрос о том, улучшится ли их материальное положение в результате реализации предвыборной программы - это естественный вопрос, решаемый избирателями на всех демократических выборах. В этом и состоит суть свободных выборов, проведение которых гарантировано ст. 3 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Вполне понятно, что избиратели идут на выборы именно для того, чтобы в жизни общества происходили позитивные сдвиги.
Очевидно, что трактовка подкупа избирателей, данная избирательной комиссией, противоречит п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", устанавливающему гарантии самостоятельного определения кандидатом форм предвыборной агитации, и влечет неправомерное расширение состава правонарушения в форме "подкупа избирателей", установленного этим Федеральным законом.
Подкуп избирателей в соответствии со ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." является злоупотреблением правом на проведение предвыборной агитации. Однако никаких злоупотреблений этим правом со стороны кандидата допущено не было, равно как и не было зафиксировано административных правонарушений в форме подкупа избирателей. Установленный законодательством запрет на подкуп избирателей в форме обещаний оказывать услуги иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, касается запрета незаконной сделки между кандидатом и избирателями, когда кандидат предлагает избирателям конкретный путь получения материальных благ незаконным путем, под условием голосования за него. Однако кандидат С. какие-либо незаконные схемы поддержки своей кандидатуры не предлагал избирателям. Соответственно, никто из избирателей и не мог воспользоваться ими.
2. При определении пожертвования в качестве анонимного суд применил формальный подход, без учета фактической возможности определения избирательной комиссией жертвователя денежных средств.
Постановлением избирательной комиссии Свердловской области от 7 августа 2003 г. N 122 на зарегистрированного кандидата К. была возложена обязанность перечислить со специального избирательного счета своего избирательного фонда 660 тыс. рублей в доход бюджета Свердловской области. Данное решение было принято на основании того, что начиная с 14 июля 2003 г. в избирательный фонд, сформированный кандидатом К., был перечислен ряд пожертвований в общей сумме на 660 тыс. рублей по платежным документам, оформленным от лица некоммерческой организации Фонд "Развития гражданских инициатив". В то же время 14 июля 2003 г. было изменено наименование Фонда "Развития гражданских инициатив" на Фонд "Выбор честных людей". То, что новое наименование не было указано в платежных документах, было сочтено избирательной комиссией как предоставление недостоверных сведений, а сам платеж был признан анонимным. На этом основании в Сбербанк было направлено представление избирательной комиссии Свердловской области от 8 августа 2003 г. о перечислении вышеуказанных пожертвований в доход бюджета.
Свердловский областной суд своим решением от 18 августа 2003 г. отказал в удовлетворении жалобы о защите избирательных прав, признании незаконным пункта 2 постановления избирательной комиссии Свердловской области от 7 августа 2003 г. N 122, согласившись с доводами избирательной комиссии.
Данное решение суда представляется необоснованным по следующим причинам. В п. 6 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и соответствующих статьях Избирательного кодекса Свердловской области установлен перечень лиц и организаций, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды кандидата. К их числу отнесены в том числе анонимные жертвователи. Согласно подп. "н" п. 6 ст. 58 Федерального закона юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения.
Кроме того, в соответствии с п. 8 указанной статьи при внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения: идентификационный номер налогоплательщика, название, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, отметка об отсутствии иностранного участия в уставном (складочном) капитале либо о наличии такого участия с указанием доли этого участия, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, а также юридических лиц, указанных в подп. "д" и "и" п. 6 настоящей статьи.
Согласно п. 9 ст. 58 Федерального закона, если пожертвование вносится организацией с нарушением п. п. 6 и 8 этой статьи, то данное пожертвование подлежит возврату жертвователям, а пожертвования, внесенные анонимными жертвователями, - перечислению в доход соответствующего бюджета.
Из вышеуказанных норм Федерального закона следует, что при рассматриваемых обстоятельствах признание жертвователя анонимным возможно только в случае указания им недостоверных сведений о своем названии. При этом Федеральный закон не определяет содержания понятия "недостоверность" сведений применительно к сведениям о жертвователях. Однако из этого не вытекает, что данное понятие "недостоверность" может быть истолковано избирательной комиссией произвольно, как любая формальная неточность, вне зависимости от того, возможно ли определение действительного плательщика пожертвования и возврат ему суммы пожертвования при нарушении им требований закона по порядку внесения пожертвований. Если неточность в сведениях о плательщике не препятствует его идентификации, данный жертвователь не может быть признан анонимным.
В рассматриваемом случае указание в платежном поручении прежнего наименования Фонда "Выбор честных людей" - Фонд "Развития гражданских инициатив" никоим образом не препятствовало его идентификации. Более того, как следует из судебного решения, платежное поручение было подписано самим кандидатом К. как президентом Фонда. С учетом того, что идентификационный номер налогоплательщика, банковские реквизиты Фонда не изменились, а в банке имелись сведения о прежнем наименовании Фонда "Выбор честных людей" - Фонд "Развития гражданских инициатив", у избирательной комиссии имелись все возможности для возврата платежа как внесенного с нарушением п. 8 ст. 58 Федерального закона. При таких условиях платежи от Фонда "Развития гражданских инициатив" не могли быть признаны анонимными.
Противоположный вывод означал бы нарушение гарантий прав частной собственности, установленных в ст. 35 Конституции Российской Федерации, а также в ст. 243 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей основания для конфискации имущества. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" (п. 5) бесспорный порядок взыскания штрафов... в случае несогласия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого (статья 55, часть 3; статья 57) ограничения права, закрепленного в статье 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Данный вывод Конституционного Суда Российской Федерации распространяется в полной мере на все иные государственные органы, поскольку ими могут применяться аналогичные санкции.
Неточность, допущенная в указании наименования жертвователя - Фонда "Выбор честных людей", носила незлонамеренный характер, она никоим образом не противоречила государственным и общественным интересам, не затрагивала избирательных прав кандидатов и избирателей и в связи с этим не могла служить безусловным основанием для изъятия имущества (денежных средств) Фонда в бюджет. Напротив, сохранение прежнего наименования жертвователя позволяло избирательной комиссии установить, что пожертвования исходили от одного и того же юридического лица и их предельный размер не был превышен.
Кроме того, предписав отделению Сбербанка при несоблюдении графика перечисления кандидатом К. платежей в бюджет Свердловской области "немедленно приостановить операции" по избирательному счету кандидата, избирательная комиссия нарушила избирательные права кандидата К., создав ему необоснованные препятствия в распоряжении средствами избирательного фонда, не предусмотренные Федеральным законом. Следует отметить, что данные действия избирательной комиссии не входили в ее компетенцию, определенную Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Избирательным кодексом Свердловской области.
Полагаем, для того чтобы в дальнейшем исключить вышеуказанные ограничения прав кандидатов, требуется внести изменения в подпункт "н" п. 6 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым пожертвование может быть признано анонимным только в случае, если на основе данных, содержащихся в соответствующем платежном поручении, невозможно определить гражданина или юридическое лицо, направившее пожертвование.
3. Часть 2 ст. 259 ГПК Российской Федерации не устанавливает для кандидатов каких-либо ограничений на подачу заявлений об отмене регистрации других кандидатов.
Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации 2002 года были внесены определенные изменения в ранее действовавший порядок рассмотрения жалоб о защите избирательных прав граждан. Следует отметить, что некоторые из этих изменений получили неоднозначное толкование в судебной практике.
В частности, при проведении выборов депутатов Государственного Совета Республики Удмуртия в 2003 г. имелись случаи, когда районные суды отказывали в принятии заявлений об отмене регистрации кандидатов, направленных в суд другими кандидатами. Вынесение соответствующих определений, как правило, мотивировалось следующим образом: ч. 1 ст. 259 ГПК РФ предусмотрено право кандидатов, считающих, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права, обратиться с заявлением в суд. Однако ч. 2 ст. 259 ГПК Российской Федерации, по мнению судов, предоставляет право обращения в суд в случае нарушения избирательного законодательства Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, избирательным комиссиям муниципальных образований, окружным, территориальным и участковым избирательным комиссиям, а кандидат в депутаты таким правом не обладает.
В определении Воткинского городского суда Удмуртской Республики, принятом 25 марта 2003 г. по жалобе Х., было указано, что существует противоречие между положениями ст. 259 ГПК Российской Федерации и п. 5 ст. 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", согласно которому регистрация кандидата может быть отменена в том числе по заявлению кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу. Далее в определении указывалось, что порядок преодоления противоречий, имеющихся в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав..." и ГПК РФ, разъяснен ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Приоритет при этом отдан нормам ГПК РФ, законы Российской Федерации должны быть приведены в соответствии с его нормами.
Аналогичная аргументация, подтверждающая обоснованность отказа в принятии заявления в суд, содержится и в кассационном определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 15 апреля 2003 г. по жалобе Е. В данном определении, кроме того, было указано, что ссылка в жалобе на ст. 260 ГПК РФ не может быть принята во внимание, поскольку она устанавливает лишь сроки обращения в суд.
Судебная практика, в соответствии с которой по вышеуказанным основаниям не принимаются заявления кандидатов об отмене регистрации кандидатов, зарегистрированных по тому же избирательному округу, нарушает гарантии защиты избирательных прав кандидатов, установленные как в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав...", так и в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации.
Часть 2 ст. 259 ГПК РФ не устанавливает для кандидатов каких-либо ограничений на подачу заявлений об отмене регистрации других кандидатов. Напротив, данная возможность прямо предусмотрена ч. 1 ст. 260 ГПК РФ и п. 5 ст. 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", между положениями которых нет никаких противоречий. Указанное право является для кандидатов важнейшей гарантией обеспечения равных условий предвыборной деятельности, оно обеспечивает реализацию принципа равного избирательного права. Именно этого понимания норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации неизменно придерживается Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении заявлений об отмене регистрации кандидатов. Данные заявления рассматриваются по заявлениям не только избирательных комиссий, но и кандидатов, политических партий, избирательных блоков.
Название документа