Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения

ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО И ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ

С. ПЧЕЛИНЦЕВ

С. Пчелинцев, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В соответствии со ст. ст. 87 и 88 Конституции РФ приняты Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", которые являются правовой основой двух особых правовых режимов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.

Такими обстоятельствами являются агрессия или непосредственная угроза агрессии против России (для военного положения) или непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ (для чрезвычайного положения). К последним обстоятельствам относятся, например, попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, а также чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. В истории большинства государств кризисы (война, вооруженные конфликты, массовые беспорядки, стихийные бедствия и т. п.) вызывали необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах. Законодательством большинства государств Европы в интересах обороны и национальной безопасности допускаются ограничения прав и свобод граждан в период чрезвычайного, военного (особого, осадного) положения. Так, согласно ст. 55 Конституции Испании действие отдельных прав и свобод (неприкосновенность жилища, право на выбор местожительства и свободное передвижение по национальной территории, на въезд в страну и выезд из нее, свободу выражения мыслей и др.) может быть приостановлено в условиях чрезвычайного или осадного положения. В Португалии введение военного положения должно сопровождаться опубликованием списка прав и свобод, осуществление которых приостанавливается. В современных условиях возможные ограничения любых прав и свобод граждан должны соответствовать международно-правовым нормам и осуществляться при неукоснительном соблюдении норм национального законодательства. Всеобщей декларацией прав человека (п. 2 ст. 29) закреплено, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Отсюда принципиальное требование, что какие-либо ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены конституцией конкретного государства и соответствуют нормам международного права. В полной мере это распространяется и на ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного или военного положения. Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта. Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайны, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод и др.) должны непременно соблюдаться. Характерно, что такой подход согласуется с закрепленной в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ нормой, согласно которой в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции РФ <*>. -------------------------------- <*> См. об этом: Права человека и вооруженные конфликты: Учебник / Отв. ред. В. А. Карташкин. М., 2001. С. 72 - 104.

В этой связи интерес представляют ряд норм ФКЗ "О военном положении" и "О чрезвычайном положении", предусматривающих ограничения отдельных прав и свобод граждан на время чрезвычайного или военного положения, которые условно можно разделить на шесть групп. К первой группе ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 11) и "О военном положении" (ст. 7 - 8) отнесены такие меры, которые применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения, а именно: а) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное или военное положение, и выезда с нее, а также установление ограничений на свободу передвижения; б) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; в) запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций; г) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра. Ко второй группе ограничений обоими Законами отнесены меры, которые применяются лишь при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями (при введении военного положения - независимо от оснований). К таким мерам относятся: а) установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); б) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и медицинских препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков; в) временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств. К третьей группе ограничений ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 12) отнесены меры, которые могут применяться исключительно при введении чрезвычайного положения по вышеназванным основаниям (в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя РФ и др.), а именно: а) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; б) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца. К четвертой группе ограничений обоими Законами отнесены такие меры, которые применяются при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (при введении военного положения - независимо от оснований). К ним, в частности, относится мобилизация (привлечение) трудоспособного населения (граждан) к выполнению аварийно-спасательных работ (работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия), восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями. К пятой группе ограничений ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 13) отнесены меры, которые могут применяться исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с названными чрезвычайными ситуациями: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности руководителей. Шестую группу временных мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, исходя из требований Федеральных законов "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и "О гражданской обороне", составляют следующие возлагаемые на граждан обязанности и ограничения: а) выполнение требований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказание содействия таким органам и лицам; б) явка по вызову в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы военного управления, обеспечивающие режим военного положения, а также в военные комиссариаты, на территории которых проживают граждане; в) выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц; г) предоставление гражданами в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества (с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества); д) задержание по основаниям, установленным федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; е) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; ж) запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования; з) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с РФ; и) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории РФ; к) запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства. Примечательно, что практически одновременно отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, ст. 4 Трудового кодекса РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в ст. ст. 51 и 93 Земельного кодекса РФ закреплено, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением собственнику причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности. Данные положения Трудового кодекса и Земельного кодекса согласуются с предусмотренными ст. ст. 13 и 29 ФКЗ "О чрезвычайном положении" и ст. ст. 7 и 18 ФКЗ "О военном положении" нормами о возможности привлечения (мобилизации) граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ (работ для нужд обороны) с гарантированной оплатой труда, а также об изъятии у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещения причиненного ущерба). Обоими Законами закреплены и разграничены полномочия Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, мер, связанных с временным ограничением отдельных прав граждан. Кроме того, в ФКЗ "О военном положении" (ст. 22) есть норма об обязанности Президента РФ в случае введения военного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН (а через него государств - членов ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан. Таким образом, законодательством РФ предусмотрены ограничения отдельных прав граждан и их дополнительные обязанности в условиях чрезвычайного или военного положения. Отсюда следует, что правовое положение граждан в период действия этих режимов имеет свои характерные черты и специфические особенности, которые заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного или военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан. Вместе с тем федеральное законодательство предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан в период действия военного положения только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Более того, принимаемые в этой связи меры с учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. Указанные обстоятельства имеют важное значение для определения перспектив развития законодательства Российской Федерации в области прав и свобод граждан в целом, поскольку в последнее время некоторыми авторами высказываются соображения о том, что закрепленный в Конституции РФ перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения (что имеет существенное значение и при введении военного положения), значительно расширен по сравнению с Международным пактом о гражданских и политических правах (путем указания таких прав, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну частной жизни и др.). В этой связи отдельные авторы предлагают внести соответствующие изменения в Конституцию РФ <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 169 - 171, 184 - 185.

Однако сейчас реализация подобных предложений представляется преждевременной и нецелесообразной. Решение проблемы ограничения прав и свобод граждан в период действия так называемых "исключительных режимов" возможно в рамках совершенствования федерального законодательства без "ревизии" норм Конституции РФ, о чем, в частности, свидетельствует принятие анализируемых законов. Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться существующие в РФ меры защиты прав и свобод граждан, предусмотренные ст. ст. 45 - 46 Конституции РФ, включая возможность обращения в суд и органы прокуратуры. В этой связи особого внимания требует выяснение полномочий в период военного положения именно судов и прокуратуры. Здесь необходимо исходить из того, что, в отличие от законодательства других стран и исторического опыта дореволюционной России <*> и СССР, Конституцией РФ (п. 3 ст. 118) и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (п. 1 ст. 4) создание каких-либо чрезвычайных судов не допускается. Исходя из конституционных принципов судебной деятельности правосудие на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судом. На этой территории действуют все суды, установленные Конституцией РФ. Причем судопроизводство во всех судах должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами РФ. Исключительно важно, что применение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае же невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах. -------------------------------- <*> См.: Пчелинцев С. В. Правовое регулирование военного положения в России в конце XIX - начале XX века // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 137 - 149.

Что касается деятельности прокуратуры РФ на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами РФ с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении. ФКЗ "О чрезвычайном положении" особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Название документа