К вопросу о возможных последствиях расформирования Федеральной службы налоговой полиции РФ

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНЫХ ПОСЛЕДСТВИЯХ РАСФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ РФ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2003 года

Н. Н. ЗАГВОЗДКИН

Загвоздкин Н. Н., ст. преподаватель кафедры криминалистики и уголовного процесса Владивостокского филиала Дальневосточного юридического института МВД России.

Указы Президента России В. В. Путина N 306 и 308 от 11 марта 2003 г. о совершенствовании государственного управления <*> стали полной неожиданностью не только для населения страны, но и для сотрудников правоохранительных органов, а также специалистов, изучающих соответствующие проблемы. -------------------------------- <*> См.: Рос. газета. 25 марта 2003 г.

Если пограничники и служащие ФАПСИ оказались переподчинены другим ведомствам, то есть возвратились "на круги своя", не меняя профессиональный профиль, ситуация с налоговой полицией <*> складывается иначе. Сотрудники ОНП в последнее время были вовлечены в обсуждение концепции развития своего ведомства до 2005 г., предполагая, что их могут подчинить, например, Министерству финансов, но действительность превзошла самые смелые ожидания. -------------------------------- <*> Далее по тексту - ОНП или ФСНП.

На наш взгляд, принятое Президентом России решение, несмотря на его необратимый характер, заставляет задуматься о ближайших и отдаленных последствиях осуществляемой реформы. Достойно сожаления и удивления, что обсуждаемые Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер и решающие судьбы сотен тысяч "государевых слуг", опубликованы в официальном издании лишь через две недели после подписания. До этого приходилось довольствоваться весьма противоречивыми и не всегда компетентными комментариями журналистов <*>. Этот фактор существенно затрудняет, но не отменяет дискуссию, возникшую в связи с радикальными переменами в силовом блоке. -------------------------------- <*> См., например: Козлова Н. Кому и сколько при разделе // Рос. газета. 1 марта 2003 г.; Для чего Путин укрепил свою ФСБ? // Комсомольская правда. 14 марта 2003 г.; Кузнецова Т. Наркотикам конец? // Аргументы и факты. 2003. N 12.

Аргументация Президента РФ В. В. Путина основана на необходимости совершенствования государственного управления, либерализации налоговой политики, снижения налогового бремени, усиления борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, ликвидации параллелизма и дублирования в деятельности правоохранительных органов, что выглядит вполне убедительно. На наш взгляд, не следует забывать о некоторых взаимосвязанных аспектах рассматриваемой ситуации. 1. Исторический аспект. Органы налоговой полиции в России были созданы 11 лет назад практически на пустом месте, в связи с настоятельной необходимостью борьбы с правонарушениями в новой сфере - налогообложения. За столь короткий период времени ОНП оформились в дееспособную правоохранительную организацию со стройной структурой, осуществляющую деятельность по трем важнейшим направлениям - оперативно-розыскному, уголовно-процессуальному, документально-проверочному. Следует отдать должное руководителям ФСНП, которые уделяли внимание как формированию нормативных основ указанной деятельности (Закон "О федеральных ОНП", Налоговый кодекс, ведомственные подзаконные акты и др.), так и развитию ресурсной базы. Для оперативных работников, дознавателей, следователей, экспертов и других специалистов были созданы благоприятные условия, что привело к оттоку квалифицированных кадров из МВД, ФСБ, Вооруженных Сил, других ведомств. Появились Академия, региональные учебные центры. Активно велись профессиональная подготовка, научно-исследовательская и учебно-методическая работа. Специализация нового органа предварительного расследования создала возможности для роста профессионализма, результативности раскрытия и расследования преступлений в специфической сфере налогообложения. Примем как аксиому, что ведомственный монополизм (как антипод параллелизма и дублирования) в борьбе с экономическими преступлениями объективно невозможен и более того - вреден. Создание специализированного Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ <*> не снимает ответственности за работу в указанном направлении с таких структур, как МВД, ФСБ или таможня. -------------------------------- <*> Далее по тексту - Государственный комитет.

2. Правовой аспект. ОНП наделены полномочиями по досудебному производству в уголовном процессе, являются органами дознания и предварительного следствия (ч. 1 ст. 40, ст. 151 УПК РФ). Расформирование ОНП и создание нового Государственного комитета неизбежно связаны с необходимостью внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, что и предусмотрено в п. 4 Указа Президента РФ N 306. Но в официальном тексте ничего не сказано о перспективах следственной службы ОНП. По нашему мнению, функционирование следственных подразделений в ОНП было оправдано лишь как временный этап на пути создания единого вневедомственного следственного аппарата, вызванный необходимостью специализации в расследовании преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, а также неэффективной работой в данном направлении следователей органов внутренних дел. Оперативники и следователи ОНП не горят желанием вернуться в систему МВД, которая на протяжении последнего десятилетия находится в состоянии хронического кризиса <*>. Многие из них в свое время ушли из органов внутренних дел в налоговую полицию и имеют ясное представление о реальной ситуации в кризисном ведомстве. -------------------------------- <*> См.: Авербух В. Революций не будет // Рос. газета. 7 февраля 2003 г.

Сохранение следственного аппарата во вновь создаваемом Государственном комитете с перепрофилированием на борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ также не представляется нам безупречным решением. Возможно повторение концептуальной ошибки - создание искусственно изолированной службы с минимальной предметной подследственностью - по образу и подобию налоговой полиции. Юридическое и фактическое подчинение органам дознания, зависимость от ведомственных (корпоративных) интересов и влияний, проблемы обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователей неизбежно осложнят следственную деятельность нового Комитета. Напомним, что преодоление перечисленных негативных явлений - одно из ожидаемых последствий проводимой в стране судебной реформы. Все это происходит на смутном фоне спекуляций о дальнейшей судьбе отечественного следственного аппарата. Здесь картина меняется с быстротой калейдоскопа и способна лишь ввести в заблуждение об истинных намерениях власти. В начале нового века разработка и принятие УПК РФ оживили давнюю дискуссию и давали надежду на скорейшее кардинальное решение проблемы ведомственной разобщенности следователей <*>. На одном из последних координационных совещаний Генеральный прокурор РФ В. Устинов назвал "маниловщиной" идею о создании единой Федеральной службы расследований <**>. Аргументов, видимо, не нашлось. -------------------------------- <*> См.: Крылов А. В. К вопросу о создании единого органа по расследованию преступлений // Рос. следователь. 2002. N 9. С. 26 - 30. <**> См.: Ямшанов Б. Присядьте пока... // Рос. газета. 13 марта 2003 г.

3. Организационный аспект. Именно он является слабым звеном в работе правоохранительных ведомств. Достаточно вспомнить, как в 2002 году заинтересованные учреждения и службы в течение полугода "готовились" к вступлению в действие нового УПК. Значительный печальный опыт свидетельствует, что даже внутриведомственная реорганизация (смена названия, организационно-штатные изменения и др.) негативно отражается на результативности функционирования того или иного учреждения. Масштабная межведомственная перестройка чревата затяжной бездеятельностью под лозунгами реформирования. 4. Кадровый аспект (человеческий фактор). Можно ли считать нормальной ситуацию, когда сотрудники ОНП узнали о своем ближайшем будущем из сообщений средств массовой информации? Перепрофилирование с привычной сферы (налогообложение) на совершенно другую (контроль за оборотом наркотических средств) представляется неожиданной, беспрецедентной, а потому сложной задачей. Неужели безразличное, бездушное отношение к людям в погонах становится нормой государственного управления? Считаем уместным привести высказывание А. П. Рыжакова о том, что "...история органов дознания в уголовном процессе есть история волюнтаризма..." <*>. Можно лишь распространить справедливость цитаты на органы предварительного следствия и обозначить время действия - последнее десятилетие. -------------------------------- <*> Рыжаков А. П. Органы дознания в уголовном процессе. М.: Городец, 1999. С. 22.

Автор этих строк не претендует на исчерпывающую полноту рассмотрения проблемы, но хочет быть правильно понятым. Он не против совершенствования государственного управления. Но любые реформы, в том числе в правоохранительной сфере, должны носить предсказуемый, плановый, поэтапный характер, должны быть основаны на концепции, разработанной своевременно и с привлечением всех заинтересованных лиц.

Название документа