Нормативная правовая основа обучения водителей автомототранспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов (проблемы и перспективы)

НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОБУЧЕНИЯ ВОДИТЕЛЕЙ АВТОМОТОТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПЕРЕВОЗКИ ПАССАЖИРОВ И ГРУЗОВ (ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ)

А. Ю. ЯКИМОВ

Якимов Александр Юрьевич, заслуженный юрист Российской Федерации, советник президента Российского союза автостраховщиков, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена рассмотрению вопросов, касающихся обучения водителей автомототранспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. На основе анализа положений законодательных и подзаконных актов РФ, РСФСР, СССР, а также международных документов исследуется нормативная правовая основа обучения лиц, управляющих соответствующими транспортными средствами. По итогам анализа формулируются предложения, направленные на совершенствование нормативного правового обеспечения системы подготовки указанных водителей.

Ключевые слова: водители автомототранспортных средств, нормативная правовая основа обучения водителей, осуществление перевозок пассажиров и грузов, совершенствование нормативного правового обеспечения системы подготовки.

Regulatory fundamentals for teaching drivers of motor vehicles effectuating deliveries of passengers and cargoes (problems and perspectives) A. Yu. Yakimov

Yakimov Aleksandr Yur'evich, Honored Lawyer of the Russian Federation, Adviser to the President of the Russian Union for Motor Vehicles' Insurers, doctor of juridical sciences, professor.

The article concerns consideration of issues related to teaching of drivers of motor vehicles effectuating deliveries of passengers and cargoes. On the basis of analysis of provisions of legislative and sub-legal acts of the RF, the RSFSR and the USSR as well as international documents the author studies regulatory fundamentals of teaching drivers of motor vehicles. In the conclusion the author formulates proposals aimed at improvement of regulatory framework for the system of teaching of the said drivers.

Key words: drivers of motor vehicles, regulatory fundamentals of teaching drivers, effectuation of deliveries of passengers and cargoes, improvement of regulatory framework for the system of teaching.

15 ноября 2005 г. состоялось заседание президиума Государственного совета, которое впервые было посвящено проблеме обеспечения безопасности дорожного движения. Тема указанного заседания была сформулирована следующим образом: "О состоянии безопасности дорожного движения и мерах по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения". Во вступительном слове Президент Российской Федерации В. В. Путин обратил внимание на то, что "основной причиной подавляющего большинства ДТП является сознательное нарушение и водителями, и пешеходами Правил дорожного движения. Мы сталкиваемся с крайне низкой культурой на дорогах, с безответственностью и правовым нигилизмом". Далее было указано, что "ситуацию не исправить одним ужесточением наказания или повышением штрафов", и подчеркнута необходимость принципиального изменения приоритетов государственного воздействия в рассматриваемой сфере деятельности: "Мы должны повысить требовательность к качеству подготовки водителей, с этого нужно начинать". За истекший период был принят ряд мер по совершенствованию как процесса обучения водителей автомототранспортных средств, так и экзаменационной деятельности, осуществляемой соответствующими подразделениями Госавтоинспекции МВД России, которая является ключевым звеном в механизме допуска указанных лиц к участию в дорожном движении. В то же время данные меры кардинально не затрагивали систему подготовки водителей автомототранспорта, которая значительно отличалась от того, что имело место во времена Советского Союза. В этой связи представляется целесообразным провести краткий ретроспективный анализ нормативного правового обеспечения упомянутой системы, существовавшей в РСФСР, которая входила в состав СССР <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см., напр.: Якимов А. Ю. Совершенствование системы подготовки водителей автомототранспортных средств на основе оптимального определения категорий (видов) водителей (с учетом отечественного и зарубежного опыта) // Безопасность дорожного движения: Сборник научных трудов. Вып. 13. М.: ФКУ НИЦ БДЦ МВД России, 2013. С. 15 - 21.

Прежде всего важно обратить внимание на то, что среди водителей автомототранспортных средств выделялись три группы. Первую (многочисленную) группу составляли водители, осуществлявшие разнообразные перевозки пассажиров и грузов на профессиональной основе; вторую (не столь большую) - водители индивидуального транспорта (легковых автомобилей, мотоциклов и мотороллеров); третью - водители, относившиеся одновременно к обоим вышеупомянутым группам. Профессиональные водители автомобильного транспорта, в свою очередь, делились на три класса, которые соответствовали разным уровням профессионального мастерства: от 3 (низшего) класса к 1 (высшему) классу. Это было определено в Квалификационном справочнике профессий рабочих, которым устанавливаются месячные оклады, утвержденном Постановлением Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам и Секретариата ВЦСПС от 20 февраля 1984 г. N 58/3-102. Так, в соответствии с п. 1 раздела "Автомототранспорт и городской электротранспорт" данного Квалификационного справочника квалификация третьего, второго и первого класса могла быть присвоена водителям автомобилей, которые прошли подготовку или переподготовку в учебном заведении по единым программам, утвержденным в установленном порядке, и получили водительское удостоверение с отметкой, дающей право управления определенными категориями транспортных средств ("B", "C", "D", "E"). Единые программы подготовки водителей автомобилей третьего, второго и первого классов, а также положение о порядке подготовки и повышения квалификации водителей автомобилей разрабатывались и утверждались Государственным комитетом СССР по народному образованию (п. 2). Следует отметить, что в СССР подготовке профессиональных водителей автотранспортных средств для различных отраслей народного хозяйства уделялось значительно больше внимания, чем подготовке водителей индивидуального автомобильного транспорта, к которому относились транспортные средства категорий "A" и "B". Это наглядно вытекает из положений, содержавшихся, например, в Постановлении Совета Министров СССР от 24 июля 1984 г. N 791 "О мерах по дальнейшему совершенствованию подготовки водителей автотранспортных средств". Одним из существенных отличий между этими видами водителей было то, что их подготовка проводилась в разных учебных заведениях. Согласно п. 2 указанного Постановления подготовку и переподготовку (повышение квалификации) водителей автотранспортных средств для отраслей народного хозяйства осуществляли только учебные заведения системы Государственного комитета СССР по профессионально-техническому образованию (кроме водителей мотоциклов и мотороллеров), министерств автомобильного транспорта (шоссейных дорог) союзных республик, Госкомсельхозтехники СССР, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Мосгорисполкома, а также организации ДОСААФ СССР, а водителей индивидуального автомобильного транспорта - организации ДОСААФ СССР и республиканских добровольных обществ автомотолюбителей. Отличались также формы, сроки и программы подготовки (за исключением водителей транспортных средств категории "A"). В п. 7 того же Постановления Государственному комитету СССР по профессионально-техническому образованию, Министерству автомобильного транспорта РСФСР и ЦК ДОСААФ СССР поручалось переработать и по согласованию с Госпланом СССР, Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам, Министерством внутренних дел СССР и ВЦСПС утвердить единое положение о порядке и сроках подготовки и переподготовки (повышения квалификации) водителей автотранспортных средств. Положение о порядке и сроках подготовки и переподготовки (повышения квалификации) водителей автотранспортных средств было утверждено Приказом Госпрофобра СССР, Минавтотранса СССР, ЦК ДОСААФ СССР от 24 мая 1985 г. N 96/48/304. В соответствии с п. 6 данного Положения подготовка и переподготовка (повышение квалификации) водителей автотранспортных средств для отраслей народного хозяйства осуществлялись очным обучением с отрывом и без отрыва от производства по единым учебным планам и программам, утвержденным Государственным комитетом СССР по профессионально-техническому образованию и согласованным с Главным управлением ГАИ МВД СССР, а водителей индивидуального автомобильного транспорта и транспортных средств категории "A" - очным обучением без отрыва от производства по учебным планам и программам, утвержденным ЦК ДОСААФ СССР и согласованным с Государственным комитетом СССР по профессионально-техническому образованию и Главным управлением ГАИ МВД СССР. Согласно подп. "а" п. 3 указанного Положения подготовка лиц на право управления автотранспортными средствами категорий "B", "C" проводилась со сроками обучения, как правило, до 5 месяцев, а на право управления индивидуальным автомобильным транспортом категории "B" и транспортными средствами категории "A" - со сроками обучения, как правило, до 3,5 месяца. В подп. "б" того же пункта было предусмотрено осуществление переподготовки (повышения квалификации) на право управления автотранспортными средствами категории "B" из числа водителей автотранспортных средств категорий "C", "D" и индивидуального автомобильного транспорта категории "B", а переподготовки (повышения квалификации) на право управления автотранспортными средствами категории "C" из числа водителей автотранспортных средств категорий "B", "D" и индивидуального автомобильного транспорта категории "B". Таким образом, водители, имевшие право управлять только индивидуальным автомобильным транспортом категории "B", могли пройти переподготовку, после чего получить право управления автотранспортными средствами категории "B" или "C". Впоследствии с учетом произошедших политических и экономических изменений право частной собственности было распространено на все виды автомототранспортных средств, что наряду с появлением частных владельцев автобусов и грузовых автомобилей, а равно резким увеличением числа владельцев и, соответственно, водителей легковых автомобилей повлекло отмену всех положений, устанавливавших вышеописанное "неравенство" профессиональных водителей и водителей индивидуального автомототранспорта. Почти двадцать лет назад был принят Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон), установивший основные требования, касающиеся подготовки водителей автомототранспортных средств и получения права на управление ими. Так, в п. 2 ст. 25 Закона было предусмотрено предоставление права на управление транспортными средствами категорий "A", "B", "C", "D", "E". В соответствии со ст. 26 Закона к сдаче экзаменов на получение права на управление транспортными средствами допускались граждане, прошедшие соответствующую подготовку в объеме, предусмотренном учебными планами и программами подготовки водителей транспортных средств определенной категории (п. 1). При этом устанавливалось следующее исключение: допускалась самостоятельная подготовка водителей на получение права управления транспортными средствами категорий "A" и "B" в объеме соответствующих программ (п. 2). Одновременно было регламентировано, что типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации на основании соответствующих государственных образовательных стандартов (п. 3). Что касается получения права на управление транспортными средствами, то согласно п. 1 ст. 27 Закона оно предоставлялось гражданам, сдавшим квалификационные экзамены (при наличии определенных условий, перечисленных в ст. 25), причем порядок сдачи квалификационных экзаменов также устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 3). С учетом этого в п. 10 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений (далее - Правила), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N 1396, было конкретизировано, что подготовка водителей транспортных средств осуществляется на основе государственных образовательных стандартов и примерных учебных планов и программ, утвержденных Минобразования России по согласованию с Минтрансом России и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России. Аналогичным образом в п. 11 и 12 Правил были включены положения о том, что прием экзаменов у граждан осуществляется Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России (далее - Государственная инспекция). Обратим внимание на следующий факт, имеющий, на наш взгляд, весьма важное значение: через 8 лет указание на основание разработки типовых программ подготовки водителей, содержавшееся в п. 3 ст. 26 Закона, было исключено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ (подобное положение отсутствует в Законе и сейчас, несмотря на то что спустя еще 5 лет был принят другой федеральный закон, включающий норму аналогичного характера, о чем достаточно подробно будет сказано далее). По истечении немногим более года Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 106 было внесено соответствующее изменение в п. 10 Правил: подготовка водителей транспортных средств осуществляется на основе примерных программ, утвержденных Минобрнауки России по согласованию с Минтрансом России и федеральным органом управления Государственной инспекции. В соответствии с п. 10 Правил был издан Приказ Минобрнауки России от 18 июня 2010 г. N 636 "Об утверждении Примерных программ подготовки водителей транспортных средств различных категорий" (имеются в виду категории "A", "B", "C", "D", "E"). Следует также отметить, что 19 января 2009 г. Минобрнауки России по согласованию с Минтрансом России и федеральным органом управления Государственной инспекции были утверждены Примерные программы переподготовки водителей транспортных средств категории "B" на категорию "D" и категории "C" на категорию "D". Таким образом, до недавнего времени в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации не предусматривалась "профессиональная подготовка" водителей автомототранспортных средств. На наш взгляд, в качестве одной из причин такого положения можно считать то, что в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" вопросам профессиональной подготовки была посвящена лишь одна статья, содержавшая самые общие положения. В этой статье (ст. 21) было указано, что профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы или группы работ, причем она не сопровождается повышением образовательного уровня обучающегося. Данная подготовка может быть получена в образовательных учреждениях, а также в образовательных подразделениях организаций, имеющих соответствующие лицензии, и в порядке индивидуальной подготовки у специалистов, обладающих соответствующей квалификацией. В то же время объективная необходимость повышения квалификации определенных категорий водителей обусловила установление требований об их дополнительном обучении применительно к осуществлению отдельных видов перевозок. Так, в п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. N 372 "О мерах по обеспечению безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом" Минтрансу России было поручено совместно с Минобразования России и по согласованию с МВД России разработать и утвердить программу подготовки водителей, осуществляющих перевозку опасных грузов. На этом основании Минтрансом России был издан Приказ от 6 декабря 1994 г. N 92 "Об организации подготовки водителей, осуществляющих перевозку опасных грузов", которым вводились в действие Учебно-тематический план и программы курсов специальной подготовки водителей автотранспортных средств, осуществляющих перевозку опасных грузов, утвержденные Минтрансом России и Минобразования России по согласованию с МВД России. В п. 2 данного Приказа было установлено, что подготовка указанных водителей проводится в учебно-курсовых комбинатах и других образовательных учреждениях, имеющих аккредитацию Минтранса России, подтвержденную свидетельством об аккредитации. Одновременно было предусмотрено, что водителям, прошедшим подготовку, выдается свидетельство в соответствии с требованиями Европейского соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов сроком на 3 года. Другой, еще более показательный пример касается дополнительного обучения водителей, осуществляющих международные автомобильные перевозки. В соответствии с решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 22 мая 2009 г. Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (далее - АСМАП) России был придан статус базовой организации государств - участников СНГ в области методического обеспечения дополнительного обучения на профессиональную компетентность международных автомобильных перевозчиков государств - участников СНГ. Согласно п. 2.2 Положения о базовой организации государств - участников СНГ в области методического обеспечения дополнительного обучения на профессиональную компетентность международных автомобильных перевозчиков государств - участников СНГ указанная организация проводит работу по организации повышения квалификации специалистов в области осуществления международных автомобильных перевозок. С учетом этого в начале 2012 г. АСМАП России утвердила Программу "Профессиональная подготовка водителей, осуществляющих международные автомобильные перевозки". На законодательном уровне ситуация изменилась около года тому назад, когда был принят Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", включающий главу 9 "Профессиональное обучение". Согласно ч. 1 ст. 73 данного Федерального закона профессиональное обучение направлено на приобретение лицами различного возраста профессиональной компетенции (в т. ч. для работы с конкретным оборудованием), получение указанными лицами квалификационных разрядов, классов, категорий по профессии рабочего или должности служащего без изменения уровня образования. Под профессиональным обучением по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих понимается профессиональное обучение лиц, ранее не имевших профессии рабочего или должности служащего (ч. 2). Очень важное положение содержится в ч. 7 ст. 73, предусматривающей, что перечень профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение, с указанием присваиваемой по соответствующим профессиям рабочих, должностям служащих квалификации утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (т. е. Минобрнауки России). В соответствии с данной нормой Минобрнауки России издало Приказ от 2 июля 2013 г. N 513 "Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение". В данном Перечне выделены "Профессии рабочих", которые содержат раздел "Городской автотранспорт и электротранспорт", включающий такие профессии, как "Водитель автомобиля" (код 11442) и "Водитель мототранспортных средств" (код 11451). Продолжительность профессионального обучения определяется конкретной программой профессионального обучения, разрабатываемой и утверждаемой на основе установленных квалификационных требований (профессиональных стандартов) организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (ч. 8 ст. 73). Необходимо обратить внимание на положение, имеющее непосредственное отношение к теме настоящей статьи, которое содержится в ч. 9 ст. 73 рассматриваемого Федерального закона. Согласно этому положению типовые программы профессионального обучения в области международных автомобильных перевозок утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (т. е. Минтрансом России). Профессиональное обучение проводится в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в т. ч. в учебных центрах профессиональной квалификации и на производстве, а также в форме самообразования. Учебные центры профессиональной квалификации могут создаваться в различных организационно-правовых формах юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством, или в качестве структурных подразделений юридических лиц (ч. 6). Не меньший интерес представляют нормы, включенные в ст. 74 того же Федерального закона. В соответствии с ними профессиональное обучение завершается итоговой аттестацией в форме квалификационного экзамена (ч. 1). Данный экзамен проводится организацией, осуществляющей образовательную деятельность, для определения соответствия полученных знаний, умений и навыков программе профессионального обучения и установления на этой основе лицам, прошедшим профессиональное обучение, квалификационных разрядов, классов, категорий по соответствующим профессиям (ч. 2), причем к его проведению привлекаются представители работодателей, их объединений (ч. 3). В середине прошлого года Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 92-ФЗ в содержание анализируемого нами Закона были внесены значительные изменения в части, касающейся подготовки водителей автомототранспортных средств и их допуска к управлению транспортными средствами. В соответствии с новой редакцией ст. 25 Закона (включающей положения бывшей ст. 27, которая одновременно была исключена) устанавливаются следующие новые категории и подкатегории автомототранспортных средств "BE", "CE", "DE", "M" (мопеды и легкие квадрициклы), "A1" (с ограничением рабочего объема двигателя внутреннего сгорания и максимальной мощности), "B1" (трициклы и квадрициклы), "C1" (с ограничением разрешенной максимальной массы), "D1" (с ограничением количества сидячих мест, помимо сиденья водителя), "C1E" и "D1E" (п. 1). Право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в ст. 26, причем проведение экзаменов осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 2). В п. 3 содержится новелла, предусматривающая, что экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Что касается ст. 26 Закона, то ее текст также подвергся определенным изменениям. В п. 1 было установлено, что к сдаче экзаменов допускаются лица, достигшие установленного возраста, имеющие медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами, прошедшие в установленном порядке соответствующую подготовку или переподготовку. Там же предусматривалось, что программы и порядок подготовки и переподготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Спустя два месяца в ст. 26 Закона были внесены новые изменения. В соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ в новой редакции п. 1 речь идет о лицах, прошедших в установленном порядке соответствующее профессиональное обучение, и о примерных программах профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий. Следовательно, налицо стремление к гармонизации норм Закона и Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", однако при этом остаются определенные коллизии. Так, в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" упоминаются не примерные, а типовые программы профессионального обучения, причем применительно к осуществлению лишь международных автомобильных перевозок. Другой пример: согласно тому же Федеральному закону профессиональное обучение завершается итоговой аттестацией в форме не экзамена, а квалификационного экзамена (который проводится организацией, осуществляющей образовательную деятельность). В этой связи следует вновь вспомнить первоначальную редакцию ст. 26 и 27 Закона, которая предусматривала разработку типовых программ подготовки водителей и сдачу квалификационных экзаменов. С учетом внесенных в Закон изменений было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. N 980, утвердившее Правила разработки примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий (далее - Правила разработки). Этим Постановлением Минобрнауки России поручено по согласованию с Минтрансом России, МВД России и Минздравом России разработать и утвердить указанные примерные программы профессионального обучения. Что касается самих Правил разработки, то следует обратить особое внимание на два пункта. Согласно п. 2 примерные программы профессионального обучения разрабатываются на основе установленных квалификационных требований (профессиональных стандартов) и утверждаются Минобрнауки России по согласованию с Минтрансом России, МВД России и Минздравом России. В п. 4 содержится указание о том, что примерные программы должны предусматривать достаточный для формирования, закрепления и развития практических навыков и компетенции объем практики, являющейся их обязательной частью. Результаты анализа рассмотренных изменений, которые были внесены в рассматриваемые законодательные и иные нормативные правовые акты в целях повышения уровня подготовки водителей, позволяют прийти к выводу о том, что сложившееся положение является достаточно парадоксальным. С одной стороны, расширен круг водителей автомототранспортных средств, поскольку в настоящее время к последним отнесены трициклы, квадрициклы и даже мопеды. С другой стороны, водители разнообразных видов автомототранспорта рассматриваются в качестве лиц, проходящих профессиональное обучение и получающих квалификацию по профессии рабочего. В этом смысле все водители легковых автомобилей, мотоциклов, трициклов, квадрициклов и мопедов фактически приравниваются к водителям, перевозящим пассажиров и грузы (прежде всего имеются в виду водители автобусов и грузовых автомобилей), что трудно признать логичным. По нашему разумению, перечень знаний, умений, навыков и различных параметров, характеризующих состояние и поведение водителя, необходимый для лиц, осуществляющих соответствующую работу, не должен быть идентичен тем требованиям, которые следует предъявлять к лицам, эксплуатирующим транспортные средства для личных нужд. Парадоксальность возникшей ситуации еще более усугубилась после принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 437-ФЗ, который содержит новеллу, включенную в ст. 2 Закона. Речь идет об определении водителя транспортного средства. Согласно данному определению водителем является лицо, управляющее (в т. ч. обучающее управлению) транспортным средством, причем водитель может осуществлять управление транспортным средством в личных целях либо в качестве работника или индивидуального предпринимателя. Следовательно, впервые в истории Российской Федерации на законодательном уровне фактически выделены следующие разновидности водителей: одни используют транспортные средства в личных интересах; другие занимаются перевозочной деятельностью на профессиональной основе; третьи эксплуатируют транспортные средства как те или иные лица, упомянутые выше, в зависимости от ситуации. Показательно, что тем же Федеральным законом установлены более жесткие требования медицинского характера, предъявляемые к водителям, осуществляющим управление транспортными средствами в качестве работника или индивидуального предпринимателя. Например, в п. 1 - 4 ст. 23 Закона предусмотрено проведение обязательных предварительных (при приеме на работу в качестве водителя) и периодических (не реже одного раза в два года в течение всего времени работы) медицинских осмотров указанных лиц. В этой связи представляется уместным обратиться и к зарубежному опыту. Вначале приведем некоторые официальные данные, содержащиеся в статистическом приложении (таблица А.3) к Докладу о состоянии безопасности дорожного движения в мире, подготовленному Всемирной организацией здравоохранения <2>. -------------------------------- <2> См.: Доклад о состоянии безопасности дорожного движения в мире: Время действовать. Всемирная организация здравоохранения, 2009. С. 248 - 255.

Они свидетельствуют о том, что в целом ряде стран также были установлены повышенные требования к профессиональным (коммерческим) водителям, касающиеся, в частности, допустимого уровня содержания алкоголя в крови. Так, например, поступили в Австрии, Аргентине, Боснии и Герцеговине, Греции, Испании, Сербии, Хорватии, Южно-Африканской Республике и других государствах. Далее целесообразно обратиться к документам Европейского союза (далее - ЕС), которые содержат руководящие положения, подготовленные на основе обобщения практики нормотворческой и правоприменительной деятельности стран, входящих в ЕС. Имеется в виду прежде всего Директива Европейского парламента и Совета ЕС N 2003/59/EC от 15.07.2003 "По вопросу базовой квалификации и периодической переподготовки водителей определенных средств автомобильного транспорта, занятых на перевозке товаров или пассажиров", дополняющая Правила Совета Европы (EEC) N 3820/85, а также Директиву Совета 91/439/EEC и отменяющая Директиву Совета 76/914/EEC (далее - Директива). Данная Директива была принята десять лет назад, но не утратила свою актуальность, поскольку введение предусмотренных в ней мер осуществлялось относительно не так уж давно, причем в два этапа (сентябрь 2008 года и сентябрь 2009 года). Во вводной части документа констатируется следующее: в Правилах Совета Европы (EEC) N 3820/85 установлено, что определенные категории водителей, занятых на автоперевозках товаров и пассажиров, должны иметь сертификат профессиональной компетентности в соответствии с правилами Сообщества относительно минимального необходимого уровня подготовки для определенных категорий водителей автотранспорта, который предусмотрен Директивой 76/914/EEC (1). В условиях, когда положения Правил Совета Европы (EEC) N 3820/85 касаются очень небольшого процента водителей, а в настоящее время лишь небольшое число государств-членов требуют обязательной подготовки водителей, большинство водителей, занятых на перевозках на территории Сообщества, выполняют свою работу просто на основании наличия у них водительских удостоверений (2). Для обеспечения условий, при которых водители будут соответствовать требованиям, возникшим на современном уровне развития автотранспортного рынка, правила Сообщества следует распространить на водителей независимо от того, являются они частными перевозчиками или получают зарплату, имеют ли свой собственный счет или работают по найму либо за вознаграждение (3). Ввод в действие новых правил Сообщества имеет целью обеспечить, чтобы водитель по своей квалификации соответствовал стандартам, позволяющим выполнять работу по управлению транспортом (4). Установление обязанности иметь базовую квалификацию или проходить периодическую подготовку имеет целью повысить уровень безопасности на дорогах и безопасности водителя (5). Для того чтобы установить, выполняет ли водитель свои обязательства, государства-члены должны выдавать водителю сертификат профессиональной компетентности (далее - СПК), в котором отражена базовая квалификация или периодическая подготовка водителя (7). При наличии различий в системах, существующих в определенных государствах-членах, они должны иметь возможность выбора из нескольких вариантов, для обеспечения выполнения требований по базовой квалификации (8). Организацией подготовительных курсов для приобретения базовой квалификации или для периодической переподготовки могут заниматься только учебные центры, утвержденные компетентными властями государства-члена (12). Таким образом, можно убедиться в том, что государства - члены ЕС сталкиваются, по сути дела, с теми же проблемами, что и Российская Федерация. Однако решают они эти проблемы иным путем, что наглядно видно из содержания Директивы. В ст. 1 Директивы четко указывается, что имеется в виду работа по управлению транспортом, выполняемая водителями (имеющими соответствующие водительские права гражданами государств-членов или гражданами третьих стран, которых нанимают или к услугам которых прибегают на предприятии, созданном в государстве-члене) в пределах Сообщества на дорогах общественного пользования с применением транспортных средств таких подкатегорий и категорий, как C1, C1E, D1, D1E и C, CE, D, DE. При этом в ст. 2 оговорено, что Директива не распространяется на водителей следующих видов транспортных средств: - с максимальной разрешенной скоростью, не превышающей 45 км/ч; - используемых или контролируемых вооруженными силами, подразделениями гражданской обороны, пожарными и силами охраны общественного порядка; - поставленных на дорожные испытания в рамках конструктивной доработки, ремонта или технического обслуживания, или новых или реконструированных транспортных средств, которые еще не запущены в эксплуатацию; - используемых в чрезвычайных ситуациях или в спасательных операциях; - используемых в ходе учебной езды для любого лица, желающего получить водительские права или СПК; - используемых для некоммерческих перевозок пассажиров или товаров, в личных целях; - перевозящих материалы или оборудование, которые предназначены для использования водителем в его или ее работе, при условии, что управление транспортным средством не является основным видом деятельности водителя. Таким образом, Директива действует исключительно в отношении профессиональных водителей, осуществляющих коммерческие перевозки пассажиров и товаров (грузов) на соответствующих автобусах и грузовых автомобилях. Что касается квалификации и обучения таких водителей, то основные положения, содержащиеся в ст. 3 - 7 Директивы, в кратком изложении выглядят следующим образом. Для работы по управлению транспортом требуются обязательная базовая квалификация и обязательная периодическая подготовка. Для обеспечения базовой квалификации государства-члены должны выбрать между вариантом, в котором сочетаются посещение курсов и сдача тестов, и вариантом, предусматривающим только сдачу тестов по теории и практике. После успешной сдачи тестов квалификация удостоверяется СПК. Периодическая переподготовка включает обязательное посещение курсов, что также удостоверяется СПК. Обучение водителей должно осуществляться в учебных центрах, утвержденных компетентными органами государств-членов, в соответствии с приложением 1, а курсы должны охватывать все предметы, перечисленные в том же приложении. При этом для допуска к обучению в целях получения базовой квалификации не требуется наличия полученных заранее соответствующих водительских прав (на наш взгляд, это положение вызывает серьезные сомнения). Сдачу тестов в соответствии с приложением 1 организуют компетентные органы государств-членов или организации, ими назначенные. Указанные компетентные органы или организации контролируют ход тестов и после успешной сдачи их выдают водителям СПК, удостоверяющие наличие базовой квалификации. Периодическую переподготовку также организуют учебные центры, утвержденные компетентными органами государств-членов, в соответствии с тем же приложением. После завершения курса периодической переподготовки компетентные органы государств-членов или утвержденные ими учебные центры выдают водителям СПК, удостоверяющие факт переподготовки. Водители, получившие СПК, которые удостоверяют базовую квалификацию, должны впервые проходить курс периодической переподготовки в течение пяти лет после выдачи этих СПК. Водители, в первый раз окончившие указанный курс, должны проходить периодическую переподготовку каждые пять лет, причем еще до истечения срока действия соответствующих СПК. С учетом проблематики настоящей статьи главный вывод, который следует сделать по результатам изучения содержания рассмотренной Директивы, заключается в следующем: процесс обучения водителей, завершающийся получением сертификата профессиональной компетентности, представляет собой отдельную самостоятельную процедуру. В связи с изложенным имеются достаточные основания для того, чтобы выдвинуть предложение об отделении профессионального обучения водителей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, от подготовки водителей, необходимой для получения права на управление транспортными средствами определенных категорий и подкатегорий. Таким путем на основе специализации соответствующей подготовки решается задача обеспечения высокого качества обучения водителей, осуществляющих перевозочную деятельность на профессиональной основе, наряду с тем, что одновременно водители, не занимающиеся указанной деятельностью (главным образом это касается категорий "M", "A" и "B", подкатегорий "A1" и "B1"), освобождаются от получения знаний, умений и навыков, не являющихся для них необходимыми (не говоря уже о гармонизации рассмотренных ранее положений Закона и Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"). Однако при этом возникают два важных вопроса: 1) к какому виду обучения следует отнести подготовку водителей, предшествующую профессиональному обучению, и можно ли органично "вписать" ее в существующую систему подготовки; 2) кого следует уполномочить проводить профессиональное обучение водителей и соответствующие квалификационные экзамены. Для ответа на первый вопрос представляется целесообразным обратиться к Положению о лицензировании образовательной деятельности, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 (далее - Положение). В п. 2 Положения установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с переданными им полномочиями Российской Федерации в сфере образования, осуществляют лицензирование в отношении организаций, занимающихся образовательной деятельностью на территории субъекта Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что в п. 5 и 7 Положения специально оговорено следующее: в состав лицензионных требований, предъявляемых при намерении соискателя лицензии реализовывать образовательные программы подготовки водителей автомототранспортных средств, а равно при осуществлении лицензиатом образовательной деятельности в этой области, входят наличие согласованных с Госавтоинспекцией МВД России программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, а также ее заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям. Отметим, что данные нормы соответствуют содержанию п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. Согласно п. 3 рассматриваемого Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966, образовательная деятельность как лицензируемый вид деятельности включает оказание образовательных услуг по реализации образовательных программ в соответствии с Перечнем, предусмотренным в приложении. Имеется в виду Перечень образовательных услуг по реализации образовательных программ, п. 17 которого сформулирован следующим образом: "реализация дополнительных общеобразовательных программ - дополнительных предпрофессиональных программ". По нашему убеждению, подготовка водителей автомототранспортных средств, необходимая для получения права на управление ими, относится именно к тому виду обучения, который указан в п. 17 данного Перечня. Обучение водителей, предшествующее профессиональному обучению, по своей сути как раз и является реализацией дополнительных предпрофессиональных программ, поскольку профессиональное обучение, необходимое для осуществления перевозочной деятельности, невозможно без обладания знаниями, умениями и навыками, связанными с управлением транспортными средствами. Наличие указанных знаний, умений и навыков должно подтверждаться соответствующими водительскими удостоверениями, выданными после успешной сдачи экзаменов в Госавтоинспекции МВД России. В п. 13 того же Перечня говорится о реализации основной программы профессионального обучения - программы профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих, которая осуществляется в соответствии с перечнями профессий, специальностей и направлений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки, утверждаемыми Минобрнауки России. Следовательно, в данном случае имеется в виду упоминавшийся ранее Перечень профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение (утвержден Приказом Минобрнауки России от 2 июля 2013 г. N 513), содержащий профессии "Водитель автомобиля" (код 11442) и "Водитель мототранспортных средств" (код 11451). На наш взгляд, в этот Перечень следовало бы включить более конкретные наименования профессий водителей, отражающие существо перевозочной деятельности, например, следующие: водитель легкового автомобиля, осуществляющий пассажирские перевозки (легкового такси); водитель автобуса (междугородного, маломестного, другого), осуществляющий пассажирские перевозки; водитель автобуса, осуществляющий международные автомобильные перевозки; водитель грузового автомобиля, осуществляющий перевозки грузов (крупногабаритных, тяжеловесных, опасных, других); водитель грузового автомобиля, осуществляющий международные автомобильные перевозки. Разумеется, степень дифференциации подобных профессиональных категорий водителей и непосредственные формулировки соответствующих профессий требуют серьезной проработки, однако такой путь представляется весьма перспективным. Второй вопрос связан с оптимальным определением субъектов, проводящих профессиональное обучение водителей и прием квалификационных экзаменов. Думается, что круг организаций, осуществляющих подобную образовательную деятельность, должен быть достаточно узким с учетом повышенных требований, которые должны предъявляться к водителям, перевозящим пассажиров и грузы на профессиональной основе. Обратившись вновь к содержанию ч. 6 ст. 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", отметим, что там упоминаются учебные центры профессиональной квалификации. В этой связи уместно вспомнить и про учебные центры, о которых говорится в рассмотренной ранее Директиве Европейского парламента и Совета ЕС. Одновременно важно помнить и рассмотренные ранее положения ст. 74 данного Федерального закона, в соответствии с которыми квалификационный экзамен проводится организацией, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 2), а к его проведению привлекаются представители работодателей и их объединений (ч. 3). С учетом этого наиболее перспективным вариантом видится создание учебных центров профессиональной квалификации водителей автомототранспортных средств, сочетающих профессиональное обучение с приемом квалификационных экзаменов и выдачей соответствующих документов. При этом следовало бы предусмотреть аккредитацию указанных центров в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (в качестве органа, осуществляющего аккредитацию, предпочтительно определить Минтранс России). В заключение уделим внимание тому, каким образом можно гармонизировать рассмотренные в настоящей статье законодательные акты. Во-первых, в ст. 26 Закона словосочетание "профессиональное обучение" следует заменить словом "обучение". Во-вторых, требуется внести изменения в ст. 20 Закона, устанавливающую основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые занимаются деятельностью, связанной с эксплуатацией транспортных средств. Так, в ч. 2 необходимо включить положение о том, что данным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается допускать к управлению транспортными средствами водителей, не имеющих не только российских национальных водительских удостоверений, подтверждающих право на управление транспортными средствами соответствующих категорий и подкатегорий, но и документов о соответствии профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым к водителям, осуществляющим соответствующие перевозки пассажиров и (или) грузов. Одновременно целесообразно дополнить ч. 4 нормой, предусматривающей, что документы о соответствии профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым к водителям, осуществляющим соответствующие перевозки пассажиров и (или) грузов, выдаются водителям, сдавшим квалификационные экзамены, проводимые после завершения профессионального обучения в учебных центрах профессиональной квалификации водителей автомототранспортных средств, которые аккредитованы компетентным федеральным органом исполнительной власти (т. е. Минтрансом России) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ограниченный объем настоящей статьи не позволяет детально проанализировать проблемы, касающиеся оптимизации переподготовки водителей, связанной главным образом с переходом от имеющегося права управления транспортным средством одной категории (подкатегории) к праву управления транспортным средством другой категории (подкатегории), а также повышения их квалификации. Отдельного рассмотрения, безусловно, заслуживают вопросы организационно-методического (имеется в виду прежде всего содержание примерных программ обучения), материально-технического и кадрового обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации указанных лиц. Однако в настоящее время первостепенной задачей, требующей своего скорейшего разрешения, по нашему убеждению, является определение оптимального пути совершенствования нормативной правовой основы обучения водителей автомототранспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, что объективно будет способствовать повышению безопасности дорожного движения и снижению уровня дорожно-транспортной аварийности в России.

Литература

1. Якимов А. Ю. Совершенствование системы подготовки водителей автомототранспортных средств на основе оптимального определения категорий (видов) водителей (с учетом отечественного и зарубежного опыта) // Безопасность дорожного движения. Сборник научных трудов. Вып. 13. М.: ФКУ НИЦ БДЦ МВД России, 2013. С. 15 - 21. 2. Доклад о состоянии безопасности дорожного движения в мире: Время действовать. Всемирная организация здравоохранения, 2009. С. 248 - 255.

Название документа