Действие рождает противодействие
(Гвоздев Д.)
("Бизнес-адвокат", N 12, 2001)
Текст документа
ДЕЙСТВИЕ РОЖДАЕТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ
Д. ГВОЗДЕВ
Государственная Дума одобрила в первом чтении проект Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". За принятие этого документа, внесенного Правительством РФ, проголосовали 258 депутатов, что свидетельствовало о достаточно трудном прохождении данного документа.
Мнение Правительства
Официальный представитель Правительства, первый заместитель министра финансов РФ Сергей Игнатьев в своем докладе на пленарном заседании Госдумы отметил, что законопроект разработан на основе аналогичного закона, принятого Госдумой и Советом Федерации в 1999 г., но отклоненного Президентом РФ. В пояснительной записке, направленной в парламент Правительством, говорилось о том, что одной из основных причин отклонения указанного закона являлось его противоречие основам конституционного строя РФ, а также Европейской конвенции "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности". В соответствии с данной Конвенцией компетентные органы государства вправе вести борьбу только с теми доходами, которые представляют собой материальную выгоду, полученную в результате совершения уголовного правонарушения. Подобный подход соответствует конституционным требованиям, согласно которым ограничение свободы экономической деятельности, гарантированной ст. 8 Конституции РФ, а также лишение имущества (ст. 35 Конституции РФ) возможны только на основании решения суда.
В соответствии с поручением Президента РФ от 12 июля 2000 г. разработан новый законопроект, который и был недавно представлен в Госдуму. Этот документ, сообщил С. Игнатьев, был создан рабочей группой, в которую вошли представители различных министерств и ведомств, правоохранительных органов. Были учтены не только положения Европейской конвенции, но и рекомендации Международной группы по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), а также аналогичные законы, действующие в других странах. Законопроект предусматривает создание механизма сбора, обработки, анализа и использования информации о финансовых операциях, которые могут иметь целью отмывание доходов, полученных в результате преступной деятельности. При этом С. Игнатьев перечислил основные элементы этого механизма.
1. Законопроект определяет закрытый перечень организаций, которые обязаны в силу данного закона передавать соответствующую информацию в уполномоченные органы, в т. ч. банки и иные кредитные организации, организации почтовой, телеграфной связи и иные организации, осуществляющие перевод денежных средств, и даже ломбарды, а также нотариусы и организации, осуществляющие удостоверение сделок физических и юридических лиц с имуществом, прав физических и юридических лиц на имущество, регистрацию прав на имущество.
2. Вводится понятие операций, подлежащих обязательному контролю. Это операции, которые одновременно удовлетворяют двум формальным признакам: во-первых, быть достаточно крупными - для операций с недвижимостью установлена верхняя граница в 2,5 млн. руб., для остальных - 500 тыс. руб. Во-вторых, эти операции должны содержаться в перечне, установленном настоящим законом. Информация об этих операциях передается в уполномоченные органы. Для справки сообщим читателям, что ст. 6 законопроекта, где перечислены эти самые операции, является одной из самых пространных статей документа. Если же перечислить их кратко, то это операции с денежными средствами в наличной форме, операции по банковским счетам (вкладам), операции, связанные с предоставлением и получением кредитов (займов), операции с ценными бумагами, сделки с иным движимым имуществом. При этом законопроект, как отмечено в ст. 3, оперирует следующими понятиями:
денежные средства или иное имущество - объекты гражданских прав, т. е. вещи, включая деньги, ценные бумаги и иное имущество, в т. ч. имущественные права, результаты интеллектуальной деятельности и исключительные права на них;
доходы, полученные преступным путем, - денежные средства или иное имущество, полученное в результате совершения преступления;
легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, приобретенными в результате совершения преступления;
операции с денежными средствами или иным имуществом - действия физических и юридических лиц с денежными средствами или иным имуществом независимо от формы и способа их осуществления, направленные на установление, изменение или прекращение связанных с ними гражданских прав и обязанностей;
уполномоченный орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в соответствии с данным законом.
3. Законопроект предусматривает, что банки и другие организации передают в уполномоченные органы информацию и о других операциях, которые не подпадают под формальные признаки, но относительно которых у банков возникли подозрения, что они осуществляются с целью отмывания доходов. Это, подчеркнул С. Игнатьев, очень важный момент, потому что если руководствоваться только формальными признаками, лица, отмывающие нелегальные доходы, всегда могут построить свои операции таким образом, чтобы они ушли из-под контроля.
4. Законопроект предусматривает, что Президентом РФ будет определен уполномоченный орган для противодействия легализации преступных доходов. Это может быть вновь создаваемый специальный федеральный орган исполнительной власти, а в принципе и один из существующих федеральных органов исполнительной власти. Данный орган получает, систематизирует и анализирует информацию, и при наличии достаточных оснований считать, что та или иная операция связана с отмыванием преступных доходов, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.
5. Данный уполномоченный орган имеет право делать запросы в вышеуказанные (т. е. перечисленные в ст. 5 документа - прим. авт.) организации на получение дополнительной информации по тем или иным операциям. Однако это право будет достаточно жестко ограничено Правительством РФ: оно должно определить основания для направления подобных запросов, порядок их направления и виды запрашиваемой информации.
6. Законопроект определяет характер международного сотрудничества в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. В частности, ст. 11 документа гласит: "Уполномоченный орган и иные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие деятельность, связанную с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, предоставляют соответствующую информацию компетентным органам иностранных государств по их запросам или по собственной инициативе в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации". А в ст. 12 прямо указывается, что в Российской Федерации в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами признаются вынесенные и вступившие в законную силу приговоры (решения) судов иностранных государств в отношении лиц, получивших доходы от преступной деятельности.
Когда законопроект уже обсуждался депутатами, прозвучали сомнения в правомерности редакции самого названия документа, а именно возможности употреблять термин "преступный" до соответствующего акта судебных инстанций. По-видимому, этот "камень преткновения" станет одним из рифов и при втором чтении. А на ускорении этого процесса, повторим, настаивало не только Правительство, но и комитет Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам, который проводил наряду с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы экспертизу законопроекта.
Мнение думского комитета
Председатель вышеупомянутого комитета Александр Шохин подчеркнул, что думский комитет принял решение рекомендовать законопроект для принятия в первом чтении. Одновременно члены комитета высказали много замечаний, которые могут быть учтены при доработке документа. По словам А. Шохина, одно из главных замечаний касалось необходимости разделения двух видов преступлений. Первый из них касается отмывания доходов от деятельности организованной преступности, связанной с наркобизнесом, незаконной торговлей оружием, проституцией, коррупцией. Другой вид - это чисто экономические преступления, своего рода "преступления против казны", связанные с уклонением от уплаты налогов, нарушениями валютного, таможенного законодательства.
В официальном заключении комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам подчеркивается, что принципиально важно с учетом мировой практики четко ограничить сферу действия данного закона. "Отмывание грязных доходов" организованной преступностью и коррумпированными чиновниками принципиально отличается от операций с денежными средствами при нарушениях налогового, валютного и таможенного законодательства. Соответственно, разными должны быть и методы борьбы с этими явлениями. При проводимом в настоящее время курсе на либерализацию налогового и валютного законодательства принципиально важно вывести налоговые правонарушения за пределы сферы действия законодательства по противодействию легализации (отмыванию) грязных денег.
Таким образом, санкции в рамках рассматриваемого закона, по мнению думского комитета, должны наступать в случаях доказанности легализации (отмывания) доходов, полученных в результате совершения таких преступлений, как кража, мошенничество, бандитизм и т. п. В случаях же, когда будет доказано, что имела место легализация доходов, сокрытых от налогообложения, должна наступать ответственность, предусмотренная иным законодательством (о налоговых правонарушениях и преступлениях).
Второе направление предложенной комитетом доработки связано с "полномочиями уполномоченного органа". В частности, разумно предположить, что информация о нарушениях должна запрашиваться им не у банковских и иных финансовых структур, а прежде всего у компетентных государственных органов, которые располагают той или иной информацией о подозрительных сделках. Одновременно этот орган должен иметь право запрашивать информацию у сторон, участвующих в подозрительных сделках. Следует оградить банки и другие компании от избыточных функций данного уполномоченного органа.
Что же касается правоохранительных органов, то они должны иметь право запрашивать дополнительную информацию в рамках открывающихся уголовных дел по совершению тех или иных преступлений, связанных с отмыванием грязных денег. Здесь очень важно четче определить состав преступлений по отмыванию грязных денег, который содержится в ст. 174 УК РФ. Вместе с тем А. Шохин отметил, что подобные вопросы являются предметом второго законопроекта, внесенного на рассмотрение Государственной Думы.
Упомянутый проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" также был принят в первом чтении, набрав 239 голосов, т. е. преодолев необходимую "планку" с минимальным запасом.
Название документа