Паспортно - визовый режим: правовое регулирование

ПАСПОРТНО - ВИЗОВЫЙ РЕЖИМ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Е. И. СПЕКТОР

Спектор Екатерина Ильинична - младший научный сотрудник ИЗиСП.

Впервые паспортная система в России была введена в XIII столетии, когда в новгородских летописях стали упоминаться так называемые проезжие грамоты. С развитием крепостного права возникла необходимость ограничения передвижения значительной части населения внутри страны, поэтому были введены новые идентификационные документы личности - паспорта. Постепенно в Российской империи стала складываться стройная паспортная система, которая предусматривала установление полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий. Вопросы паспортной системы были урегулированы основными документами того периода - Положением о видах на жительство от 1893 г. и Уставом о Паспортах от 1895 года. Характерным моментом того периода было отсутствие единых правил паспортизации для населения в целом. Требования "паспортизации" предъявлялись не всему населению, а отдельным его социальным слоям (купцы, мещане, ремесленники и т. д.). Предусматривалось несколько видов паспортов, которые выдавались в зависимости от размера сборов и платежей, взимаемых с их владельцев. Одним лишь схожим моментом для всех паспортных документов являлось единство содержащихся в них сведений - фамилия, имя, отчество, звание, время рождения или возраст, вероисповедание, род занятий и т. д. Одновременно стала развиваться и система выдачи разрешений на въезд и выезд из Империи. Ее реализация осуществлялась Министерством внутренних дел <*>. -------------------------------- <*> См.: Шарипов М. Х. Организационно - правовые основы деятельности ОВИР МВД: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1992; Хоботов А. Н. Организационно - правовые основы развития паспортной системы РСФСР (1917 - 1980): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1983.

В 1918 г. паспортная система в России была ликвидирована. Декретом ВЦИК и СНК от 11 ноября 1917 года "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" было установлено единое общее гражданство республики. Но вскоре перед новой властью остро встала необходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля за передвижением граждан. 25 июня 1919 года принимается Декрет "О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде", согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории республики. Но трудовые книжки были введены не везде, а лишь в некоторых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую. В 1932 г. паспортная система была восстановлена с принятием Положения о паспортах <*>. В документах того периода отмечалось, что все граждане в возрасте 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных центрах, обязаны иметь паспорта. В местностях, где была введена паспортная система, паспорт стал основным документом, удостоверяющим личность. Выдавались паспорта органами милиции сроком на три года. -------------------------------- <*> СЗ СССР. 1932. N 84. Ст. 516, 517.

Паспорта, действующие сейчас на территории России, введены в 1974 г. после принятия Положения о паспортной системе в СССР, утвержденного Советом Министров СССР 28 августа 1974 года. Важное значение в обеспечении реализации прав и законных интересов граждан, а также охраны общественного порядка имеет паспортно - регистрационная система. На граждан РФ она возлагает две главные обязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета. Правовой основой паспортно - регистрационной системы являются Конституция РФ, Федеральные законы "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Указ Президента РФ "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", утвержденные Правительством РФ "Положение о паспорте гражданина Российской Федерации", "Положение о паспорте моряка", "Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета", ряд инструкций и приказов МВД, а также международные нормы. Вопросы, связанные с въездом и выездом за пределы РФ, регулируются, кроме Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года, Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 года, а также правительственными актами - "Правилами пребывания иностранных граждан в СССР" от 26 апреля 1991 года, "Правилами транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР" от 10 мая 1984 года. Конечно, указанные акты СССР действуют только в части, не противоречащей законодательству РФ и заключенным Россией международным соглашениям и договорам. Паспортно - регистрационная система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на укрепление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений. В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. В "Юридическом словаре" паспортная система рассматривается как "совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно - справочной работы" <*>. Раньше одним из основополагающих и неотъемлемых институтов паспортной системы являлся институт прописки, который возник в СССР в 1932 г. В сегодняшних условиях институт прописки фактически утратил свое значение с принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <**>. Провозгласив право каждого гражданина РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, Закон упразднил институт прописки и выписки граждан и ввел вместо них регистрационный учет граждан. Последний во многом отличается от прописки - по характеру, условиям, основаниям. Правовое значение прописки заключалось в том, что она давала право ее владельцу проживать исключительно в конкретном населенном пункте, закрепленном в прописке, и в течение срока, указанного в ней. -------------------------------- <*> Юридический словарь. М., 1984. С. 243. <**> Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

Регистрационный учет представляет собой совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Федерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства. Таким образом, регистрационный учет является более широким по содержанию, позволяя гражданам наиболее полно реализовывать свое конституционное право на свободу передвижения в пределах страны. Если прописка могла быть постоянной (постоянное проживание в данной местности) и временной (граждане прибыли на временное проживание), то в системе регистрационного учета существует регистрация по месту жительства и по месту пребывания. Как видим, схожие моменты в рассматриваемых правовых институтах присутствуют. Но явное различие заключается в характере данных институтов. Прописка носит разрешительный характер, так как государственные органы дают гражданину разрешение на прописку (проживание) в определенном населенном пункте. Пропиской подтверждалось право на приобретение жилплощади. Отсутствие прописки служило основанием для ограничения реализации гражданами своих прав и свобод, например в части принятия на работу. Регистрация в отличие от прописки носит уведомительный характер. Наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения прав и свобод граждан. Ее сущность состоит исключительно в фиксации факта нахождения гражданина в определенном месте <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 27 закрепляет положение, предусматривающее право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и место жительства. Данная норма соответствует ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах. На сегодня в России эти вопросы регулируются Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В нем даны легальные определения таких важнейших институтов, как место пребывания, место жительства, отменен институт прописки, регламентированы положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, установлены основания ограничения свободы передвижения в конкретных районах (в пограничной полосе, закрытых военных городках и т. д.). Однако на практике граждане не всегда могут реализовать свое конституционное право в области регистрации по месту пребывания или по месту жительства, сталкиваясь с неправомерными положениями как самих правовых актов, принимаемых на разных уровнях, так и с самоуправством должностных лиц, ответственных за регистрацию. Например, некоторые пункты Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 года N 713 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.02.97 N 172 (СЗ РФ 1997 г. N 8. Ст. 952) "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" явно противоречат Закону от 25 июня 1993 года <*>. 2 февраля 1998 года Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, 21 этих Правил <**>. Поводом для рассмотрения явился запрос администрации Нижегородской области, который был обоснован тем, что Правила нарушают ч. 1 ст. 27, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и положения Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1993. N 30. Ст. 2939; 1996. N 18. Ст. 2144; 1997. N 8. Ст. 952. <**> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

Рассмотрим данные положения несколько подробнее. Нормы Правил явно идут вразрез с конституционным правом граждан на выбор места пребывания и жительства (п. 12 и 21 - возможность отказа в регистрации по месту постоянного или временного проживания) и ограничивают срок регистрации по месту пребывания до шести месяцев (п. 10). Как отмечалось, органы регистрационного учета уполномочены лишь на регистрацию акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места пребывания и места жительства. Безусловно, это право, являясь неотчуждаемым и неотъемлемым правом человека, не является абсолютным, следовательно, оно подлежит правовому регулированию с точки зрения защиты прав и свобод других лиц. Правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, "в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Такая позиция была подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года N 9-П <*>. Таким образом, установление не предусмотренных Федеральным законом ограничений является нарушением требований Конституции РФ. Отступление от запрета расширять данный перечень в подзаконных актах, в том числе и в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. Правила же своими нормами сохраняют разрешительный порядок учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, то есть институт прописки. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Что касается ограничения срока регистрации по месту пребывания до шести месяцев, предусмотренного Правилами, то это является безусловным попранием конституционных прав граждан на свободу выбора места пребывания и жительства и прямым вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон. Вмешательство государства означает ограничение свободы волеизъявления граждан при выборе ими места пребывания. Получается, что срок временного пребывания гражданина определяется государством, ставится в зависимость от волеизъявления государства, что является недопустимым. При этом согласно Закону определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания (это может быть и гостиница, и кемпинг, и т. п.). Поэтому некорректным и неправильным является обоснование в данном случае применения и ссылки на ст. 680 ГК РФ, закрепляющей шестимесячный срок временного проживания и определяющей статус только временных жильцов по договору найма. К тому же ГК предусматривает и более длительные сроки для таких договоров, а согласно ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." срок временного пребывания может быть ограничен лишь в исключительных случаях, более того перечень для этих оснований является исчерпывающим: в пограничных зонах, закрытых военных городках, зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. В случаях распространения на территориях инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. Порядок регистрации граждан находится в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, что позволяет местным властям ужесточать регистрационный режим, придавая ему разрешительный характер. Столичные власти, например в лице мэра, мотивируют это тем, что нельзя "открывать город", это повлечет за собой "массовый приток граждан, желающих пользоваться столичной системой социальных гарантий, которая чуть лучше, чем в других российских городах" <*>. Но вскоре и на уровне Москвы, согласно Постановлению Конституционного Суда от 02.02.98, были внесены соответствующие изменения в незаконное Постановление ее Правительства "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" от 26.12.95 N 103043 (с изменениями). 30 марта 1999 года Правительство Москвы утвердило новые Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, учитывающие решение Конституционного Суда РФ. -------------------------------- <*> Юридический мир. 1998. Апр. С. 10.

Нетрудно заметить, что паспортно - регистрационная система все еще находится на пути реформирования, с одной стороны, в пользу упрощения ведения учета населения, а с другой - в пользу его унификации. На законодательном уровне ведутся дискуссии в пользу создания общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина РФ на удостоверение личности. Сейчас на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона "Об основных документах Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации". Данный акт по своей сути дублирует уже имеющиеся как федеральные законы, так и подзаконные правовые акты. Единственным положительным моментом является попытка создать правовую базу для обеспечения машинной обработки учета населения. Остался также неурегулированным вопрос о введении порядка, при котором каждый гражданин по достижении определенного возраста проходил бы процедуру дактилоскопирования с внесением полученной о нем информации в компьютерный банк данных. Разрабатывается проект федерального закона "О государственной генной и дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища в Российской Федерации". Составным и неотъемлемым структурным элементом паспортно - регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно - регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной местности. Паспортно - визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и международными нормами - договорами, соглашениями, ратифицированными Россией. В данной статье акцент делается на национальное законодательство, сфера действия которого направлена непосредственно на обеспечение безопасности государства. Основной задачей паспортно - визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно - визовый режим осуществляется паспортно - визовой службой. Она входит в систему органов внутренних дел и осуществляет регистрационный учет, действуя в соответствии с инструкциями о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденными Приказами МВД России от 23 октября 1995 года N 393 и от 26 мая 1997 года N 310 <*>. Функции головного подразделения в системе МВД РФ по организации регистрационного учета граждан выполняет паспортно - визовая служба МВД России, которая была организована на основании Постановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно - визовую службу органов внутренних дел". -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. N 4. С. 3 - 25.

Сегодня данная служба является самостоятельным структурным подразделением системы МВД, что нашло отражение в Концепции развития системы ОВД и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года. Согласно Положению о паспортно - визовой службе МВД России, утвержденному Приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года, взаимодействие паспортно - визовой службы с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности использования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью. Информационным обеспечением деятельности паспортно - визовой службы занимаются органы внутренних дел на транспорте, криминальная милиция, которые представляют сведения о лицах, проживающих без документов, удостоверяющих личность, без регистрации, а также информацию о лицах (физических и юридических), предоставляющих жилые помещения для пребывания или проживания без регистрации. Определенное участие в регистрации, связанное с заполнением паспортов, принимают также военкоматы, органы загса, медицинские учреждения, жилищно - коммунальные органы. Как отмечалось, в настоящее время основным официальным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ, является паспорт (Указ Президента РФ от 13 марта 1997 года "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" <*>. Есть и другие виды документов, удостоверяющих личность гражданина РФ: военный билет, студенческий билет, служебные удостоверения и т. д. Но в отличие от них паспорт подтверждает принадлежность лица к гражданству РФ. Общегражданский паспорт РФ обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1301.

Паспорт гражданина СССР, существующий ныне у большинства граждан РФ, является действительным до замены его на паспорт гражданина РФ в установленные законом сроки. Выдача российского паспорта гражданам, впервые получающим паспорта, а также замена старых началась с 1 октября 1997 года и будет продолжаться до 31 декабря 2005 года; вплоть до 2006 года в России наряду с новыми паспортами еще будут действовать и старые паспорта. В соответствии с Указом Президента РФ Правительство РФ издало Постановление от 8 июля 1997 года N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" <*>, регламентирующее основные положения выдачи, замены и пользования паспортом. Паспорт содержит главные сведения о личности: фамилию, имя, отчество, пол, дату и место рождения. Кроме того, в нем существуют обязательные записи: о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета, о регистрации или расторжении брака, о детях, не достигших 14-летнего возраста, об отношении граждан к воинской обязанности, о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за ее пределами. По желанию гражданина в паспорт может вноситься также и отметка о его группе крови и резус - факторе. Не предусмотренные Положением сведения и записи в паспорт вносить запрещается. В республиках, входящих в состав РФ, данные записи могут вноситься на национальном языке республики, округа или вклеиваться вкладыши к паспортам на родном языке. На основе данных сведений учитывается каждый гражданин и в каждом уполномоченном на то органе содержится информация, которая при запросах желающих проверяется (ОВД, военкоматы и т. д.). -------------------------------- <*> Российская газета. 1997. 16 июля.

Будучи основным документом, удостоверяющим и идентифицирующим личность гражданина РФ, паспорт позволяет гражданам осуществлять наиболее полно свои права. Без предъявления паспорта невозможно вступить в ряд правоотношений (например, вступление в брак, поступление в вуз, получение лицензий и т. д.). Как видим, в новом паспорте отсутствует графа национальности, что говорит о соблюдении конституционного принципа: "Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности" (ст. 26, ч. 1 Конституции РФ). Однако устранение сведений о национальности из паспорта гражданина РФ некоторые субъекты Федерации восприняли как ущемление их прав на принадлежность к титульному гражданству. Отсутствие данного пункта, как считают субъекты, угрожает самобытности (то есть этнической идентификации) народов России, ущемляет их национальные интересы. Исходя из буквального толкования конституционного положения следует, что гражданин России имеет право указывать или не указывать свою национальность. Не оговаривается, однако, где и в каких документах предусматривается осуществить данное право, следовательно, государство, убрав пункт о национальности из паспорта, совершило волевой односторонний поступок, лишив гражданина возможности самому определять: фиксировать свою национальность или нет. С другой стороны, если бы пункт остался, он шел бы вразрез с конституционным принципом. Некоторые субъекты РФ (Башкортостан, Татарстан, Якутия) считают, что исключение пункта о национальности усиливает попытки разрушить монолитную многонациональную целостность России. Таким образом, вопрос о национальности в данном случае переплетается с вопросом о гражданстве. Конституция РФ, провозгласив принцип равноправия и самоопределения народов, берет на себя также ответственность за создание равноправных условий для развития всех народов РФ и обеспечение прав граждан, связанных с их национальной (этнической) принадлежностью. В свою очередь, Положение о паспорте гражданина РФ 1997 г. предусматривает, что республики, входящие в состав РФ, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственном языке данных республик. Между Конституцией РФ и конституциями республик - субъектов Федерации нет полной согласованности в области признания института республиканского гражданства. В Конституции РФ нет прямой нормы, закрепляющей институт республиканского гражданства. Данная норма прямо предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями от 6 февраля 1995 года N 13-ФЗ <*>, где говорится, что граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами той республики. Но в конституциях республик РФ имеются различия в определении гражданства. В Башкортостане и Карелии статусы гражданина республики и гражданина России связаны союзом "и". В конституциях Бурятии и Северной Осетии - Алании употребляется слово "одновременно". В Татарстане граждане республики "обладают" гражданством РФ. В Калмыкии гражданство РФ и Республики Калмыкия является неразрывным. В Ингушетии граждане республики являются гражданами России. В Чечне же было установлено единое гражданство Ичкерии с недопущением на территории Чечни гражданства России. Исходя из договорного регулирования взаимоотношений органов РФ и ее субъектов решение вопросов республиканского гражданства, а также решение общих и коллизионных вопросов гражданства нашли свое отражение в договоре РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 года. В договорах, заключенных с Бурятией, Чувашской Республикой, Чеченской Республикой и другими, о республиканском гражданстве не упоминалось. Таким образом, данный вопрос является пробельным в нашем законодательстве. -------------------------------- <*> Ведомости РФ; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 496.

Исчезновение пункта о национальности из паспорта является безусловным шагом к построению цивилизованного общества. Человек, его права и свободы объявлены наивысшей ценностью государства, поэтому, несмотря на принадлежность к разным национальностям, все люди равны. Боязнь некоторых представителей субъектов РФ, а также людей, ратующих за "чистоту русской крови", по поводу отсутствия пункта национальности в паспорте явно преувеличена. Помимо основного паспорта (внутреннего или общегражданского) гражданина РФ существует еще четыре вида паспортов, удостоверяющих личность гражданина РФ за пределами РФ, по которым граждане РФ в течение срока их действия могут осуществлять многократный выезд из России в любые страны мира независимо от целей поездок и въезд в Россию, - это заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка. Данные виды паспортов предусмотрены Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <*>, а затем Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 года. -------------------------------- <*> Российская газета. 1996. 22 авг.

Дипломатический паспорт и служебный паспорт являются собственностью РФ и после завершения срока служебной командировки за пределы страны подлежат возврату в организацию, направившую гражданина РФ в командировку. Поскольку основным документом, удостоверяющим личность гражданина, является внутренний паспорт, то выдача заграничного или дипломатического невозможна без его предъявления. Паспорт моряка является действительным документом для выезда из РФ и въезда в нее на судне, в судовую роль которого включен владелец паспорта. Согласно положениям Конвенции 1958 года "Об удостоверениях личности моряков (Конвенция N 108 МОТ)" владелец паспорта моряка имеет право выезжать за пределы РФ и въезжать на территорию РФ любым видом транспорта в индивидуальном порядке или в составе группы при наличии надлежащим образом заверенной выписки из судовой роли. Чтобы попасть в другую страну, гражданину РФ необходимо получить из специально уполномоченного органа разрешение на въезд (визу). За получением визы граждане собственными силами обращаются в консульские или дипломатические учреждения страны пребывания. Иногда заграничный паспорт сам по себе является визой на выезд из России. Это связано с тем, что некоторые страны не требуют визы на въезд (Турция, Кипр и другие). Факт выдачи заграничного паспорта фиксируется паспортно - визовой службой в виде отметки в общегражданском паспорте гражданина РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 года N 73 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд и беспрепятственное возвращение и совершенствованию порядка командирования работников за границу" // СЗ РФ. 1993. N 5. Ст. 397. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постановление Правительства РФ от 28.01.1993 N 73 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствованию порядка командирования работников за границу" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 01.10.1998 N 1142 "О реализации отдельных норм Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". ------------------------------------------------------------------

Выдача визы отмечается в заграничном паспорте. Но не всегда возможно беспрепятственно реализовать свое право свободного выезда за пределы территории РФ и въезда на ее территорию. Возможность ограничения этого права предусмотрена положениями Конституции РФ, ФЗ от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <*> и Законом от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" в ред. ФЗ от 6 октября 1997 года N 131-ФЗ <**>. Право гражданина РФ на выезд из РФ может быть ограничено в случаях: при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне; если гражданин заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из РФ с условием, что срок ограничения не может превышать пяти лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного этим договором (контрактом), и т. д.; в соответствии с законодательством РФ, если гражданин призван на военную службу, - до окончания военной службы; если гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; если лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РФ, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы, и т. д. (более детально см. ст. 15 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029. <**> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673.

Касательно ограничения права граждан РФ на выезд за пределы страны вследствие допуска к государственной тайне следует заметить, что РФ при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательство "немедленно прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, владеющих государственными секретами" (заключение Парламентской ассамблеи Совета Европы от 25 января 1996 года N 193 (1996)). Если выезд ограничен по мотивам осведомленности о сведениях, отнесенных к государственной тайне, либо призыва на военную службу (альтернативную гражданскую службу), то паспорт подлежит передаче на хранение до истечения срока временного ограничения в государственный орган, осуществляющий его выдачу. Изъятие паспорта гражданина РФ осуществляется судом, органами прокуратуры, органами внутренних дел, органами ФПС, таможенными органами, а также дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ. В случаях ограничения права гражданина России на свободу передвижения органы внутренних дел выдают официальное уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, а также полное наименование и юридический адрес органа, принявшего на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд. Решение данного органа может быть обжаловано вышестоящими органами внутренних дел или непосредственно судом. Решения об ограничении граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных, обжалуются в Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временным ограничением на выезд за рубеж. Одной из главных задач государства является обеспечение неуклонного соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил пребывания и передвижения по территории России. В интересах обеспечения государственной безопасности законодательством РФ установлен определенный правовой режим въезда, выезда, пребывания в РФ, транзитного проезда через ее территорию иностранных граждан и лиц без гражданства. В России до настоящего времени не принят федеральный закон о правовом положении иностранцев, продолжают в большинстве своем действовать союзные нормы в части, не противоречащей законодательству РФ и заключенным РФ международным соглашениям и договорам. Нормативной базой, регламентирующей положение иностранных лиц и лиц без гражданства, являются: ФЗ от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Закон СССР от 24 июня 1981 года N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР" <*>, Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от 10 мая 1984 года N 433 <**>, Правила пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденные Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года N 212 <***>. Названные акты во многом не соответствуют Конституции РФ и применяются в части, не противоречащей ей и Закону РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". В субъектах РФ порядок пребывания иностранных граждан регулируется их собственными законодательными актами. В этой ситуации одни ужесточили режим пребывания иностранцев, тем самым нарушив нормы Конституции, другим удалось навести порядок, соблюдая как федеральные нормы, так и международные стандарты (например, ужесточен порядок регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства в течение 24 часов с момента их въезда в Удмуртскую Республику). -------------------------------- <*> Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст. 836. <**> Собрание постановлений Правительства СССР. 1984. N 21. Ст. 113. <***> СП СССР. 1991. N 12 - 13. Ст. 55.

Чтобы въехать на территорию РФ, иностранные граждане получают въездные и выездные визы. Они выдаются или на территории РФ Министерством иностранных дел России и МИД республик в составе России, МВД России, МВД республик в составе России, а также управлениями (отделами) внутренних дел администраций краевых, областных, городских, районных органов местного самоуправления, или консульскими учреждениями РФ за границей. Основаниями для оформления въезда, выдачи виз на въезд в РФ и выезд из нее являются: для иностранцев, прибывающих в Россию по приглашению российских физических, юридических лиц и постоянных иностранных представительств, - письменные обращения этих лиц и представительств; для иностранцев, въезжающих в Россию по частным делам или на постоянное место жительства, а также иностранцев, постоянно проживающих в России, при поездке за границу по частным делам или при выезде на постоянное место жительства - разрешения органов внутренних дел, выдаваемые по заявлениям этих граждан. Также необходимым условием оформления въезда в РФ является надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке. Для иностранных граждан и лиц без гражданства ограничение на въезд в РФ происходит по основаниям, связанным с обеспечением безопасности государства, предупреждая незаконный въезд в страну: если в пункте пропуска через государственную границу РФ нарушены правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения; не представлены документы, необходимые для получения российской визы, - до их представления; если при ходатайстве о российской визе сроком более трех месяцев не предоставлен сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции, - до предоставления такового; если в период предыдущего своего пребывания на территории РФ человек был осужден за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания был выдворен за пределы РФ в принудительном порядке, - в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке. Выезд также может быть ограничен при условии вступления иностранного гражданина или лица без гражданства в разного рода правоотношения с государством: в случае, если он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом; осужден за совершение преступления на территории РФ, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; задержан по подозрению в совершении преступления на территории РФ либо привлечен в качестве обвиняемого, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда. Конституция РФ в ч. 1 ст. 45 гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в исключительное ведение РФ (п. "в" ст. 71 Конституции РФ - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств), так и в совместное ведение Федерации и ее субъектов (п. "б" ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон). Гарантом прав и свобод выступает Президент РФ. Правительство РФ (министерства, комитеты и ведомства) также играет значительную роль в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека, участвует в определении юридических, материальных и организационных гарантий конституционных прав граждан, непосредственно распоряжаясь значительными материальными и финансовыми ресурсами. Органы исполнительной власти призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, они же осуществляют функцию защиты этих прав. Сфера защиты прав, обеспечение правопорядка, законности входит в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов, что позволяет наиболее полно обеспечить реализацию закрепленных конституционных принципов. Но здесь наблюдается тенденция не столько декларативного и трафаретного закрепления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в области реализации своего права выбора места пребывания, жительства, свободы передвижения, сколько отставания деятельности нормотворческих органов субъектов Федерации от развития общественных отношений, что ведет к применению старых, противоречащих Конституции норм. Более того, законодательная деятельность субъектов РФ чаще всего направлена на умаление прав и свобод гражданина, на ужесточение паспортного режима, что, по мнению субъектов РФ, способствует учету населения, нелегальной миграции населения, сокращению преступности и т. д. Но субъекты РФ тем самым превышают свои полномочия, забывая не менее важную норму Конституции - ч. 3 ст. 55, которая закрепляет за федеральным законом исключительное право ограничения прав человека и гражданина. Только обращение граждан в Конституционный Суд о проверке конституционности норм стало приводить к положительной практике приведения нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией и международными актами.

Название документа