Правовые основы государственной земельной политики

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В. Н. ХАРЬКОВ

Харьков В. Н., доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета, кандидат юридических наук.

Правовая политика рассматривается в научной литературе как одна из разновидностей более общего понятия "политика", охватывающего наиболее широкие сферы взаимодействия государства и институтов общества, государства и человека. Законотворчество традиционно понимается как одна из форм правовой политики <1>, которая должна осуществляться на базе ряда основополагающих принципов, определяющих существо, характерные черты и основные направления этой деятельности <2>. С этих позиций правотворчество следует рассматривать как закрепление государственной политики в правовых нормах. -------------------------------- <1> Российская правовая политика / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 180. <2> См.: Бочарова Е. П. Понятия и принципы правотворчества Российской Федерации // Актуальные проблемы правопорядка. Вып. 6. М., 2003. С. 203 - 208.

В практике правового регулирования термин "политика" используется применительно к определению содержания деятельности и полномочий соответствующих органов государственной власти. Так, ст. 7 Конституции Российской Федерации закрепляет, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики в области экономического, экологического, социального и национального развития Российской Федерации и другие полномочия. Статья 80 Конституции Российской Федерации относит к полномочиям Президента России определение основных направлений внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. При этом Конституция обязывает Президента России обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84). Термин "политика" Конституция Российской Федерации использует и при определении полномочий Правительства Российской Федерации. В частности, ст. 114 указывает, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии. Содержательное отражение федеральная политика в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, безусловно, находит в нормативных правовых актах Президента России, а также в его законодательных инициативах. Отдельные концептуальные подходы выработки соответствующих направлений федеральной политики можно проследить на примере посланий Президента России Федеральному Собранию, а также по материалам работы органов, действующих при Президенте Российской Федерации. Так, 09.10.2012 было проведено заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц", на котором обсуждались актуальные проблемы земельных отношений, среди которых особое внимание было уделено вопросам разграничения собственности на землю, категориям земель по основному целевому назначению, условиям предоставления земельных участков в собственность и аренду, вопросам использования земельных ресурсов для строительства жилья и др. <3>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2012. N 5906(233).

Концептуальную базу долгосрочной правовой политики в сфере обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды заложили Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (далее - Основы) <4>, определившие стратегическую цель и принципы государственной политики в области экологического развития. Стратегической целью государственной политики в области экологического развития Основы назвали решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. -------------------------------- <4> Утверждены Президентом Российской Федерации 30.04.2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Достижение поставленной цели должно осуществляться в соответствии с такими принципами, как: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и др. Представленные программные положения, будучи основаны на конституционных нормах о компетенции Президента России, определяющего основные направления внутренней политики, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, должны рассматриваться как концептуальные основы развития не только федерального законодательства, но и как основные принципы формирования и реализации региональной правовой политики. В ряде Основных законов субъектов Российской Федерации (уставах, конституциях) термин "политика" также используется применительно к определению направлений деятельности и полномочий соответствующих органов государственной власти. Так, Уставом Московской области предусмотрено, что в ведении субъекта Федерации находятся установление основ областной политики и областные программы в области экономического, экологического, социального и иного развития области (ст. 26, ст. 102) <5>. -------------------------------- <5> СПС "КонсультантПлюс".

Устав Владимирской области определил, что администрация области участвует в проведении единой государственной политики в области экологии (ст. 34). В соответствии со ст. 93 Устава области земля, недра, подземные и поверхностные воды, растительный и животный мир области используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа. Органы государственной власти области в пределах своей компетенции регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды. Статья 95 Устава области предусматривает, что органы государственной власти области во взаимодействии с органами местного самоуправления осуществляют государственную политику в интересах населения области и координируют реализацию практических мер по охране окружающей среды и рациональному природопользованию <6>. -------------------------------- <6> СПС "КонсультантПлюс".

Правотворчество в сфере регулирования земельных отношений является одной из форм, опосредующих региональную политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования, и отражает ее правовую составляющую. При этом отдельные региональные законы содержат в своем наименовании термин "политика", что призвано, на наш взгляд, подчеркнуть основополагающий, базовый характер закрепленных в них законоположений для всей системы регионального законодательства. Так, 23 декабря 2010 г. Калининградской областной Думой был принят Закон "Об основах региональной экологической политики Калининградской области" <7>. В преамбуле Закона указано, что он определяет цели, принципы, направления и приоритеты региональной экологической политики Калининградской области, направленные на реализацию единой государственной политики Российской Федерации в сфере экологии. -------------------------------- <7> СПС "КонсультантПлюс".

В части земельной составляющей региональной экологической политики областной законодатель указал на необходимость принятия мер по разработке системы территориального зонирования земель по их функциональному назначению и установлению ограничений (обременений) прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в публичных интересах; обеспечению эффективной рекультивации земель и восстановлению природных комплексов, нарушенных в результате разведки и разработки месторождений полезных ископаемых и иной деятельности, связанной с нарушением земель; сохранению и повышению плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 4). В других субъектах Федерации также имеется опыт принятия региональных законов, определяющих правовую политику в различных сферах земельных отношений <8>. В качестве переходной меры к законодательному регулированию региональной политики в сфере обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды следует рассматривать принятие на региональном уровне соответствующих доктрин <9>, концепций <10>. -------------------------------- <8> См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)" // СПС "КонсультантПлюс". <9> См.: Экологическая доктрина города Москвы (одобрена Постановлением правительства Москвы от 04.10.2005 N 760-ПП) (в ред. от 25.10.2011 N 507-ПП) // СПС "КонсультантПлюс". <10> См.: Концепция рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности Тульской области (приложение к Приказу министра природных ресурсов и экологии Тульской области от 13.03.2012 N 27-О) // СПС "КонсультантПлюс".

Избранная отдельными региональными законодателями форма областного закона для закрепления основ экологической политики субъекта Федерации, на наш взгляд, адекватно отражает роль и значимость экологической политики в деле достижения закрепленных в ст. 9 Конституции Российской Федерации целей деятельности государственных органов по обеспечению использования и охраны природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. В связи с этим представляется, что и на федеральном уровне определение основных направлений экологической политики должно осуществляться предусмотренными Конституцией Российской Федерации правовыми актами, например, указом Президента России. Сравнительный анализ регионального земельного законодательства показывает, что за годы проведения аграрной и земельной реформ в субъектах Федерации накопился значительный по своему объему и содержанию нормативный материал, требующий анализа с точки зрения его последующей кодификации на основе соответствующих концепций развития регионального земельного законодательства, представляющих одну из форм региональной правовой политики. Необходимость концептуального подхода к совершенствовании земельного законодательства субъектов Федерацию обусловлена как состоянием экономики, так и ухудшением экологической обстановки. В связи с этим существующее состояние регионального земельного и природоохранного законодательства не в полной мере отвечает современным требованиям. Как видно из материалов, отражающих состояние земельных ресурсов страны, характер устойчивой тенденции приобрели деградация земель сельскохозяйственного назначения, ухудшение качественных характеристик и структуры сельскохозяйственных угодий. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году, водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий <11>. Такое состояние земельных ресурсов предопределяет в качестве важнейшей составляющей региональной земельной политики и главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения. -------------------------------- <11> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М., 2011. С. 112.

Создание регионального правового механизма обеспечения рационального использования земель предполагает закрепление непосредственно в земельном законодательстве субъектов Федерации природоохранных норм. Экологизация регионального земельного законодательства выступает объективным требованием, продиктованным необходимостью реализации концепции перехода к устойчивому развитию, а также призвана обеспечить решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации. В связи с этим следует отметить, что в качестве одной из основ федеральной и региональной земельной политики необходимо рассматривать программно-целевые акты Президента Российской Федерации, которые в силу положений ст. 80 Конституции Российской Федерации должны учитываться как базовые составляющие при определении основных принципов и направлений как федеральной, так и региональной земельной политики, реализуемой в земельном законодательстве.

Название документа