Проблемы деятельности консультативно-совещательных органов по вопросам противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСУЛЬТАТИВНО-СОВЕЩАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ВОПРОСАМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА

Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ "ВНИИ МВД России", кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрена деятельность консультативно-совещательных органов, созданных при высших органах государственной власти России по вопросам государственно-конфессиональных отношений и противодействия религиозному экстремизму. Выявлены недостатки их организации и возможные пути совершенствования.

Ключевые слова: комиссия, комитет, религиозный экстремизм, государство, эффективность.

Problems of advisory bodies in the fight against religious extremism in Russia S. E. Proletenkova

The article examined the activities of advisory bodies created by the supreme bodies of state power of Russia on church-state relations and combating religious extremism. Identified weaknesses of the organization and possible ways to improve.

Key words: commission, committee, religious extremism, state, efficiency.

Системные преобразования на рубеже XX - XXI вв. актуализировали в Российской Федерации ряд проблем, с которыми в таких масштабах наша страна ранее не сталкивалась. Одной из них являются проявления крайней религиозной нетерпимости и радикализма со стороны многочисленных "нетрадиционных" религиозных организаций, появившихся на постсоветском пространстве вследствие недостатков и пробелов во вновь формирующемся законодательстве, а также отсутствия взвешенных политических решений в области государственно-конфессиональных отношений и свободы совести. Этими объективными трудностями Российского государства воспользовались и транснациональные преступные сообщества, в основном исламистского толка, камуфлирующие свою деятельность религиозной идеологией и преследующие цели дестабилизировать политическую обстановку в стране, нанести урон стабильности конституционного строя России. В результате страну захлестнули проявления религиозного экстремизма, в самых крайних его формах выражающиеся в совершении тяжких и особо тяжких преступлений по мотивам религиозной вражды и ненависти, а во многих случаях выражающиеся в качестве способа экстремистской деятельности в совершении террористических актов под прикрытием религиозных лозунгов и соответствующей атрибутики. Вместе с тем государство, деятельность которого функционально направлена на регулирование важнейших для социума вопросов, не может стоять в стороне от решения проблем, связанных с выработкой эффективных механизмов противодействия экстремистской деятельности на религиозной почве и распространению религиозной экстремистской идеологии. Именно поэтому в составе федеральных и региональных органов государственной власти насчитывается значительное число специально созданных структур, уполномоченных действовать в этой сфере. Вместе с тем, несмотря на важность решаемых ими вопросов и определенную долю эффективности их деятельности, нельзя не отметить и целого ряда проблем, негативным образом влияющих на качество противодействия экстремизму в государственном масштабе. Так, например, в соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации N 68-СФ с 3 марта 2006 г. действует Объединенная комиссия по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, основными функциями которой являются: мониторинг состояния законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области национальной политики и политики государства в отношении религиозных объединений, в т. ч. по вопросам противодействия религиозному экстремизму и разжиганию межнациональной розни, а также мониторинг правоприменительной практики; изучение и обобщение опыта органов государственной власти, органов местного самоуправления по реализации национальной политики и практики взаимоотношений государства и религиозных объединений; разработка предложений по совершенствованию законодательного обеспечения национальной политики и требующих урегулирования вопросов, связанных с взаимоотношениями государства и религиозных объединений; и т. д. При этом на состоявшемся 15 декабря 2010 г. совместном заседании президиума Совета законодателей и Объединенной комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете Федерации на тему "О законодательном обеспечении профилактики экстремистской деятельности на почве этнической и религиозной нетерпимости в молодежной среде" бывший Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и одновременно Председатель Объединенной комиссии С. Миронов указал на то, что "в последнее время в России произошли события, всколыхнувшие все общество. Опасность произошедшего заключается в том, что общество столкнулось с жесточайшим проявлением экстремизма в молодежной среде. Очевидно, что предпринимаемые государством меры противодействия проявлениям межнациональной розни и обеспечения общественной безопасности оказались недостаточными" <1>. Данными словами С. Миронов фактически признал, что комиссия, действующая на тот момент уже более четырех лет, слабо влияет на указанные процессы в стране. -------------------------------- <1> URL: http://spravedlivo-online. ru/content/SR_strategy/index. php? ELEMENT_ID=14431.

В июле 2012 г. было принято решение о создании Консультативного совета при Председателе Совета Федерации по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями. Причем Положение о данном Совете, утвержденное распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июля 2012 г. N 189рп-СФ, с дословной точностью копирует раздел "Задачи и функции" соответствующего Положения об Объединенной комиссии, что не может не вызывать вопросы о целесообразности данного органа, а также о неизбежном дублировании выполняемых полномочий. Помимо указанных органов, в настоящее время в Российской Федерации для решения проблем в области государственно-конфессиональных и межнациональных отношений действуют: Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации, Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации также созданы многочисленные консультативные органы, "традиционно" повторяющие соответствующую федеральную схему, что, однако, пока слабо сказывается как на нормотворческой, так и на правоприменительной деятельности в регионах. Кроме того, необходимо помнить и о деятельности Общественной палаты Российской Федерации, которая, не являясь органом государственной власти, участвует в профилактике экстремизма, гармонизации межэтнических и межрелигиозных отношений. В частности, Общественная палата призвана осуществлять мониторинг общественных проблем, своевременно информировать о них органы государственной власти, выдвигать политические требования к власти от имени общества, чтобы вскрытые проблемы были учтены в их политике, осуществлять общественный контроль за деятельностью политической власти. В целях противодействия экстремизму в структуре Общественной палаты Российской Федерации создана и функционирует Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по межнациональным отношениям. Сходные функции выполняют и региональные общественные палаты. Во многих из них созданы и функционируют комиссии или рабочие группы по исполнению функции профилактики экстремизма в сфере межэтнических отношений, например Рабочая группа Общественной палаты Республики Дагестан по содействию формированию институтов гражданского общества на Северном Кавказе; Комиссия Общественной палаты Тульской области по межнациональным и межконфессиональным отношениям, культуре и духовно-нравственному воспитанию; Комиссия Общественной палаты Калужской области по вопросам межнациональных отношений, свободы совести и сохранению духовного наследия; Комиссия Общественной палаты Рязанской области по вопросам развития гражданского общества и межнациональному взаимодействию и др. И тем не менее необходимо отметить, что спектра предпринимаемых общественными палатами мер явно недостаточно для формирования нетерпимой среды к межэтнической розни и экстремизму в регионах. Ими крайне слабо используется механизм межрегионального обмена передовым опытом деятельности общественных палат по регулированию этнических отношений. А некоторые региональные общественные палаты практически утратили свою политическую самостоятельность и превратились в орган поддержки глав субъектов Федерации. Такие палаты оказались неспособными существенно влиять на межэтнические отношения. Неуклонное нарастание угрозы экстремизма в России, в т. ч. с религиозным уклоном, привело к тому, что Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. N 988 создан и действует самостоятельный федеральный орган по противодействию экстремизму - Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации. В состав Комиссии входят Министры культуры, обороны, образования и науки, регионального развития, юстиции, директора СВР, ФМС, Председатель Следственного комитета Российской Федерации. Председатель комиссии - Министр внутренних дел России. Названный орган готовит предложения Президенту и Правительству Российской Федерации по формированию государственной политики, совершенствованию законодательства в области противодействия экстремизму. Он разрабатывает меры, проекты концепций, стратегий, программ и планов по противодействию экстремизму, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в названной сфере. Кроме того, Комиссия участвует в международном сотрудничестве в рамках обозначенной проблемы. Комиссия осуществляет свою деятельность на плановой основе в соответствии с регламентом, утверждаемым ее Председателем. Заседания проводятся не реже одного раза в квартал. Они считаются правомочными, если присутствует более половины членов, присутствие которых на Комиссии обязательно. В связи с тем что данный орган был создан сравнительно недавно, пока невозможно делать какие-то выводы о результатах его работы. Вместе с тем пресс-служба МВД России сообщила, что на очередном заседании Комиссии 30 марта 2012 г. сообщалось о достигнутых высоких результатах в работе. "По итогам выездов были подготовлены конкретные поручения федеральным министерствам и ведомствам, органам власти в субъектах Российской Федерации. В регионах страны разработаны и утверждены совместные программы по противодействию экстремистской деятельности, активизирована работа по профилактике экстремизма в молодежной среде, воспитанию нетерпимости к проявлениям национализма, религиозного экстремизма и ксенофобии. Результатом усилий, предпринятых МВД России и другими субъектами антиэкстремистской деятельности, стало временное снижение в 2011 году числа зарегистрированных преступлений экстремистской направленности на 5,2% (зарегистрировано 622 преступления данной категории)" <2>. -------------------------------- <2> МВД России: в Москве прошло заседание Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации // URL: http://www. arms-expo. ru/049057054049124050055050054056.php.

К сожалению, реальное положение дел не позволяет нам торопиться с положительными выводами по поводу создания еще одного государственного органа, нацеленного на противодействие экстремистской деятельности. Для объективного восприятия статистической информации, приведенной выше, МВД России следовало бы добавить, что, несмотря на деятельность всех существующих госструктур, в 2010 г. совершено 656 преступлений экстремистской направленности, что по сравнению с предыдущим 2009 г. увеличилось на 19,7%, а с 2004 г. их количество увеличилось в пять раз. По итогам 2012 г. <3> число преступлений экстремистской направленности вновь увеличилось на 11,9% и составило 696 преступлений. Число преступлений террористического характера также увеличилось на 2,4% и составило 637 преступлений. -------------------------------- <3> Сведения представлены на основании данных официальной статистики МВД России // URL: http://mvd. ru/presscenter/statistics/reports/item/804701/.

На наш взгляд, деятельность указанных и иных консультативных органов в рассматриваемом направлении содержит в себе определенный парадокс. Так, с одной стороны, наблюдается их значительная активность, связанная с усилением участия в законотворческой и подзаконной правотворческой деятельности, а с другой стороны, многие вопросы не только остаются нерешенными, но и не обсуждаются. Это связано, скорее всего, с желанием, во-первых, соблюсти политическую конъюнктуру, приспособиться к действующему политическому режиму; а во-вторых, с "размытым" пониманием собственных функций, участием в политическом "противостоянии" Федерации и ее субъектов, борьбой за власть различных политических сил. В результате нельзя не отметить, что, несмотря на существование столь многочисленных консультативно-совещательных органов в области свободы совести, деятельности религиозных объединений и противодействия экстремистской деятельности, законы и подзаконные акты, на наш взгляд, как никогда насыщены декларациями, пожеланиями и описаниями, среди которых сложно найти норму права. Согласимся с мнением доктора юридических наук И. И. Сыдорука о том, что "лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на "протаскивании" той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что привело к ослаблению внутрисистемных связей российского законодательства, многочисленным фактам противоречия принимаемых федеральных законов Конституции Российской Федерации, невысокому качеству законодательной деятельности субъектов Федерации...". На сходные причины низкого качества законодательства при большом объеме государственных и региональных органов, участвующих в его формировании, указывали и иные авторы, например В. П. Сальников, С. В. Степашин, В. М. Серых, С. М. Шахрай и др. <4>. А поскольку труды указанных авторов датированы 2000-ми годами, то несложно подсчитать, что указанные проблемы развиваются на протяжении уже как минимум пятнадцати лет. -------------------------------- <4> Сальников В. П., Степашин С. В., Хабибулина Н. И. Государственная идеология и язык закона. СПб., 2001. С. 120; Серых В. М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 45 - 52; Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2001. С. 242 - 282.

Таким образом, требуется уточнение компетенции названных органов, которые должны не просто существовать, а осуществлять превенцию и борьбу с различными формами экстремистской деятельности под единым концептуальным замыслом, взаимодополняя свои усилия. Тем более что, с одной стороны, наблюдается размывание функциональной направленности государственных (властных) органов и институтов, а с другой - весьма часто обнаруживаются совпадение и "удвоение" их полномочий и компетенций. Практика показывает, что, несмотря на многочисленные межведомственные совещания, комиссии, штабы и т. д., в вопросах обеспечения антитеррористической безопасности и противодействия проявлениям экстремизма слабо отработаны вопросы межведомственного взаимодействия и обмена информацией, технической оснащенности, подготовки сотрудников правоохранительных органов при действиях в экстремальных ситуациях, инструктирующие документы по вопросам их практической деятельности, взаимодействие с частными охранными структурами и т. д. Часто происходит переложение ответственности за обеспечение безопасности между уполномоченными субъектами ее обеспечения. По нашему мнению, органам государственной власти большее внимание следует уделить пониманию и реализации того, что, во-первых, поддержание правопорядка и обеспечение безопасности не сочетается с приоритетом целесообразности над законностью, а во-вторых, превенция экстремизма и преодоление кризиса общественного сознания не может обеспечиваться исключительно силой принуждения институтов публичной власти. Подобные усилия могут быть эффективны только лишь при усилении стабилизационно-правовой мотивации гражданского общества и его структурных элементов, которые, кстати, в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" задействованы слабо. Не в пользу эффективности работы подобных органов косвенно говорит и тот факт, что их участники, как правило, задействованы помимо своей основной работы в таком количестве консультативно-совещательных органов, что не понятно, как и когда они успевают принять участие в их работе. Так, например, Министр внутренних дел Российской Федерации председательствует в таких органах, как Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности, Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ и т. д., а также является постоянным членом еще около десятка подобных структур. Представляется, что без скорейшего решения этих проблемных вопросов государство в ближайшей перспективе вряд ли сможет переломить ситуацию, связанную с распространением религиозного и иных форм экстремизма в российском обществе.

Название документа