Механизм административно-правового регулирования противодействия экстремистской деятельности

МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Ю. С. СЕРГЕЕВА

Сергеева Юлия Сергеевна, заместитель начальника центра по противодействию экстремизму УМВД России по Ульяновской области.

Рассматриваются проблемы толкования в области определения функции права и механизмов применения норм права. В процессе изложения достаточно удачно приведены позиции о праве (механизме) известных ученых и при этом смелые собственные позиции по исследованной теме.

Ключевые слова: акты, административный, власть, государство, закон, задача, механизм, МВД России, норма, право, органы внутренних дел, правоприменение, регулирование, функция, экстремизм.

Administrative-legal regulation mechanism to counteract extremist activities Ju. S. Sergeyeva

The chosen theme is the author that the article discusses the problematic aspects of interpretation in determining the function of the law and the mechanisms for application of the rule of law. In the process of presenting fairly well given the position on the right (the mechanism) of famous scientists and with this courageous own position on this topic.

Key words: acts of an administrative authority, the State, the law, the task of the mechanism, the Ministry of Internal Affairs of Russia, rule, law, police, law enforcement, regulation, function, extremism.

В утвержденной 12 мая 2009 г. Указом Президента России N 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур определяется одним из основных источников угроз национальной безопасности <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Основные функции по противодействию экстремизму осуществляют органы исполнительной власти, следовательно, в правовом регулировании данной деятельности наибольший объем занимают нормы административного права, складываются административно-правовые отношения, что позволяет нам говорить об административно-правовом регулировании. Именно совершенствование административно-правового механизма противодействия экстремистской деятельности является одной из основных задач формирования гражданско-правового государства. Административно-правовое регулирование как разновидность государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования <2>. -------------------------------- <2> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 309.

Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения <3>. -------------------------------- <3> Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.

Если, по мнению Н. Г. Александрова, звеньями механизма правового регулирования являются: установление правового статуса лица; придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов; установление моделей правоотношений; установление мер правовой охраны и юридической ответственности <4>, то Ю. Н. Старилов предлагает говорить не о механизме административно-правового регулирования, а о системе административно-правового регулирования, в которую он включает акты реализации прав и обязанностей участниками правоотношений. Он называет следующие элементы системы административно-правового регулирования: административно-правовые нормы; применение административного права; административно-правовые отношения <5>. -------------------------------- <4> Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. <5> Старилов Ю. Н. Курс административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 397 - 398.

Подобные представления о структуре механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным, существуют иные точки зрения. В данном случае А. В. Малько предлагает следующие элементы механизма правового регулирования: норма права; юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организационно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; акты реализации прав и обязанностей; охранительный правоприменительный акт <6>. -------------------------------- <6> Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 221 - 222.

Говоря о административно-правовом механизме противодействия экстремистской деятельности, мы придерживаемся традиционной формулировки данного понятия. Первым звеном механизма административно-правового регулирования, по общему мнению ученых-юристов, является формирование нормативной основы, которое происходит в результате правотворчества, - формы государственной деятельности, направленной на создание, дальнейшее совершенствование, изменение или отмену правовых норм. Это процессуальная деятельность государства, его органов, от качества которой во многом зависит эффективность практической деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия экстремизма. Результатом этой стадии являются нормы административного права, которые представляют собой основу регулирования в сфере противодействия экстремизму. При их помощи вводится режим противодействия экстремистской деятельности, нормируется поведение участников общественных отношений в рассматриваемой области. В нормах также предусматриваются все последующие юридические средства, которые образуют иные элементы механизма правового регулирования. Нормами административного права регулируется: во-первых, административная ответственность физических лиц за осуществление экстремистской деятельности. Так, ст. 15 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ устанавливает: "За осуществление экстремистской деятельности граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут ответственность в установленном законодательством РФ порядке" <7>. Данная ответственность предусмотрена в КоАП РФ в ст. 20.2 ("Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования"), 20.2.1 ("Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности"), 20.3 ("Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики"). Протоколы о данных правонарушениях составляются, в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, должностными лицами ОВД (полицией), а рассмотрение дел осуществляется судьями, что закреплено в ст. 23.1 КоАП РФ. Во-вторых, ответственность общественных объединений за осуществление экстремизма. Законом урегулирована процедура вынесения предупреждения общественному объединению, а также приостановление, ликвидация или запрет его деятельности за осуществление экстремизма. Статья 20.3 КоАП РФ предусматривает ответственность общественных объединений за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. В-третьих, полномочия соответствующих органов исполнительной власти по противодействию экстремизму: Минюст, ФНС, МВД России и др. -------------------------------- <7> ФЗ от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. С. 3031.

Вторая стадия включает правоотношения - это общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности. Если норма права - статическое состояние правового регулирования, то правоотношение - динамическое <8>. Тем самым отношения, возникающие в области противодействия экстремизму, в полном объеме наделены признаками, отличающими административное правоотношение от других общественных связей: права и обязанности сторон данных отношений соединены с деятельностью исполнительных органов страны и остальных субъектов исполнительной власти; постоянно одной из сторон в таковых отношениях выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными возможностями); административные правоотношения фактически постоянно появляются по инициативе одной из сторон; если вышло нарушение административно-правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством; разрешение споров меж сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке; административные правоотношения являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение", где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таковых отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими ценностями государственно-управленческой деятельности <9>. -------------------------------- <8> Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 174. <9> Лазарев В. В., Липень С. В. Теория страны и права: Учебник для вузов. М.: Издательство "Спарк", 1999. С. 121.

Правоотношение имеет сложную по составу структуру, в состав которой входят следующие элементы: субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность. Субъектами рассматриваемых правоотношений могут быть и государство (в лице его органов и должностных лиц), местное самоуправление (его представительные и исполнительные органы и должностные лица), институты гражданского общества (политические партии и движения, общественные и религиозные организации и объединения, правозащитные и правоохранительные общественные организации, СМИ), различные коммерческие и некоммерческие организации, их объединения, индивидуальные предприниматели, граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем представляется не вполне оправданным отсутствие перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности и разграничения их компетенции в данной сфере в базовом нормативном акте - ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Правоотношение как форма фактического общественного отношения состоит из взаимосвязанных прав и обязанностей субъектов. Субъективное право и юридическая обязанность - это системные элементы правоотношения, придающие конкретному общественному отношению особое качество. Правовое регулирование включает субъекты в специальную сферу общественной деятельности, которая обеспечивается государственной властью. Мера свободы каждого участника правоотношения, степень удовлетворения его интересов определяются предписаниями правовой нормы. Как отмечает Е. А. Лукашева, "субъективное право как юридическая категория раскрывается через набор определенных возможностей индивида: возможность пользования определенным социальным благом; возможность совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц; возможность обращения к государству с требованием защиты или восстановления нарушенного права" <10>. -------------------------------- <10> Проблемы общей теории государства и права: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. С. 224.

Несмотря на различие указанных возможностей индивида, характеризующих его субъективное право, они взаимосвязаны философско-правовым понятием блага, поскольку возможность и совершать определенные действия, и обращаться к государству за защитой, и иные - суть правовые возможности, нацеленные на достижение определенного материального результата, материального блага, к которому стремится индивид <11>. Субъективное право проявляется в трех разновидностях: во-первых, в возможности положительного поведения обладателя субъективного права (управомоченного) в целях удовлетворения своих интересов. Например, согласно ст. 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Во-вторых, субъективное право выражается в возможности управомоченного требовать определенного поведения от обязанных лиц в целях удовлетворения своих законных интересов. Право требования четко выражено в ФЗ "О полиции", в соответствии с п. 1 ст. 13 которого полиции предоставляется право требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, и т. д. В-третьих, субъективное право включает в себя возможности управомоченного обратиться к компетентным государственным органам за защитой своих нарушенных прав. Речь идет о принудительной реализации права участника правоотношения. Так, в соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. -------------------------------- <11> Писенко К. А. Субъективное административное конкурентное право // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 12.

Где есть субъективное право, там непременно имеется юридическая обязанность. В отличие от субъективного права, обязанность субъекта состоит в необходимости сообразовывать свое поведение с предъявленными к нему требованиями. В связи с этими и другими факторами юридическая обязанность - это предписанная обязанному лицу мера необходимого поведения, которой лицо должно следовать в соответствии с требованиями управомоченного в целях удовлетворения его интересов. Существо юридической обязанности состоит в требовании необходимого, нужного, должного, полезного с точки зрения государства, власти, закона поведения субъекта <12>. -------------------------------- <12> Матузов Н. И., Семенеко Б. М. Исследование проблемы юридических обязанностей граждан СССР // Советское государство и право. 1980. N 12. С. 33.

Содержание юридической обязанности выражается в двух разновидностях: во-первых, в необходимости совершать активные положительные действия в пользу других участников правоотношений (управомоченных лиц). Например, обязанность Генерального прокурора РФ при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности направлять руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Во-вторых, юридическая обязанность выражается в необходимости воздержания от действий, запрещенных нормами права. Так, например, обязанность воздерживаться от пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду; от пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29 Конституции РФ). Реализация субъективных юридических прав и обязанностей означает их воздействие на фактическое поведение участников правоотношений, воплощение заложенной в них меры дозволенного и должного поведения в реальные общественные отношения. И для более полного исследования административных правоотношений, подлежащих регулированию в области противодействия экстремизму, необходимо рассмотреть и объект исследуемых правоотношений. Или же в юридической литературе высказывается мнение, что объект правоотношения - это то, на что направлены права и обязанности субъектов правоотношений, по поводу чего они вступают в юридические связи <13>. При этом выделяют два подхода к пониманию данной категории: согласно первому из них, объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поступки людей <14>; и согласно второй точке зрения объекты весьма разнообразны и могут быть материальными и нематериальными благами; продуктами духовного творчества; результатами действий участников правоотношений; ценными бумагами и документами <15>. -------------------------------- <13> Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 185. <14> Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949. С. 82; Вопросы теории права. М., 1961. С. 229 - 242; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 109. <15> Алексеев С. С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории советского права. М., 1960. С. 289; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 213.

Представляется, что относительно административных правоотношений в сфере противодействия экстремизму правильнее рассматривать объектом правоотношений действия, поведения людей. Например, правоотношения, возникающие по поводу осуществления профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности. Третья стадия механизма административно-правового регулирования - реализация субъективных прав и юридических обязанностей. На этой стадии достигаются цели правового регулирования. При этом реализация осуществляется в формах актов: соблюдения (запретов), исполнения (обязанностей), использования (прав) и применения права. Акты реализации представляют собой основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь, т. е. осуществляются в поведении тех или иных субъектов. Если на этой стадии не создается препятствий для реализации прав и обязанностей, то не возникает необходимости в четвертой (факультативной) стадии - контроля за использованием прав и исполнением обязанностей или защиты прав субъектов правоотношений. Четвертая стадия характеризуется наступлением определенных юридических последствий при невыполнении субъектом возложенных на него обязанностей или при совершении правонарушения. Данная стадия наступает только при конфликтной ситуации и свидетельствует о невозможности обычными, мирными средствами разрешить конфликт. Поэтому на этой стадии возникает необходимость в правоотношениях другого рода - правоохранительных, а также в правоприменительной деятельности обеспечительного характера <16>. -------------------------------- <16> Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2003. С. 319.

Действие механизма административно-правового регулирования реализации права граждан на защиту от противоправных экстремистских проявлений обеспечивается индивидуальными регулятивными и охранительными актами государственных органов и их должностных лиц. Основным ориентиром развития Российского государства в постсоветский период является построение правового государства. Это положение закреплено в ст. 1 Конституции РФ, и одним из основных признаков правового государства является признание и защита прав и свобод человека и гражданина в России, в частности в ч. 1 ст. 19 гарантированное государством равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Этим и обусловлена важность исследования общественных отношений в сфере противодействия экстремизму, их места в механизме административно-правового регулирования.

Название документа