Некоторые проблемы регулирования Федеральным законом "О полиции" отношений в сфере ОРД

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ "О ПОЛИЦИИ" ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОРД

А. А. РЕБРОВ, М. А. ЛОБАНОВ

Ребров Алексей Андреевич, кандидат юридических наук, и. о. начальника кафедры оперативно-розыскной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России, майор полиции.

Лобанов Михаил Андреевич, кандидат юридических наук, кандидат социологических наук, заместитель начальника ОМВД России по Спасскому району - начальник полиции, майор полиции (Управление МВД России по Рязанской области).

В настоящей статье рассмотрены проблемные вопросы регулирования Федеральным законом "О полиции" отношений в сфере ОРД, предложены меры по его совершенствованию.

Ключевые слова: цели, задачи и функции деятельности полиции; оперативные подразделения полиции; права полиции при проведении ОРМ; понятийный аппарат Федерального закона "О полиции".

Several controversial issues in regulating relations in the sphere of organizational dispositive activity under the Law "On police" A. A. Rebrov, M. A. Lobanov

Rebrov Aleksey Andreevitch, candidate of laws, acting as a head of the operational investigation search activities department of Ryazan branch of the Moscow university of the MIA of Russia, major of police.

Lobanov Mikhail Andreevitch, candidate of laws, candidate of social sciences; deputy head of the department of the MIA of Russia in Spasskiy district - chief of police, major of police (Administration of the MIA of Russia in Ryazanskaya oblast).

In the present article problem questions of regulation by the Federal law "On police" the relations in the investigation and search operations sphere are considered, measures for its improvement are offered.

Key words: purposes, tasks and functions of activity of police; operational divisions of police; the rights of police when carrying out investigation and search operations; conceptual framework of the Federal law "On police".

С принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <1> создан новый правоохранительный институт, который призван защищать личность, общество, государство от противоправных посягательств. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900 (далее наряду с полным наименованием названного Закона - Закон о полиции).

Высшие должностные лица государства после создания полиции недвусмысленно отмечали, что "создание полиции - это не ребрендинг милиции в полицию. Речь идет о новом правоохранительном институте, который должен отвечать всем современным требованиям, - это главное" <2>. Одновременно подчеркивалось, что важнейшими задачами, стоящими перед МВД России и полицией, являются "наступательная, бескомпромиссная борьба с преступностью, качественное улучшение оперативно-розыскной и профилактической деятельности" <3>. -------------------------------- <2> См.: kremlin. ru: официальный сайт Президента России // http://www. kremlin. ru/transcripts/10715 (дата обращения - 6 декабря 2012 г.). <3> Там же.

В соответствии с названным Законом полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции входят, наряду с другими организациями и службами, подразделения, на которые возлагаются функции по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий <4>. -------------------------------- <4> Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции" // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1336.

В настоящей статье авторы, не претендуя на исчерпывающее рассмотрение всех "просчетов", выявленных нами в ходе сравнительного анализа Федеральных законов о полиции, милиции <5> и об ОРД <6>, связанных с регулированием отношений в сфере ОРД, предприняли попытку осветить лишь некоторые из них. -------------------------------- <5> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (далее - Закон о милиции). <6> Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349 (далее - Закон об ОРД).

К сожалению, вопросов, которые нуждаются в пересмотре и осмыслении, как нам представляется, немало. В данной статье мы решили остановиться лишь на трех из них. Вопрос первый: о структуре Федерального закона "О полиции". Изучение и анализ норм, содержащихся в Законе о полиции, показали, что в целом данный нормативный правовой акт отвечает современным реалиям, создает необходимые предпосылки для стабилизации складывающейся оперативной обстановки, особенно по линии борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Между тем проведенное нами выборочное сравнительное исследование отдельных норм, содержащихся в Законе о полиции, высветило некоторые пробелы и неопределенности. При первом же ознакомлении с Законом о полиции сложилось впечатление, что его структура несколько отличается от Закона о милиции своей необычностью. Законодатель, по-видимому, решил отойти от использования традиционных юридико-технических средств <7>. -------------------------------- <7> Среди юридико-технических средств выделяют юридическую терминологию, нормативное изложение, юридические конструкции, отраслевую типизацию. Об этом см.: Теория государства и права: Учебник: В 2 книгах / Отв. ред. А. С. Шабуров, В. С. Плетников. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2009. Книга 2. С. 16.

По результатам сравнительного анализа указанных законодательных актов мы пришли к выводу, что Закон о милиции, при всех его недостатках, в этом плане выгодно отличается <8>. Учитывая это, мы считаем, что законодателю при разработке Закона о полиции следовало бы придерживаться уже устоявшейся структуры. Как нам представляется, раздел I "Общие положения" Закона о милиции был так скомпонован, что прослеживалась логика расположения его норм. А что же получилось в Законе о полиции? Возникли вопросы, особенно по гл. 1 "Общие положения". В частности, если ст. 1 Закона о милиции содержала определение понятия "милиция", то норма о понятии "полиция" в новом Законе почему-то отсутствует, хотя ее необходимость явно просматривается. Подобное упущение может привести к различному толкованию термина "полиция" <9> как среди научных, так и среди практических работников. -------------------------------- <8> При этом нами такая "высокая" оценка дана не по всему тексту Закона о милиции в целом, а лишь по разд. I "Общие положения". <9> Только в п. 1 ст. 4 ФЗ "О полиции" находим некоторые подходы к понятию "полиция".

В определении понятия "полиция" следовало бы четко прописать цель создания полиции. Это было бы логично (как в Законе о милиции), тогда отпадает необходимость выделения статьи "Назначение полиции" (ст. 1). К тому же многие положения этой статьи очень тесно перекликаются с нормами ст. 2 "Основные направления деятельности полиции". Целесообразно было бы также, следуя примеру структуры Закона о милиции, отдельной нормой определить задачи полиции. В настоящее время, как нам представляется, в ст. 2 Закона о полиции допущено некоторое "смешение" целей, задач и функций деятельности полиции. Думается, что это не совсем удачный вариант. Бесспорно, в Законе о полиции много и позитивного. Так, законодатель закрепил отдельными нормами принципы деятельности полиции, выделив их в отдельную гл. 2. В то же время мы полагаем, что принципы следовало бы предусмотреть в гл. 1 "Общие положения". На наш взгляд, не вполне удачным представляется то, что вопросы организации полиции (ст. 4) оказались в гл. 1 "Общие положения". А вот в Законе о милиции вопросы организации были выделены в специальный раздел, что, на наш взгляд, подчеркивает не только их важность, но и системность его построения. Вопрос второй: о противоречивом характере отдельных норм, содержащихся в сравниваемых нами законодательных актах. Признавая в целом правильность сконструированных законодателем норм, следует отметить, что отдельные из них (речь идет только об относящихся к ОРД) нуждаются в известном уточнении. На наш взгляд, в принятом Законе о полиции есть нормы, при применении которых на практике могут возникнуть некоторые сложности, в частности при получении безвозмездно от организаций и граждан информации. Закон о полиции предоставляет право полиции запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных лиц полиции от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию <10> в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях (п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции). Напрашивается вопрос: распространяется ли данная норма на сотрудников оперативных подразделений при запрашивании и получении ими необходимой гласной информации? Да, распространяется. Что же касается конфиденциальной информации, то для ее получения существует специальный порядок, установленный Законом об ОРД. Для сравнения приведем выдержку из ст. 11 Закона о милиции, предусматривавшей права милиции. Милиция для выполнения возложенных на нее обязанностей вправе "получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них" (п. 4 ч. 1 ст. 11). Как видим, здесь законодателем реализация указанного права не ставится в зависимость от соблюдения процессуальных норм, как это имеет место в редакции Закона о полиции. -------------------------------- <10> Здесь речь идет о получении гласной (официальной) информации.

Мы полагаем, что изложенные в Законе о полиции условия получения сведений и документов для многих сотрудников оперативных подразделений и в первую очередь для служб экономической безопасности и противодействия коррупции <11> являются неприемлемыми. Выявление экономических и налоговых преступлений, как правило, связано с получением и дальнейшим исследованием различного рода финансово-хозяйственных и иных документов и сведений. Эти сведения и документы сотрудники названных подразделений чаще всего получают посредством осуществления ОРД <12>, т. е. в рамках внепроцессуальных форм <13>. В частности, по мотивированному запросу в рамках проведения такого ОРМ, как наведение справок. При этом вполне возможны трудности в получении уполномоченными сотрудниками полиции документов и сведений, которые обусловлены, с одной стороны, отсутствием законодательного определения содержания понятия "наведение справок", а с другой - закреплением в Законе о полиции исчерпывающего перечня условий получения таких сведений, о которых говорилось нами выше. Даже по этим причинам государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации, должностные лица и граждане, на наш взгляд, могут отказать в предоставлении требуемых сотрудникам полиции сведений и документов. -------------------------------- <11> Подразделения, осуществляющие функции по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями. <12> Например, при проверке сведений, полученных от лиц, указанных в ст. 17 Закона об ОРД. <13> Процессуальные формы четко определены в Законе о полиции, это: расследование уголовных дел, производство дел об административных правонарушениях, проверка зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях.

Отрадно, что законодательно закреплены права сотрудников полиции. В их числе и право вызывать в полицию граждан и должностных лиц в установленном порядке. Законодатель управомочивает это сделать лишь "по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях" (п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции). Иными словами, строго определены случаи, когда можно вызвать в полицию гражданина либо должностное лицо. Их несоблюдение, по мнению авторов, может быть расценено как неправомерное действие со стороны сотрудников полиции. Мы здесь усматриваем некую "урезанность" их полномочий. Одновременно полагаем, что более удачной представляется конструкция нормы Закона о милиции, закреплявшая право "вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам (выделено нами. - Авт.), находящимся в производстве милиции" (п. 3 ч. 1 ст. 11). При реализации этой нормы у оперативных работников на этапе доследственной проверки материалов не возникали какие-либо сложности. Норма Закона о полиции может создать определенные трудности в своевременном получении сотрудниками названных подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции копий необходимых сведений и документов, объяснений и иной необходимой информации в целях выявления, предупреждения и раскрытия, например, экономических и налоговых преступлений. Подобные сложности могут быть и в деятельности иных оперативных подразделений полиции. Как нам представляется, с названными просчетами и упущениями могут в ближайшее время напрямую столкнуться практические работники. Естественно, существует множество вариантов решения названных вопросов. Мы не исключаем даже внесение изменений и дополнений в Закон о полиции, ибо этот Закон, как и другие, не догма, а "живой организм". В частности, считаем целесообразным закрепить право полиции на получение сведений и документов, в том числе и в рамках осуществления оперативно-розыскной деятельности, а также право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по делам и материалам, находящимся в производстве полиции. Кроме того, объективно назрела потребность в принятии в новой редакции Закона об ОРД <14>, в котором, наряду с другими вопросами, целесообразно было бы хотя бы вкратце раскрыть содержание каждого из оперативно-розыскных мероприятий. Ряд республик бывшего СССР пошли по этому пути <15>. Так, например, Закон Республики Беларусь "Об оперативно-розыскной деятельности" содержит законодательные определения понятий каждого из ОРМ. -------------------------------- <14> На необходимость разработки и принятия Закона об ОРД в новой редакции неоднократно обращалось внимание учеными в области теории ОРД. См. об этом: Атмажитов В. М., Бобров В. Г. Об основных направлениях дальнейшего развития теории оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности: Труды Академии управления МВД России. М., 2001. С. 7 - 30. <15> Республики Казахстан, Таджикистан.

Вопрос третий: о понятийном аппарате, используемом в законодательных актах, подвергнутых нами сравнительному исследованию. Каждая область научного знания имеет свой понятийный аппарат. В этом плане не является исключением и теория ОРД. Среди отдельных исследователей давно ведется разговор о том, что пора, мол, перейти к термину "оперативно-разыскная деятельность". В этом плане законодательного его закрепления до недавнего времени не было. Только с принятием Федерального закона "О полиции" обнаруживаем этот термин в таком виде. Казалось бы, мелочь, но не совсем понятно "отношение" законодателя к базовому Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности", поскольку им не были внесены в этой части изменения, а потому термин "оперативно-розыскная деятельность" сохраняется в прежней редакции. В результате получается так: в Законе об ОРД - это оперативно-розыскная деятельность, а вот в Законе о полиции - оперативно-разыскная деятельность. Разработчикам законопроекта о полиции, законодателю следовало бы избежать разночтений. Почему-то этого не случилось. Вот другой пример. Законодатель, как нам представляется, без особо веских причин в ст. 1 Закона о полиции, отказываясь от термина "борьба с преступностью", употребляет термин "противодействие преступности". Как известно, термин "борьба с преступностью" среди многих ученых-криминологов получил широкое признание. Так, по их мнению, "борьба с преступностью - это активное столкновение общества с преступностью для обеспечения господства закона и охраняемых им интересов, ценностей, норм поведения, осуществляемое в форме целенаправленной наступательной деятельности на причины, условия преступности и ее саму" <16>. С учетом этого термин "противодействие" не отражает сути деятельности по снижению преступности и степени ее общественной опасности. Более того, "борьба с преступностью представляет собой органическое единство трех направлений: 1) общей организации борьбы, 2) предупреждения преступности, 3) правоохранительной деятельности" <17>. Думается, что в таком понимании термин "противодействие", безусловно, уязвим. Несмотря на это, законодатель в последнее время все чаще стал употреблять названный термин. Давайте обратимся к Федеральному закону "О противодействии коррупции", чтобы понять, какой смысл законодатель вкладывает, в частности, в термин "противодействие коррупции". В Законе противодействие коррупции рассматривается как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из приведенного определения видно, что термин "противодействие" включает в себя профилактику, борьбу и минимизацию последствий коррупции. Чтобы этот вид деятельности перевести в активную фазу, несомненно, потребуются объединенные усилия правоохранительных, контрольно-надзорных и иных государственных органов, общественных объединений. Мы остаемся сторонниками мнения о целесообразности употребления применительно к деятельности правоохранительных органов, исходя из приведенных выше доводов, термина "борьба с преступностью". -------------------------------- <16> См.: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. М., 1997. С. 320 - 321. <17> Там же. С. 324.

Давайте теперь посмотрим, насколько оправдан "отход" от устоявшейся в теории ОРД терминологии. Так, в Законе о полиции речь идет о проведении ОРМ, являющихся неотъемлемой частью ОРД. В теории ОРД рассматривается гораздо шире, и она не сведена к одним лишь ОРМ. Учитывая это, хотим сфокусировать внимание читателей на тех нормах Закона о полиции, которые, на наш взгляд, противоречивы и неопределенны. В соответствии с нормами Закона о полиции осуществление ОРД рассматривается в качестве обязанности полиции (п. 10 ч. 1 ст. 12). Обращаем еще раз внимание на то, что в данном случае речь идет именно о деятельности. В то же время в другой статье Закона мы обнаруживаем, что одним из прав полиции является осуществление ОРМ (п. 10 ч. 1 ст. 13), а не деятельности. В такой редакции норма права полиции в этом смысле, на наш взгляд, несколько сужены, что может негативно сказаться при их осуществлении. Думается, что данное положение нуждается в уточнении. Нельзя не упомянуть еще об одном "изъяне". Законом о полиции закреплено право на изъятие документов, предметов, материалов и сообщений при осуществлении полицией ОРД (п. 10 ч. 1 ст. 13). При этом в Законе об ОРД подобное право предоставлено только в рамках осуществления ОРМ (п. 1 ч. 1 ст. 15), являющихся одним из основных элементов ОРД <18>. Существующие противоречия могут привести, на наш взгляд, к нарушению прав и свобод граждан при осуществлении ОРД полицией, а также к неоднозначности оценок результатов этой деятельности со стороны контрольно-надзорных органов. -------------------------------- <18> В такой ситуации, следуя логике Закона о полиции, изъятие названных объектов может производиться не только при осуществлении ОРМ, но и при совершении иных действий, входящих в содержание ОРД (например, при осуществлении закрепленных в Законе об ОРД прав на: установление сотрудничества с лицами на конфиденциальной основе, создание и использование информационных систем, документирование ОРД в рамках дел оперативного учета и др.). При этом следует также иметь в виду то обстоятельство, что нормы ФЗ "О полиции" имеют некоторое преимущество перед аналогичными положениями ФЗ "Об ОРД".

Устранение названных противоречий возможно посредством приведения в соответствие упомянутых нами норм и в первую очередь закрепления в Законе о полиции права на осуществление не ОРМ, а ОРД. Кроме того, авторы солидарны с мнениями профессоров В. Г. Боброва и В. М. Атмажитова, предлагающих пересмотреть положения Закона об ОРД. Эти авторы справедливо утверждают, что настала пора формулирования "нового" определения понятия "оперативно-розыскная деятельность", где такая деятельность не должна сводиться исключительно к осуществлению ОРМ <19>. -------------------------------- <19> Например, см.: Атмажитов В. М. К вопросу о законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности // Государство и право. 2004. N 11. С. 27; Бобров В. Г. О некоторых вопросах законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности // Полицейское право. 2005. N 2(2). С. 76; Бобров В. Г. Некоторые рассуждения по монографии Н. С. Железняка и А. Д. Васильева "Черные дыры" и "белые пятна" Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности": юридические и лингвистические аспекты // Оперативник (сыщик). 2011. N 1(26). С. 49 - 51.

Изложенное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях, когда не приостановлен процесс осложнения криминогенной ситуации, имеющиеся просчеты и недостатки в действующих законодательных актах могут значительно ограничить возможности оперативных подразделений при принятии ими эффективных мер, направленных прежде всего на борьбу с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, в том числе в сфере экономики и налогообложения. Таким образом, своевременное устранение этих и других недостатков и просчетов, на наш взгляд, способствует повышению эффективности организации ОРД органов внутренних дел. При этом осознаем, что только практика реализации норм Закона о полиции может подтвердить "жизнеспособность" тех или иных его норм, наличие или отсутствие в нем пробелов и неопределенностей.

Библиографический список

1. Атмажитов В. М. К вопросу о законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности // Государство и право. 2004. N 11. 2. Атмажитов В. М., Бобров В. Г. Об основных направлениях дальнейшего развития теории оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности: Труды Академии управления МВД России. М., 2001. 3. Бобров В. Г. Некоторые рассуждения по монографии Н. С. Железняка и А. Д. Васильева "Черные дыры" и "белые пятна" Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности": юридические и лингвистические аспекты // Оперативник (сыщик). 2011. N 1(26). 4. Бобров В. Г. О некоторых вопросах законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности // Полицейское право. 2005. N 2(2). 5. Криминология: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. М., 1997. 6. Теория государства и права: Учебник: В 2 книгах / Отв. ред. А. С. Шабуров, В. С. Плетников. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2009.

Название документа