Ударим КоАПом по бездорожью и разгильдяйству

УДАРИМ КОАПОМ ПО БЕЗДОРОЖЬЮ И РАЗГИЛЬДЯЙСТВУ

В. СТРЕЛЬНИКОВ

Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

Государство в лице как исполнительной, так и законодательной ветвей власти почему-то все больше уповает на ужесточение уголовного наказания. Между тем возможности Кодекса об административной ответственности в деле наведения элементарного порядка во многих сферах нашей жизни далеко не исчерпаны. Как заставить исполнительную власть эффективно применять КоАП?

У семи нянек дитя без глазу

При исследовании содержания КоАП РФ невозможно выделить нормы, которые не относятся к обеспечению общественного порядка, а также централизованного государственного управления в области защиты населения от всевозможных угроз. Особенная часть КоАП РФ содержит 17 глав, в которых представлены составы административных правонарушений, при этом каждый из них прямо или косвенно связан с обеспечением безопасности. Однако практика свидетельствует, что органы исполнительной власти субъектов РФ, территориальные подразделения Росприроднадзора, Роспотребнадзора не всегда в полном объеме проводят проверки, выявляют нарушения законодательства, принимают исчерпывающие меры для их устранения и возмещения причиненного ущерба <1>. При выявлении нарушений федерального законодательства указанные органы зачастую ограничиваются лишь внесением предписаний, контроль за исполнением которых в ряде случаев отсутствует. Аналогичная ситуация сложилась и в финансовой сфере <2>. -------------------------------- <1> Черепанова Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. N 7. <2> Баскакова С. И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов: Методическое пособие. М., 2009; Диканова Т. А., Домалевский А. К., Ястребов В. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте: Методические рекомендации. М., 2009; Рубцова М. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств: Методические рекомендации. М., 2009.

Сопутствующим элементом реализации требований закона должна являться ответственность за их неисполнение. Но зачастую к лицам, виновным в нарушении законодательства, не принимаются меры ответственности, материалы о выявлении признаков правонарушений не направляются в правоохранительные органы. Так, виновных не привлекают к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов), ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства) и др. Не в полной мере реализуются предусмотренные законом гражданско-правовые средства воздействия на лиц, допустивших нарушения законодательства о защите прав потребителей в сфере электроэнергетики. Так, ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" предоставила федеральным органам исполнительной власти полномочия обращаться в суд с иском, а также участвовать в судебном разбирательстве дел, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об электроэнергетике. Тем не менее указанные полномочия реализуются данными органами крайне редко. Отсутствует системная работа по привлечению юридических лиц к административной ответственности за нарушения в области обеспечения безопасности на производстве - штрафы налагаются только в результате возникновения травм и аварий. По сведениям Ростехнадзора, примеров использования территориальными органами предусмотренных КоАП РФ профилактических мер в части привлечения к административной ответственности именно на стадиях формирования предпосылок к возникновению несчастных случаев и аварий до настоящего времени нет.

Приоритет УК

Д. Медведев, будучи Президентом России, на совещании с участием руководителей правоохранительных органов обозначил жесткую позицию по поводу юридических последствий крушения теплохода "Булгария", произошедшего 10 июля 2011 года на Волге в 3 км от берега, которые должны наступить для чиновников, выпустивших технически не подготовленное судно в рейс. По результатам процессуальной проверки несчастного случая, унесшего жизни 122 человек, в том числе 28 детей, к уголовной ответственности по ст. ст. 238, 285 УК РФ привлечен старший эксперт Камского участка ФГУ "Российский речной регистр" Я. Ивашов (по данным следствия, им был подписан акт о готовности теплохода "Булгария" к эксплуатации, однако на самом деле техническое состояние судна было неудовлетворительным). В отношении начальника Казанского линейного отдела Волжского управления Ространснадзора И. Тимергазеева и его подчиненного - главного государственного инспектора В. Семенова возбуждены уголовные дела по ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями из иной личной заинтересованности". Комментируя данную ситуацию, В. Косулин высказывается о том, что этот единичный несчастный случай обнажил глубинные противоречия, которые давно сформировались и закостенели в органах контроля и надзора за обеспечением безопасности. Их суть заключается в неосознании контролирующими органами возможного вреда от их неправомерных разрешительных действий. Надежду на авось необходимо искоренять любыми средствами <3>. -------------------------------- <3> Косулин В. В. Безопасность в России: приоритеты и ошибки // www. brnews/main/1features/6683.pdf.

Одним из предназначений административной ответственности в рассматриваемой сфере является ее профилактическое воздействие. Но его выражение на практике должно быть объективным и применяться не только к физическим и юридическим лицам, деятельность которых сопряжена с источниками повышенной опасности, но и к органам, задачей которых является контроль и надзор в области обеспечения безопасности. Вследствие этого мы считаем, что ответственность за несчастные случаи, аварии и катастрофы как природного, так и техногенного характера помимо лиц, непосредственно в них виновных, должна нести также система контролирующих органов федерального и регионального уровня. За ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, выразившихся в необоснованных действиях (бездействии), которые способствовали, например, снижению количества проводимых проверок, росту количества инцидентов, правонарушений и т. д., чиновники-силовики, наряду с дисциплинарной, должны нести административную ответственность. В этом аспекте представляется важным дополнить главу 19 КоАП РФ ст. 19.35, содержащей указанный состав.

Эх, дороги

В качестве еще одной проблемы, связанной с административной ответственностью в исследуемой сфере, обозначим практические сложности при применении ст. 12.34 КоАП РФ, устанавливающей административные санкции за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений. Предпосылкой акцентирования нашего внимания на необходимости совершенствования этой нормы является тот факт, что сегодня одной из самых серьезных остается проблема обеспечения безопасности дорожного движения, имеющая огромное социальное и политическое значение. Аварийность на дорогах во многих странах, в том числе и в России, расценивается как национальное бедствие. В дорожно-транспортных происшествиях людей гибнет больше, чем в авиационных катастрофах, в 4 раза, в железнодорожных - в 6 раз <4>. По количеству ДТП Россия занимает одно из первых мест в мире: за рубежом из расчета на 10 тыс. автомобилей в 4 - 8 раз меньше, чем в России, а погибших на 100 тыс. населения ниже в 1,5 - 3 раза. В нашей стране отмечается увеличение этих показателей, кроме того, темпы травматизма на дорогах опережают темпы прироста транспортных средств <5>. -------------------------------- <4> Кирьянов В. Как победить ухабы, пробки и аварии // Аргументы и факты. 2006. 17 сентября. <5> Материалы заседания президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного движения // www. strana. ru.

Запредельный уровень ДТП высокие чины в России объясняют различными обстоятельствами: дисциплина участников дорожного движения, качество подготовки и воспитания водительских кадров, конструкция и состояние транспортных средств. И к сожалению, как отмечает Е. Бевзюк, среди указанных показателей содержание улиц и дорог, их обустройство стоят на последнем месте <6>. -------------------------------- <6> Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

Между тем В. Головко обоснованно полагает, что при отсутствии в настоящее время реально действующих экономических рычагов формирования полноценной государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения федеральные и региональные органы власти России поддерживают преимущественно административно-правовые способы воздействия. Свидетельством этому может служить постоянное ужесточение наказаний участников дорожного движения за нарушение установленных правил, вводимых в качестве "противовеса" неудовлетворительному техническому состоянию транспорта и автомобильных дорог, существенным недостаткам дорожной инфраструктуры. Обозначенная нами ст. 12.34 КоАП РФ, введенная законодателем в целях снижения смертности и травматизма на российских дорогах, оставляет открытым вопрос о том, какой субъект должен нести ответственность за ненадлежащее состояние дорожного покрытия - собственник дороги, организация, уполномоченная осуществлять ее техническое обслуживание, или же иные лица. Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п. 7 ст. 3 ввел понятие владельца автомобильных дорог, в качестве которого могут выступать исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 17 и ч. 2 ст. 18 указанного нормативного акта порядок содержания и ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Практическое использование данной нормы можно проследить на примере решения Ульяновского областного суда от 21.09.2011 по делу N 7-175/2011, в котором установлено, что согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. В силу п. 2 ст. 12 указанного Закона обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Кто виноват и что делать?

Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог установлены ст. 12 Закона N 196-ФЗ, Правилами дорожного движения Российской Федерации, ГОСТом Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (введен в действие с июля 1994 года). Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. Однако, по мнению отдельных исследователей, на практике применение данных норм иногда вызывает затруднение. Например, дорожно-эксплуатационная служба г. Омска обратилась с жалобой в суд по факту необоснованного привлечения ее Государственной инспекцией безопасности дорожного движения к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ. В исковом заявлении указывалось, что в текущем году администрация города договор о проведении ремонта и о содержании в надлежащем порядке дорог с дорожно-эксплуатационной службой не заключала, денежные средства на проведение таких работ организации не выделялись, следовательно, она не может быть в данном случае субъектом ответственности за содержание дорог или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии. После тщательного рассмотрения всех обстоятельств дела суд пришел к выводу об обоснованности жалобы дорожно-эксплуатационной службы и отмене принятого решения ГИБДД <7>. О необходимости привлечения к административной ответственности по указанной статье КоАП РФ надлежащее лицо, виновное в нарушении законодательных норм, устанавливающих нормативы качества дорожного покрытия, указано в Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 29.11.2011 N 02АП-5761/11. -------------------------------- <7> Головко В. В. Дорожно-транспортное происшествие: проблемы применения административной ответственности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 11.

Проведенный нами анализ свидетельствует о том, что за нарушения, выразившиеся в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, административную ответственность по ст. 12.34 КоАП РФ может нести либо их собственник, либо организация, уполномоченная в соответствии с договором или иным правоустанавливающим документом осуществлять эти действия. В целях установления прозрачности в понимании этой нормы и устранения противоречий в правоприменительной практике полагаем, что необходимо разделить диспозицию этой статьи на две части. В первой - отразить указанные состав и двух субъектов, подлежащих административной ответственности, во второй - установить административную ответственность за непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения. Кроме того, в целях повышения эффективности данной нормы необходимо в два раза увеличить санкцию за совершение этого административного правонарушения и ввести штраф, который может быть наложен на физических лиц: от 2 тыс. до 5 тыс. руб.

Название документа