Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: НЕСОВЕРШЕНСТВО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Д. Е. ЗАЙКОВ

Зайков Д. Е., начальник юридической службы ФАУ "25 ГосНИИ химмотологии Минобороны России", кандидат юридических наук.

В статье автором рассматривается специфика правового регулирования ограничений правового статуса работников военных организаций в целях противодействия коррупции и особенности их реализации в правоприменительной деятельности Министерства обороны РФ.

Ключевые слова: коррупция, ограничения, запреты, обязанности, доходы, расходы.

Anti-corruption: inadequate legal regulation and practice D. E. Zajkov

In this article the author considers the specifics of the legal regulation of the legal status of workers limits military organizations to fight corruption and to implement them in particular enforcement of the Defence Ministry.

Key words: corruption, restrictions, prohibitions, obligations, revenues and expenses.

Государственная политика по противодействию коррупции реализовывается в большом количестве нормативных правовых актов разного уровня, регламентирующих соответствующие отношения в различных сферах общественной жизни. Вместе с тем недостаточная правовая проработка в отрыве от существующего правового регулирования, отсутствие учета специфики правового статуса некоторых категорий субъектов антикоррупционных отношений, использование нормативной основы, не адаптированной для применения при регламентации отдельных правоотношений, создают невозможность выполнения поставленных задач по противодействию коррупции, обусловливают появление многочисленных коллизий и противоречий при реализации соответствующих правовых актов, что неминуемо приводит к нарушению прав и свобод граждан либо к угрозе такого нарушения. Изложенные обстоятельства в практической деятельности приводят к ситуации, при которой фактически сталкиваются, с одной стороны, государственный и общественный интересы, направленные на всемерное обеспечение противодействия коррупции с идеальной целью ее полного искоренения, а с другой стороны, общественный интерес недопустимости нарушения конституционных прав и свобод граждан, соблюдения основополагающих принципов права и правового государства. Вопрос о поиске и установлении разумного, обоснованного, законного и справедливого баланса указанных интересов и является важнейшей задачей государственной политики по противодействию коррупции, с которой она пока не справляется. Указанная ситуация осложняется и имеющейся спецификой претворения в жизнь соответствующих направлений государственной политики административно-управленческим (бюрократическим) аппаратом, для которого нередко значение имеет лишь выполнение поставленной задачи, при этом вопрос о возможности, целесообразности и законности применения используемых способов и их соответствии как установленной цели, так и законодательству Российской Федерации, предполагаемых негативных последствий, в частности нарушении прав и свобод граждан, в том числе гарантируемых Конституцией Российской Федерации, как правило, даже не рассматривается. Приведенные обстоятельства нередко усугубляются установлением показателей эффективности противодействия коррупции, отражающей значимость соответствующих органов (должностных лиц), а также результативность выполняемой ими работы, в том числе подтверждающей их востребованность, что приводит к фактическому установлению так называемой "палочной системы", выполнение требований которой часто является действительной целью борьбы с коррупцией <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: http://www. mk. ru/politics/ article/2013/11/27/ 951605-radi-horoshey - statistiki-vo-vzyatochniki - zapisyivayut-mertvyih. html.

Говорить в таких условиях о реализации государственной политики по противодействию коррупции, ее действенности, прозрачности, законности и справедливости, по крайней мере в отдельных сферах деятельности, не представляется возможным. Изложенную выше позицию можно ярко продемонстрировать на примере антикоррупционной деятельности, осуществляемой Министерством обороны Российской Федерации. Именно названный федеральный государственный орган одним из первых начал претворять в жизнь такое направление противодействия коррупции, как расширение круга обязанных субъектов антикоррупционных отношений за счет отнесения к их числу отдельных категорий работников организаций, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации <2> (далее - военные организации). -------------------------------- <2> О законности и обоснованности подобного шага см.: Зайков Д. Е. Законность и обоснованность распространения на работников военных организаций ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих, под вопросом // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 7. С. 102 - 107.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 апреля 2013 г. N 285 "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих" <3> (далее - Приказ Министра обороны Российской Федерации N 285) на работников военных организаций <4> распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <5> (далее - Закон о гражданской службе). -------------------------------- <3> Ранее действовал Приказ Министра обороны Российской Федерации от 17 сентября 2012 г. N 2855 "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих". <4> Под работниками военных организаций в настоящей статье понимаются работники, замещающие в военных организациях должности, на которые распространен ряд ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих (далее также - ограничения правового статуса). <5> Должности в военных организациях, на замещающих которые работников распространяются ограничения правового статуса (далее - отдельные должности), установлены Перечнем должностей военной службы, федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при назначении на которые военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и граждане и при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 25 октября 2012 г. N 3313дсп.

Также необходимо отметить и принятие во исполнение ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом от 5 июля 2013 г. N 568 "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 568). При этом какого-либо влияния на изменение Приказа Министра обороны Российской Федерации N 285 или практики его применения указанный правовой акт не оказал, несмотря на прямое регулирование соответствующих отношений именно Постановлением Правительства Российской Федерации N 568. В целом, несмотря на отсутствие достаточного количества практики применения антикоррупционного законодательства с участием работников военных организаций, назвать ее отвечающей требованиям законности и обоснованности не представляется возможным <6>. -------------------------------- <6> Вопрос о законности распространения отдельных ограничений правового статуса на работников военных организаций и предъявления требований со стороны уполномоченных органов (должностных лиц) к работникам военных организаций об их соблюдении в настоящей статье не рассматривается.

Так, Главным управлением кадров Министерства обороны Российской Федерации в 2013 г. была организована и проведена работа по анализу сведений о доходах, представленных работниками военных организаций, по результатам которой были выявлены нарушения антикоррупционного законодательства, в частности наличие конфликта интересов, связанных с работой близких родственников или свойственников <7>. О выявленных фактах были извещены соответствующие работники военных организаций в целях принятия необходимых мер по устранению имеющихся конфликтов интересов. -------------------------------- <7> Вопрос о том, насколько обоснованными были выводы о наличии конфликта интересов, сделанные в основном при изучении представленных обязанными лицами сведений о доходах, оставим за рамками рассмотрения настоящей статьи.

Примечательно, что каких-либо конкретных правовых оснований в подтверждение нарушений работниками военных организаций норм антикоррупционного законодательства Главное управление кадров Министерства обороны Российской Федерации не указывало, ссылаясь лишь на сам факт выявленного конфликта интересов и в целом на ряд нормативных правовых актов, регулирующих общие вопросы противодействия коррупции <8>, подспудно распространяя на работников военных организаций ограничения, запреты и обязанности в соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации N 285. -------------------------------- <8> Вероятно, в силу невозможности сформулировать юридически верное основание в связи с его отсутствием в законодательстве о противодействии коррупции.

При этом важными моментами, которые имеют практическое значение, но которым Главным управлением кадров Министерства обороны Российской Федерации не было придано и доли необходимого внимания, являлись: - толкование термина "непосредственная подчиненность и подконтрольность" <9>; -------------------------------- <9> Применительно к п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе - гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому).

- обоснованность наличия "родственного" конфликта интересов в случае, если одной из его сторон является работник, должность которого не отнесена к отдельным должностям. По первой проблеме имеется достаточное количество научных изысканий <10>, однако решение вопроса каждый раз является, по сути, местечковым и не всегда обоснованным <11>, при этом именно значение и содержание термина "подконтрольность" вызывает наибольшую сложность в практической деятельности, что позволяет уполномоченным органам (должностным лицам) в рамках собственного усмотрения интерпретировать его значение и содержание <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" (постатейный) А. С. Зорина, А. В. Кудашкина, Я. В. Лобова, А. И. Тюрина, К. В. Фатеева, С. В. Шанхаева включен в информационный банк согласно публикации - "За права военнослужащих", 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <10> См., напр.: А. С. Зорин и др. Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе". 2009. С. 437; Козлов В. В. Правовые ограничения совместной "службы" близких родственников в воинских частях (некоторые аспекты правового регулирования военной службы, государственной гражданской службы и трудовой деятельности) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 11. С. 31; и др. <11> Так, например, в своем решении от 11 января 2006 г. Карасукский районный суд Новосибирской области указал, что трудовое законодательство Российской Федерации не содержит определения "непосредственное подчинение", однако данное определение содержится в ч. 3 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2006 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которое в силу ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит применению в рассматриваемом случае // URL: http://karasuksky. nsk. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id=655. <12> Указанная ситуация будет сохраняться до момента законодательного закрепления дефиниции понятия "подконтрольность" или дачи его толкования уполномоченным органом.

Также одним из аспектов указанного вопроса является само содержание термина "непосредственная подчиненность и подконтрольность": имеется ли в виду в данном случае "непосредственная подконтрольность" или же подконтрольность не обусловлена каким-либо ограничением <13>? -------------------------------- <13> Термин "непосредственная подчиненность или непосредственная подконтрольность" использовался в подп. 5 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу), однако по отношению к государственному органу, в котором гражданский служащий проходит государственную службу.

Так, подп. "з" п. 10 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, при регулировании аналогичной ситуации использует иной термин - "непосредственная подчиненность или непосредственная подконтрольность". Как представляется, именно в таком же значении и должно применяться соответствующее положение п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе <14>. Указанное различие представляет собой лишь результат юридической техники упрощения содержания правовой нормы. -------------------------------- <14> Данная позиция разделяется некоторыми специалистами применительно к аналогичной норме Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ч. 1.1 ст. 13) (Колесников А. В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС "Гарант").

В то же время обратное означало бы ничем не обоснованное безграничное расширение сферы действия подконтрольности как критерия возникновения (наличия) "родственного" конфликта интересов <15>, создающее предпосылки для его применения вне зависимости от фактических обстоятельств существования отношений подконтрольности. -------------------------------- <15> По сравнению с той же подчиненностью, ограниченной конкретными рамками.

Наличие данной ситуации приводит к тому, что установленная п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе необходимость соблюдения обязательного условия применения указанной нормы - "если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому" нередко никоим образом не учитывается и полностью игнорируется, что ведет к необоснованному и незаконному принятию решения о наличии конфликта интересов. Вторая проблема заключается в неверном истолковании сути законодательно установленной системы распространения ограничений правового статуса на работников военных организаций - под названные выше ограничения, запреты и обязанности подпадают лишь те работники, которые замещают отдельные должности, что исключает возможность участия в указанных отношениях иных категорий работников. Таким образом, замещение работником должности, не отнесенной к отдельным должностям, в случае его близкого родства или свойства с работником, замещающим отдельную должность, если замещение этой должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью первого работника второму (или наоборот), не создает "родственный" конфликт интересов <16>. Обратное означало бы как незаконное расширение сферы распространения ограничений правового статуса (на необязанных лиц), так и ничем не обоснованную и противоречащую закону реализацию усмотрения уполномоченных органов (должностных лиц) по определению критериев (оснований) наличия конфликтов интересов. -------------------------------- <16> Несмотря на некоторую нелогичность данного вывода в части его несоответствия интересам противодействия коррупции, он в полной мере соответствует требованиям антикоррупционного законодательства.

Вместе с тем указанная позиция в Министерстве обороны Российской Федерации не поддерживается, при этом какого-либо внятного правового обоснования такой точки зрения, за исключением ссылки на Приказ Министра обороны Российской Федерации N 285, а также п. 6 ч. 1 ст. 18 и п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе, не приводится <17>. -------------------------------- <17> Письмо Правового департамента Министерства обороны Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. N 207/5722.

Как представляется, изложенное обусловлено исключительно политико-утилитарными соображениями и никоим образом не основано на положениях закона, что представляется недопустимым. Кроме того, в разрезе рассматриваемых вопросов следует более подробно остановиться на проблеме соотношения Постановления Правительства Российской Федерации N 568 и Приказа Министра обороны Российской Федерации N 285, которая была затронута в начале настоящей статьи. Если первый правовой акт устанавливает исчерпывающий перечень ограничений, запретов и обязанностей, устанавливаемых для работников военных организаций, то второй - практически полностью обязывает их соблюдать ограничения правового статуса, установленные для федеральных государственных гражданских служащих. По указанной проблематике Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации <18> имеет следующую точку зрения: -------------------------------- <18> Пунктом 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации возложена обязанность по оказанию федеральным государственным органам, а также организациям, созданным на основании федеральных законов, консультативной и методической помощи в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о противодействии коррупции.

"С 17 июля 2013 г. вступило в действие Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 568). В данном акте Правительства Российской Федерации установлен закрытый перечень ограничений, запретов и обязанностей, которые распространяются на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Таким образом, Постановление Правительства Российской Федерации N 568, учитывая особенности правового статуса работников организаций, устанавливает правовые границы применения ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции. В этой связи иные ограничения и запреты, установленные Законом о гражданской службе для государственных гражданских служащих Российской Федерации, не распространяются на работников, указанных в Постановлении Правительства Российской Федерации N 568. Учитывая изложенное, объем ограничений, запретов и обязанностей, распространяемых на работников организаций, занимающих должности, включенные в соответствующий перечень, утвержденный Приказом Министра обороны Российской Федерации, определен Постановлением Правительства Российской Федерации N 568" <19>. -------------------------------- <19> Разъяснения Департамента развития государственной службы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 18-2/4062.

В свете указанного вопрос о законности Приказа Министра обороны Российской Федерации N 285 в части установления им объема ограничений, запретов и обязанностей, распространяемых на работников военных организаций, является очень актуальным <20>. Но все же большую злободневность имеет факт включения таких ограничений правового статуса в трудовые договоры работников военных организаций <21> и их реальное применение в практической деятельности. -------------------------------- <20> Учитывая то обстоятельство, что Приказ Министра обороны Российской Федерации N 285 вступил в силу с 14 июля 2013 г., а Постановление Правительства Российской Федерации N 568 - с 17 июля 2013 г., длительность полноценного действия первого правового акта составляет три дня. <21> См.: абз. 3 п. 2 Приказа Министра обороны Российской Федерации N 285.

В разрезе рассматриваемых проблем следует акцентировать внимание и на других вопросах реализации противодействия коррупции в отношении работников военных организаций. Так, во исполнение требований законодательства о противодействии коррупции Приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 июня 2013 г. N 484 утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, и соблюдения работниками требований к служебному поведению (далее - Положение о проверке достоверности сведений). Согласно п. 19 указанного правового акта на период проведения проверки <22> работник военной организации может быть отстранен от замещаемой им должности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение о проведении проверки. На период отстранения работника от замещаемой им должности ему выплачивается денежное содержание по замещаемой им должности. -------------------------------- <22> Из приведенной нормы явно не усматривается, о какой конкретно проверке идет речь. Так, в п. 6 Положения о проверке достоверности сведений указана "проверка, предусмотренная п. 1 Положения", в п. 10 - "проверка, предусмотренная подп. "б" п. 9 Положения", в п. 11 - "проверка, предусмотренная подп. "а" п. 9 Положения".

Однако возможно ли реализовать данное положение в практической деятельности? Следует обратить внимание на то, что отношения между работниками военных организаций и их работодателями регулируются трудовым законодательством Российской Федерации, что, видимо, не было принято во внимание разработчиками Положения о проверке достоверности сведений. При этом складывается впечатление, что рассматриваемый правовой акт был бездумно скопирован с Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 (далее - Положение о проверке полноты сведений) <23>. -------------------------------- <23> Ср., напр.: п. 19 Положения о проверке достоверности и п. 26 Положения о проверке полноты сведений.

Во-первых, употреблять в отношении работников военных организаций дефиницию "требования к служебному поведению" как минимум не корректно. Для этой ситуации вполне можно было использовать и термин "требования к трудовой деятельности". Во-вторых, Трудовой кодекс Российской Федерации не знает такого института, как "отстранение от замещаемой должности". Трудовому законодательству Российской Федерации известно понятие "отстранение от работы (недопущение к работе)", при этом основания для его реализации установлены ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации. Указанная норма права применительно к рассматриваемому случаю теоретически может быть применена, например, в части отстранения от работы (недопуска к работе) работника: - по требованию органов или должностных лиц, уполномоченных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; - в других случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вместе с тем порядок отстранения от работы по указанным основаниям должен быть урегулирован соответствующими нормативными правовыми актами <24>. Однако Положение о проверке достоверности сведений, как и другие правовые акты, не наделяет какой-либо орган (должностное лицо) полномочиями по отстранению работников военных организаций от работы на период проведения в отношении их проверки достоверности и полноты сведений, ими представляемых, а также соблюдения ими требований к служебному поведению, как и не устанавливают соответствующий порядок. -------------------------------- <24> Так, порядок отстранения от замещаемой должности гражданского служащего достаточно подробно установлен ст. 32 Закона о гражданской службе.

В-третьих, работники военных организаций получают не денежное содержание <25>, а заработную плату <26>. Кроме того, по общему правилу, установленному ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации, в период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации или иными федеральными законами. -------------------------------- <25> Согласно ч. 2 ст. 50 Закона о гражданской службе денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. <26> Согласно ст. 129 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Следует обратить внимание на то, что случаи (основания) оплаты за все время отстранения работника от работы могут быть установлены только федеральным законом, который в настоящее время отсутствует. Изложенное в очередной раз подтверждает непродуманность и поспешность решений, принимаемых в целях противодействия коррупции, что происходит без надлежащей проработки в отсутствие необходимой законодательной базы. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее - Закон о контроле за расходами) работники военных организаций обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка <27> (далее - обязанность по представлению сведений о расходах). -------------------------------- <27> Одновременно со сведениями о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. 14 Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей военной службы, федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и работниками сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 июня 2013 г. N 478 (далее - Порядок представления сведений о расходах)).

Вместе с тем ряд процедурных и технических вопросов реализации указанной обязанности работниками военных организаций ни Закон о контроле за расходами, ни Порядок представления сведений о расходах никоим образом не разрешают: например, представление сведений о расходах в какой период времени является обязанностью, с какого момента такая обязанность возникает, каким образом рассчитать (определить) общий доход работника и его супруги (супруга) за последние три года и др. Соответствующие разъяснения Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации вносят некоторую ясность в рассматриваемую ситуацию. Так, при расчете общего дохода работника, представляющего сведения о расходах за 2013 г., и его супруги (супруга) суммируются доходы, полученные ими за отчетные периоды (с 1 января по 31 декабря 2010, 2011, 2012 гг.), вне зависимости от того, замещал ли (занимал ли) работник должности, включенные в перечни, утвержденные нормативными правовыми актами, весь обозначенный период или нет, а также вне зависимости от места осуществления трудовой деятельности (на территории Российской Федерации, за рубежом). При этом доход за 2013 г. может также являться источником получения средств, за счет которых приобретено имущество, что указывается в справке о расходах <28>. -------------------------------- <28> См.: п. 5 разъяснений Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 17 июля 2013 г. "По применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции" (далее - разъяснения Минтруда России).

Однако такая позиция представляется необоснованной. Закон о контроле за расходами, вступивший в силу с 1 января 2013 г., явился логическим завершением (вторым этапом) системы мониторинга обязанных лиц - "Доходы, расходы и их соотношение". Ведь установленный механизм ее реализации может эффективно функционировать, да и вообще функционировать, исключительно при наличии длительной (не менее трех лет) "доходной истории" обязанных лиц <29>. -------------------------------- <29> Само по себе представление таких сведений (о доходах) дисциплинирует государственных служащих и работников и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами). В свою очередь, контроль над источниками средств возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Представленные за 2009 - 2011 гг. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера образуют базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики - этапу контроля за расходами (Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 47244-6 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // URL: http://base. consultant. ru/cons/ cgi/online. cgi? req=doc; base=PRJ;n=94025;fld=134; dst=100017;rnd=0.20857034500032123). При этом следует учитывать и ч. 1 ст. 18 Закона о контроле за расходами, в силу которой обязанность по представлению сведений о расходах возникает только в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г.

Установление в отношении соответствующих категорий лиц обязанности по представлению сведений о расходах одновременно с обязанностью по представлению сведений о доходах (в частности, в отношении работников военных организаций) делает проблематичной их реализацию. Так, например, в трудовой договор лица, работающего в военной организации, с 1 февраля 2014 г. вносится условие о распространении на него ограничений правового статуса. Таким образом, в силу п. 14 Порядка представления сведений о расходах в срок до 30 апреля 2014 г. работник военной организации будет обязан представить уполномоченному органу (должностному лицу) сведения как о доходах, так и о расходах. При этом актуальный вопрос о способах подтверждения работником военной организации своего общего дохода с супругой (супругом) за предшествующий трехлетний период своего однозначного разрешения не находит. В качестве источников получения средств, за счет которых приобретено имущество, может быть доход по основному месту работы лица, представившего справку, и его супруги (супруга), доход указанных лиц от иной разрешенной законом деятельности, доход от вкладов в банках и иных кредитных организациях, накопления за предыдущие годы, наследство, дар, заем, ипотека, доход от продажи имущества, иные кредитные обязательства и др. <30>. -------------------------------- <30> Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Однако каким образом подтвердить достоверность сведений об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, подлежащая контролю? Например, такие источники получения средств, как накопления за предыдущие годы <31> и дар, могут не иметь, а часто и не имеют каких-либо подтверждающих их происхождение документов или материалов. Указанные обстоятельства обусловливают вероятную невозможность осуществления с необходимой степенью достоверности документального подтверждения получения работниками военных организаций соответствующих доходов в предшествующий трехлетний период отсутствия у них обязанности по подаче сведений о своих доходах. -------------------------------- <31> Что достаточно актуально в связи с общим недоверием граждан к кредитным организациям.

И все бы было ничего, но каковы последствия невозможности подтвердить соответствие своих расходов своим доходам (иными словами, обосновать размер доходов)! В силу ст. 17 Закона о контроле за расходами в указанном случае соответствующий прокурор обращается в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых работником военной организации не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы <32>. -------------------------------- <32> В указанном контексте особый интерес вызывает термин "законные доходы". Как представляется из буквального толкования рассматриваемой нормы права, законные доходы - это доходы, происхождение которых обязанным лицом документально подтверждено. При этом отсутствие соответствующих доказательств безапелляционно переводит соответствующие доходы в разряд незаконных, а имущество, приобретенное на них, подлежит обращению в доход государства. А как быть, например, с доходами, которые обязанное лицо получило от работодателя (не военной организации) в качестве "серой" зарплаты или в результате сдачи внаем жилого помещения без уплаты налога? Это законные доходы (при условии их документального подтверждения)?

Как уже указывалось, данной проблемы не было бы, если предшествующие три года работники военных организаций уже бы декларировали свои доходы, а также доходы супруги (супруга) и несовершеннолетних детей <33>. Либо если бы обязанность по представлению сведений о расходах распространялась на них по истечении трехлетнего периода исполнения обязанности по представлению сведений о доходах. -------------------------------- <33> Например, как большая часть государственных гражданских служащих.

Кроме того, необходимо обратить внимание и на другой важный момент. При рассматриваемых обстоятельствах складывается ситуация, при которой лицо, работающее в военной организации, не имея каких-либо ограничений правового статуса, реализовывает свои правомочия по совершению гражданско-правовых сделок. Однако по истечении некоего промежутка времени после распространения на него соответствующих ограничений <34> указанные сделки могут быть поставлены под сомнение в части источника происхождения средств для их осуществления с возможными крайне негативными последствиями. И основанием для этого будет лишь одно обстоятельство - включение замещаемой работником военной организации должности в перечень отдельных должностей <35>. Таким образом, ограничениям правового статуса фактически придается обратная сила, что противоречит как логике и здравому смыслу <36>, так и закону <37>. -------------------------------- <34> Причем не посредством его поступления на государственную гражданскую службу, а путем включения замещаемой им должности в перечень отдельных должностей. <35> Работник даст свое согласие на распространение на него ограничений правового статуса, но лишь на будущее время. <36> Одновременно с этим следует учитывать, что законодательство о противодействии коррупции при приеме на государственную службу (на работу) лиц на соответствующие должности требует от них представления только сведений о доходах. Если же принять за истину подход, в силу которого работники военных организаций обязаны вне зависимости от наличия у них "доходной истории" представлять и сведения о расходах, тогда по какой причине подобная обязанность отсутствует при приеме на государственную службу (на работу)? <37> И как в данной ситуации оставить без внимания ст. 54 Конституции Российской Федерации?

Закон о контроле за расходами рассматриваемую проблему не затрагивает, как и соответствующие ведомственные правовые акты. В частности, Порядок представления сведений о расходах, распространяя соответствующее правовое регулирование на все категории лиц, для которых установлены ограничения правового статуса, не учитывает, что в разрезе Закона о контроле за расходами значение имеют только сделки, совершенные обязанными лицами в период замещения ими соответствующих должностей. И это лишь часть вопросов, которые возникают в практической деятельности по противодействию коррупции. В заключение следует указать на предлагаемое расширение сферы действия антикоррупционного законодательства, которое, при его реализации, затронет всех лиц, работающих в военных организациях, вне зависимости от занимаемой ими должности: 5 сентября 2013 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами И. В. Лебедевым и Я. Е. Ниловым внесен проект Федерального закона N 338759-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня должностных лиц в государственных (муниципальных) учреждениях и предприятиях, обязанных представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", основная цель которого заключается в том, чтобы распространить обязанность по представлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей как при поступлении на работу, так и при замещении любых (выделено мной. - Д. З.) должностей в государственном (муниципальном) учреждении или государственном (муниципальном) унитарном предприятии <38>. -------------------------------- <38> При этом установление указанной обязанности повлечет за собой установление иных ограничений правового статуса для указанных категорий лиц.

Насколько подобная законодательная инициатива соответствует целям противодействия коррупции и вектору развития государственной политики в данной сфере, сказать сложно <39>. Однако можно утверждать, что разумность и обоснованность такого шага явно не рассматривались ни с точки зрения целесообразности, ни с точки зрения справедливости и равенства, ни с точки зрения эффективности. -------------------------------- <39> Необходимость рассматриваемого законопроекта обоснована следующим: "Для эффективного противодействия коррупции в российском законодательстве необходимо ликвидировать все возможности для потенциальных правонарушителей, а значит, в том числе в превентивном порядке законодательно обязать всех лиц, претендующих на замещение или замещающих должности в сфере осуществления государственных (муниципальных) функций коммерческого и некоммерческого характера, представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Расширение круга лиц, обязанных представлять декларации о доходах, позволит существенно повысить эффективность российского антикоррупционного законодательства" // (URL: http://base. consultant. ru/cons/ cgi/online. cgi? req=doc; base=PRJ;n=109890; fld=134;dst=4294967295; rnd=0.26256658551480994).

Неужели публичность доходов дворников, уборщиков, слесарей, водителей и других работников государственных учреждений и предприятий позволит выполнить хоть одну действительно важную задачу противодействия коррупции? Разве нет в настоящее время более значимых и действительно нужных мер по борьбе с коррупцией? И не повлечет ли реализация указанной инициативы обратный (негативный) эффект, когда в число потенциальных коррупционеров включат отдельные категории самых социально незащищенных и низкооплачиваемых работников? Указанные предложения, не проработанные как по сути, так и по содержанию, сами по себе свидетельствуют об однобокости предлагаемых способов решения проблем коррупции, в основе которых превалирует административно-запретительный подход, не учитывающий ни специфику правового статуса обязанных лиц, ни особенности отношений, в которых они как субъекты антикоррупционных отношений принимают участие, ни императивные положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов о высшей ценности прав и свобод гражданина и невозможности их произвольного ограничения. Изложенное ставит задачу совершенствования правового регулирования противодействия коррупции как на стадии законотворчества, так и в правоприменительной деятельности, при этом особый акцент в указанных отношениях необходимо делать на соблюдении конституционных прав и свобод граждан и недопустимости нарушения законодательства Российской Федерации.

Название документа