Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции как орган, реализующий полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов

ПРЕЗИДИУМ СОВЕТА ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ КАК ОРГАН, РЕАЛИЗУЮЩИЙ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ТРЕБОВАНИЙ К СЛУЖЕБНОМУ ПОВЕДЕНИЮ И УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ <*>

П. А. КАБАНОВ

Кабанов Павел Александрович, член рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, член Совета при Президенте Республики Татарстан по противодействию коррупции, директор Научно-исследовательского института противодействия коррупции Института экономики, управления и права (г. Казань), доктор юридических наук, доцент.

В работе впервые в отечественной юридической науке рассматривается одна из основных функций Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции как органа, реализующего полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Автором приводится перечень должностных лиц, чьи дела подлежат рассмотрению этим органом, раскрываются правовые основы этой деятельности, указывается на противоречивость между различными по своей природе нормативными правовыми актами по этому вопросу, а также предлагаются варианты разрешения выявленных противоречий в целях повышения эффективности деятельности Президиума.

Ключевые слова: Совет, Президиум, коррупция, противодействие коррупции, конфликт интересов, государственная служба, государственный служащий.

The article for the first time in the Russian juridical science considers one of the basic functions of the Presidium of the Council attached to the RF President on Counteraction of Corruption as an agency implementing the powers on ensuring by officials of the state agencies of compliance with the requirements to official behavior and settlement of conflict of interest. The author cites a list of officials which are subject to consideration by this agency, reveals legal fundamentals of this activity, points out the contradictoriness between various in their nature regulatory legal acts on this issue and also proposes the variants of settlement of detected contradictions for the purpose of improvement of efficiency of activities of the Presidium.

Key words: council, presidium, corruption, counteraction of corruption, conflict of interest, state service, state official.

Эффективная антикоррупционная политика невозможна без создания надежных специализированных антикоррупционных органов и инструментов противодействия коррупции. В процессе реализации федеральной антикоррупционной политики и реформирования системы государственной службы выяснилось, что необходимо создание специализированных органов, которые обеспечивали бы контроль за соблюдением государственными, муниципальными служащими и иными лицами требований к служебному поведению и предотвращению конфликта интересов. В этих целях Президентом Российской Федерации было принято решение о формировании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов <1>. В последующем этими же полномочиями в связи с особенностями прохождения государственной службы и должностного статуса государственных служащих были наделены и другие органы - аттестационные комиссии органов государственной власти для сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих и Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции <2>. Близкими по содержанию функциями, направленными на добросовестное служение государству и обществу, наделялись и другие государственные органы, например Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы <3>, и ее региональные аналоги <4>. -------------------------------- <1> О Комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. N 269 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 11. Ст. 1280. <2> О Комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821: в ред. от 13 марта 2012 г. N 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 27. Ст. 3446. <3> О Комиссии Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 2012 г. N 171-6 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 13. Ст. 1447. <4> О Комиссии Законодательного Собрания Кировской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предъявляемых депутатами Законодательного Собрания Кировской области: Закон Кировской области от 11 марта 2012 г. N 122-ЗО // Вятский край. 2012. 13 марта; О Комиссии Псковского областного собрания депутатов по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Псковского областного собрания депутатов: Закон Псковской области от 5 марта 2012 г. N 1149-ОЗ // Псковская правда. 2012. 6 марта; О некоторых вопросах деятельности Новгородской областной Думы в области противодействия коррупции: Областной закон Новгородской области от 27 февраля 2012 г. N 16-ОЗ // Новгородские ведомости. 2012. 7 марта; О Комиссии Законодательного Собрания Тверской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания Тверской области: Закон Тверской области от 21 марта 2012 г. N 12-ЗО // Тверские ведомости. 2012. 23 - 29 марта.

Необходимо отметить, что в современной российской юридической науке вопросам соблюдения требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулирования конфликта интересов посвящено достаточное количество научных, учебных и методических работ, но работы, посвященные специфике деятельности отдельных органов, практически отсутствуют. В связи с этим обращение к исследованию реализации функции соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов конкретным органом является актуальным и практически значимым, поскольку позволяет выявить некоторые недостатки правового регулирования и организации их деятельности, а также оценить эффективность их правоприменительной практики. Обращаясь к предмету нашего исследования - организационно-правовым основам и специфике деятельности Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее по тексту - Президиум Совета) (прим. автора. - П. К.) как органа, реализующего полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, необходимо отметить, что этими полномочиями он наделен дополнительно к другим функциям, которые он исполняет как рабочий орган совета <5>. -------------------------------- <5> О некоторых вопросах организации деятельности Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. N 233 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 9. Ст. 1223.

Проведенное нами исследование официальных документов деятельности Президиума Совета, размещенных на сайте Президента Российской Федерации, свидетельствует о том, что за весь период своего существования этот орган лишь дважды реализовал свои полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Первым случаем стало рассмотрение результатов проверки достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе, представленных генерал-майором Министерства обороны России В. Н. Гайдуковым 28 сентября 2010 г., по результатам которого он был уволен из Вооруженных Сил <6>, а в последующем в отношении его было возбуждено уголовное дело по совершению им коррупционных преступлений <7>. -------------------------------- <6> Баранец В. Генерал уволен за декларацию // Комсомольская правда (Н. Новгород). 2010. 1 октября; Фочкин В. Для показательной порки за сокрытие доходов выбрали военного из глубинки // Московский комсомолец. 2010. 30 сент. <7> В отношении генерал-майора Виктора Гайдукова возбуждено уголовное дело (редакционный материал) // Российская газета. 2010. 16 декаб.

В очередной раз, 24 мая 2011 г., Президиум Совета рассмотрел обращение бывшего заместителя министра иностранных дел России А. В. Салтанова, уволенного с государственной службы в связи с выходом на пенсию <8>, о получении согласия на трудоустройство в ОАО "Российские железные дороги" и дал согласие на трудоустройство. Этой возможностью обратившийся в Президиум отставной чиновник воспользовался, заняв должность вице-президента ОАО "Российские железные дороги". -------------------------------- <8> О Салтанове А. В.: Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2011 г. N 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2734.

Сравнительно-правовой анализ правового регулирования деятельности Президиума Совета позволяет выделить некоторые особенности осуществления им функций органа, реализующего полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами федеральных органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Во-первых, специфичным выглядит круг лиц, дела которых рассматривает Президиум Совета как орган, реализующий полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. К таковым относятся лица, занимающие должности: - Председателя Правительства Российской Федерации; - первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации; - заместителя Председателя Правительства Российской Федерации; - заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации; - федерального министра; - Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве); - постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве); - Генерального прокурора Российской Федерации; - Председателя Следственного комитета Российской Федерации; - Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации; - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; - высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; - Председателя Счетной палаты Российской Федерации; - заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации; - аудитора Счетной палаты Российской Федерации; - Председателя Центрального банка Российской Федерации; - Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; - заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; - секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (замещающего должность на постоянной основе); - Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации <9>; -------------------------------- <9> О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению: Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1066: в ред. от 13.03.2012 N 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 39. Ст. 4589.

- должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации; - должности руководителей и заместителей руководителей Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и аппарата Счетной палаты Российской Федерации. Указанный перечень государственных должностей и лиц, их замещающих, является исчерпывающим и не требует расширения. Во-вторых, имеются противоречия между указом Президента Российской Федерации, регулирующим деятельность Президиума Совета как органа по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и положениями федерального законодательства о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции. В частности, положением п. 6 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" <10>, предусматривающим требования к персональному составу органа, рассматривающего поступившие материалы о несоблюдении государственным гражданским служащим требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В этой норме прямо указано, что число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов органа, рассматривающего соответствующие материалы. Данное положение законодательства о государственной службе в полной мере сочетается с принципом федерального антикоррупционного законодательства, предусмотренного п. 7 ст. 3 Федерального закона "О противодействии коррупции", - сотрудничество государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции <11>. Вместе с тем на сегодняшний день Президиум Совета состоит из семнадцати человек и все они - представители федеральных органов государственной власти <12>, что, на наш взгляд, противоречит указанным ранее общим положениям антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной гражданской службе. -------------------------------- <10> О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215. <11> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <12> Об утверждении состава Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и состава Президиума этого Совета: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2012 г. N 1060 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 32. Ст. 4485.

Как нам представляется, для разрешения данного противоречия имеются два пути. Один направлен на сохранение названной функции за Президиумом Совета. Другой путь подразумевает создание Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов для указанной категории должностных лиц. Если названная функция сохраняется за Президиумом Совета, то для приведения его состава в соответствие требованиям законодательства необходимо ввести в его состав компетентных представителей экспертного сообщества, являющихся членами Совета (А. Г. Кучерену, Г. П. Окорокову, В. Н. Руденко, Т. Я. Хабриеву, Л. И. Якобсона). Во втором случае возникает вопрос о статусе названной Комиссии. Она может осуществлять свою деятельность как самостоятельно при Президенте Российской Федерации, либо при Совете при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, либо при Президиуме этого Совета. Здесь предпочтительнее выглядит ситуация, когда предлагаемая нами Комиссия станет относительно самостоятельным структурным элементом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и ее состав будет утверждаться председателем этого Совета - Президентом Российской Федерации, в соответствии с общими требованиями, предъявляемыми к его составу и порядку работы аналогичных комиссий <13>. Такие изменения будут больше соответствовать как федеральному законодательству о государственной гражданской службе, так и принципам федерального антикоррупционного законодательства. -------------------------------- <13> О Комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821: в ред. от 13 марта 2012 г. N 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 27. Ст. 3446.

Завершая анализ правового регулирования деятельности Президиума Совета как органа, реализующего полномочия по обеспечению соблюдения должностными лицами органов государственной власти требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, следует отметить, что необходим постоянный независимый мониторинг его деятельности. Это обусловлено тем, что в соответствии с региональными нормативными правовыми актами аналогичными функциями наделяются и региональные специализированные совещательные органы по противодействию коррупции, и образуемые при них аналогичные структурные подразделения (президиумы) <14>, которые заимствуют правовые и организационные основы деятельности Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. -------------------------------- <14> О внесении изменений в Указы Мэра г. Москвы от 12 декабря 2008 г. N 101-УМ и от 15 февраля 2010 г. N 11-УМ: Указ Мэра г. Москвы от 14 марта 2012 г. N 11-УМ // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 17; О некоторых вопросах организации деятельности Президиума Совета при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции: Указ Губернатора Воронежской области от 5 апреля 2011 г. N 141-у // Молодой коммунар. 2011. 9 апр.

Название документа