Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики

Самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности. Несмотря на кажущуюся простоту условий возникновения права собственности на недвижимое имущество, сформулированных в ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), правоприменительная практика по данной статье постоянно сталкивается с проблемными вопросами.

К их числу относится прежде всего определение сферы общественных отношений, подпадающих под регулирующее воздействие указанной правовой нормы.

Применяется ли ст. 222 ГК РФ только к отношениям по новому строительству объектов недвижимости, либо также для признания права собственности на дополнительные площади, возникшие при проведении самовольной реконструкции объекта (надстройка дополнительных этажей, пристройка к основному зданию и т.п.)? Допустимо ли признавать право собственности на основании данной статьи на не завершенный строительством объект либо понятие "самовольное строительство" не распространяется на объекты незавершенного строительства, так как они не могут быть отнесены к числу созданных строений?

В юридической литературе и судебной практике по данным вопросам высказаны различные мнения.

Одни авторы полагают, что термин "постройка" предполагает известную степень законченности процесса строительства. Другим признаком называют самостоятельность постройки по отношению к уже существующим объектам. Поэтому пристройка части строения к ранее созданному не подпадает под действие указанной статьи*(1). Возражения о том, что не завершенный строительством объект может быть признан самовольной постройкой высказаны и О. Мананниковым.*(2)

Согласно другой позиции осуществление реконструкции приводит к появлению объекта самовольной постройки. В процессе осуществления самовольной реконструкции в виде пристройки нарушаются условия первоначальной проектной документации, по которой выполнялось строительство, актов сдачи - приемки объектов в эксплуатацию, размеры площадей, определенных в названных документах, поэтому новые дополнительные площади следует рассматривать как объекты самовольной постройки.*(3) Некоторые сторонники данной позиции уточняют свое мнение, дополнительно ссылаясь на то, что возможность применить ст. 222 ГК РФ возникает только в том случае, если в процессе реконструкции (достройки, перестройки) создан новый объект недвижимости.*(4)

Неединообразна по данным вопросам и судебная практика. Так, в одном случае созданная в процессе реконструкции пристройка рассматривается как самостоятельный объект строительства и признается самовольной постройкой. При оценке реконструированного объекта недвижимости суды квалифицируют его как самовольную постройку, ссылаясь на изменение целевого назначения земельного участка, на котором находился первоначальный объект, а также проведение строительных работ без специального разрешения. Создание в процессе реконструкции нового объекта того же назначения либо достройка дополнительного этажа на здании, осуществленные в границах ранее предоставленного земельного участка, тем не менее, означают фактическое изменение целевого назначения земельного участка, что и является основанием рассматривать созданный объект как самовольную постройку.*(5). Косвенно позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о возможности квалификации в качестве объекта самовольной постройки надстройки здания и применения к этому объекту правил ст. 222 ГК РФ выражена в постановлении от 09.11.04 N 9515/04. По данному делу заявлен иск о сносе самовольной постройки в виде двухэтажной мансарды над зданием. Решением суда иск удовлетворен, поскольку собственник здания возвел надстройку самовольно и в силу ст. 222 ГК РФ обязан ее снести. Судебные акты по данному делу отменены по процессуальным основаниям, как принятые о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, и с нарушением пределов рассмотрения дела в кассационной инстанции.

В других случаях суды исходят из того, что к отношениям по самовольной реконструкции не применяются правила ст. 222 ГК РФ. Вместе с тем, в рамках данной позиции практика также дифференцируется в зависимости от результата проведенной реконструкции. Одни суды полагают, что если в процессе переустройства здания не создано нового объекта недвижимости, то в отношении новых площадей, возникших в здании, не могут быть применены правила ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Такое обоснование сделано кассационной инстанцией при оставлении в силе решения суда об отказе в иске о сносе самовольной постройки - третьего этажа в здании. Суд исходил из того, что в результате перепланировки второго этажа путем перекрытия части пространства второго этажа в здании не создано самостоятельного архитектурного объекта, поскольку перепланировка была произведена внутри здания и не повлекла за собой изменения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города, его отдельных элементов.*(6)

Вместе с тем, другие окружные суды считают необходимым разграничивать понятия "новое строительство" и "реконструкция" и полагают, что самовольная реконструкция не охватывается диспозицией ст. 222 ГК РФ и не создает самовольной постройки как ее результата независимо от того, возникают ли в процессе ее проведения новые объекты либо происходит лишь общее увеличение полезных площадей здания.*(7) Так, по одному из дел позиция кассационной инстанции по вопросу об определении сферы действия ст. 222 ГК РФ обоснована следующим. Согласно п. 1 указанной статьи самовольной постройкой считается недвижимое имущество, созданное с нарушением установленного порядка. Следовательно, самовольными постройками являются лишь те объекты, которые ранее не существовали, а объекты, возведенные в установленном порядке и реконструированные собственником, к самовольным постройкам не относятся. Понятия "строительство" и "реконструкция" не являются тождественными. Это видно из содержания Градостроительного кодекса РФ, в котором строительство и реконструкция обозначаются как различные виды градостроительной деятельности.

Не являясь тождественными понятиями, строительство и реконструкция не подпадают под одинаковый правовой режим. Так, гражданское законодательство содержит нормы, регулирующие порядок возникновения права на созданную, построенную недвижимость (ст. 219, 222 ГК РФ). В то же время законодательством не определены последствия реконструкции, не установлено, как она влияет на право собственности. Из этого следует, что при реконструкции не происходит изменения права собственности на вещь. Поэтому к отношениям по самовольной реконструкции нормы о самовольном строительстве не могут применяться в полной мере. В противном случае пришлось бы признать, что при реконструкции право собственности на существовавший объект прекращается, а на реконструированный возникает только в порядке, установленном для возникновения права собственности на самовольную постройку. Однако реконструкция не предусмотрена законом в качестве основания для прекращения права собственности, а перечень таких оснований является исчерпывающим*(8).

Представляется, что правовая конструкция объекта самовольного строительства, заложенная в ст. 222 ГК РФ, не находится в прямой зависимости от таких экономических категорий, как новое строительство и реконструкция. Объектом самовольной постройки может стать и обособленное сооружение, созданное в процессе реконструкции. С учетом того, что нежилые помещения в гражданском законодательстве рассматриваются как самостоятельные объекты гражданских прав, в юридической науке производные объекты недвижимости, в том числе здания, исследуются как самостоятельные системные образования с собственным элементно-структурными отношениями.*(9) Определение значения терминов "здание" и "помещение" дано в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Помещениями следует считать конструктивно и пространственно обособленные части внутри здания, пригодные для использования. Помещение в отличие от здания лишено какого-либо материального выражения и рассматривается как вещь исключительно в юридическом смысле этого слова.*(10)

Новый Градостроительный кодекс РФ впервые дает четкое разграничение понятий "строительство" и "реконструкция". Согласно ст. 1 строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Под реконструкцией понимается изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Строительство и реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, если при их проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 51 названного Кодекса).

Градостроительным кодексом РФ введено также понятие "градостроительный регламент", под которым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в том числе предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

По смыслу ст. 222 ГК РФ самовольная постройка, являясь недвижимым имуществом, находится в неразрывной связи с земельным участком, она может быть создана на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке. Поэтому к самовольным постройкам следует относить такие новые объекты, как пристройки к существующему зданию либо надстройки, увеличивающие внешние габариты строений в виде дополнительных этажей, надстроек. Поскольку градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного строительства всего того, что находится над поверхностью земельного участка, такая реконструкция может нарушить установленные им нормы, т.е. фактически изменить целевое назначение земельного участка, и в силу этого произведенная надстройка может рассматриваться как объект, возведенный на земельном участке, не отведенном для этих целей.

Создание нового обособленного объекта в процессе реконструкции здания по общему правилу не влечет изменения субъекта права собственности на реконструированный объект в целом. Возможность признания права собственности на такое обособленное строение зависит от предоставления лицу, осуществившему строительство, земельного участка под данным объектом.

По смыслу ст. 222 ГК РФ объектом самовольного строительства не могут быть новые площади, созданные в пространстве имеющегося здания в результате его внутренней перепланировки, в том числе появления дополнительных этажей внутри существующего стабильного каркаса здания. В этом случае в установленном порядке следует решать вопрос об изменении площади имеющегося объекта, но не о признании права собственности на дополнительные обособленные площади в порядке ст. 222 ГК РФ.

Учитывая различия судебной практики в толковании положений ст. 222 ГК РФ, высшей судебной инстанции необходимо дать соответствующие разъяснения, обеспечивающие единообразное понимание сферы применения данной правовой нормы.

По смыслу ст. 222 ГК РФ временные сооружения и сооружения из легковозводимых конструкций не могут быть объектом самовольной постройки, поскольку из текста статьи однозначно следует, что в ней речь идет о недвижимом имуществе.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ проблема самовольности постройки связана с наличием спора о праве на созданный объект недвижимости. Поэтому для устранения правовой неопределенности законодатель установил правила об условиях приобретения права собственности. Для этого необходимо в установленном порядке предоставить земельный участок лицу, осуществившему постройку, а истцу доказать, что строение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью.

Вместе с тем, если земельный участок в установленном порядке предоставлен застройщику, а последний начал возводить строение без получения на это необходимых разрешений, вправе ли владелец земельного участка обращаться с иском о признании права собственности на это строение, учитывая, что никто его прав на объект не оспаривает? В суде достаточно часто предъявляются и рассматриваются подобные иски. В литературе справедливо отмечено, что судебный порядок признания права собственности владельца земельного участка, осуществившего самовольную постройку, приводит к тому, что суд вместо разрешения спора о праве подменяет собой органы, на которые возложены обязанности в выдаче разрешений на строительство и согласовании застройки.*(11) Анализ судебной практики свидетельствует о том, что лица, осуществившие самовольную постройку на принадлежащем им земельном участке, используют судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку с целью обойти установленный порядок получения разрешений на строительство.

Поэтому для пресечения такой замены в ст. 222 ГК РФ необходимо предусмотреть норму о том, что судебный порядок признания права на самовольную постройку, созданную на земельном участке, принадлежащем лицу на законном основании, допускается в случае отказа застройщику в оформлении прав на строение со стороны уполномоченных органов. Представляется, что в подобном случае застройщик вправе воспользоваться правом на судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку и в рамках данного требования ссылаться на незаконность отказа в оформлении требуемых документов либо обратиться с самостоятельным заявлением об оспаривании действий органов местного самоуправления в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Возможна ситуация, когда лицо, осуществившее самовольную постройку на принадлежащем ему земельном участке, в силу определенных причин не имеет возможности продолжить строительство и в установленном порядке организовать сдачу объекта в эксплуатацию, но планирует совершение сделки с таким объектом. Учитывая, что в гражданском законодательстве установлен правовой режим объекта незавершенного строительства, суд вправе рассмотреть требование о признании права собственности на не завершенный строительством объект. Этому не препятствует определение понятия самовольной постройки, содержащееся в ст. 222 ГК РФ, так как в данной правовой норме сделана ссылка на иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке. Не завершенный строительством объект также относится к числу созданных, так как обладает определенной степенью законченности, позволяющей рассматривать его как объект гражданских правоотношений. Более того, представляется, что во всех случаях, когда отсутствует акт сдачи объекта в эксплуатацию, при установлении оснований для применения ст. 222 ГК РФ суд должен признать право собственности не на строение как на законченный объект, а только на не завершенный строительством объект.

Согласно п. 16 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Су РФ от 16 февраля 2001 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", если акты приемки объектов в эксплуатацию не оформлены, то данные объекты являются объектами, незавершенными строительством. Значение этого обстоятельства в том, что признание права собственности на незавершенный строительством объект не освобождает истца в последующем от осуществления ввода объекта в эксплуатацию в установленном порядке.

Вместе с тем, отсутствие акта приемки объекта в эксплуатацию при наличии доказательств возведения строения с разрешения уполномоченных органов в соответствии с согласованным проектом и на земельном участке предоставленном в пользование в установленном порядке, не может являться основанием для предъявления иска о признании права собственности на самовольную постройку. Поскольку признаки самовольной постройки отсутствуют, иск о признании права собственности на не завершенный строительством объект должен быть заявлен по другим основаниям.

Так, по одному из дел предприниматель обратился с иском о признании права собственности на объект самовольного строительства в виде помещений торгового центра. Судом установлено, что постановлением администрации города истцу предоставлен земельный участок для проектирования и строительства торгового центра, заключен договор аренды земельного участка, согласован проект на строительство торгового центра. Проект разработан на основании архитектурно-планировочного задания в соответствии с техническими условиями городских организаций на инженерное обеспечение объекта. По заключению специалистов построенные объекты не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц, не создают угрозу жизни и здоровью граждан, обладают эксплуатационной надежностью, соответствуют СНиП.

Решение суда об удовлетворении иска о признании права собственности на объект самовольного строительства обосновано тем, что строительство осуществлено в соответствии с надлежаще оформленными документами и с учетом того, что объект не сдан в эксплуатацию, а истцом заключен предварительный договор на отчуждение 1/2 доли здания и фактически часть объекта используется другим лицом.

Кассационная инстанция отменила судебные акты в части признания права собственности и в иске в этой части отказала в связи с неправильным применением ст. 222 ГК РФ. При этом было указано, что поскольку признаки самовольного строительства отсутствуют, спорный объект не является самовольной постройкой, поэтому нет оснований для применения ст. 222 названного Кодекса. На иные основания признания права собственности истец не ссылается.*(12)

Часть 3 ст. 222 ГК РФ предусматривает два различных основания для возникновения права собственности на самовольную постройку. В первом случае регулируются основания возникновения права собственности за лицом, осуществившем постройку на не принадлежащем ему земельном участке. Необходимым условием этого является предоставление в установленном порядке данного земельного участка под возведенную постройку. Под установленным порядком имеется в виду предоставление земли в соответствии со ст. 30-33 Земельного кодекса РФ. Во втором случае право собственности на объект самовольного строительства возникает не у лица, осуществившего постройку, а признается за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором находится постройка. Таким образом, второй вариант регулирует отношения по самовольной постройке на чужом земельном участке, при которых владелец (собственник) земли не дает согласия застройщику на предоставление ему земельного участка, необходимого для обслуживания возведенного объекта.

На практике наиболее проблемные ситуации складываются при определении оснований возникновения права собственности за лицом, осуществившем самовольную постройку.

Нередко иск о признании права собственности заявляет арендатор земельного участка, на котором возведено строение. При выяснении вопроса о том, соблюден ли установленный порядок предоставления земли, необходимо выяснять целевое назначение земельного участка, предоставленного в аренду. Судебная практика при этом обоснованно исходит из того, что если земельный участок предоставлен в аренду для возведения временных строений либо из легковозводимых конструкций, то основания для признания права собственности на фактически возведенное строение капитального типа отсутствуют.

Собственник земельного участка должен вполне определенно выразить свою волю на предоставление в аренду земельного участка для возведения строений капитального типа. Поэтому продление ранее заключенного договора аренды, в соответствии с которым предусматривалось использование земельного участка для строений нестационарного типа, на новый срок для использования возведенных строений капитального типа не может рассматриваться как согласие собственника на изменение целевого назначения земельного участка, переданного по договору аренды. Аналогичным образом постановление администрации об утверждении акта приемки объекта недвижимости в эксплуатацию не может служить основанием для вывода о готовности предоставить земельный участок под самовольную постройку.*(13) Иногда для выяснения действительной воли собственника земельного участка необходимо оценивать в совокупности многие обстоятельства, предшествовавшие возведению строений. Так, по одному из дел Комитет по управлению имуществом обратился в суд с иском к обществу об освобождении самовольно занятых ответчиком муниципальных земель и сносе самовольно возведенных строений.

Общество заявило встречный иск об обязании комитета и администрации города исполнить договор о сотрудничестве и предоставить земельный участок, необходимый для эксплуатации торгового павильона. Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, первоначальные исковые требования удовлетворены, во встречном иске отказано. Кассационная инстанция судебные акты отменила и дело направила на новое рассмотрение для дополнительного исследования обстоятельств, связанных с выделением ответчику земельного участка. В материалах дела имелись проект постройки, подготовленный управлением архитектуры города, разрешение инспекции Госархстройнадзора на выполнение строительно-монтажных работ согласно указанному проекту, договор о сотрудничестве с администрацией города, в котором администрация обязалась выдать обществу правоудостоверяющие документы на землю ложенную под строящимся павильоном, после окончания строительства. Суду предложено оценить указанные документы и исследовать вопрос о соответствии построенного объекта проекту постройки.

Согласие выделить земельный участок под возведенную постройку, выраженное со стороны уполномоченных органов, следует рассматривать как соблюдение установленного порядка предоставления земельного участка.

При рассмотрении споров о признании права собственности судам нередко приходится сопоставлять нормы ст. 222 и 217 ГК РФ. При этом необходимо учитывать, что ранее действовавшее гражданское законодательство допускало признание права собственности граждан, но не юридических лиц на самовольно построенные объекты. С учетом этого судебная практика правомерно исходит из того, что если объект недвижимости был построен до введения в действие ч. 1 ГК РФ и впоследствии включен в состав приватизированного имущества, то право собственности на такие объекты не может быть оспорено на основании ст. 222 ГК РФ.

Л.И. Савенко,

председатель судебного состава

"Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.