Историко-юридический анализ проблем возрождения административного надзора в современной России

ИСТОРИКО-ЮРИДИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ВОЗРОЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>

А. С. ВЕЛЬМИН

Вельмин Александр Сергеевич, помощник прокурора Советского района г. Самары, юрист 3-го класса.

В статье рассматривается историческое развитие института надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, который существовал в дореволюционный период в качестве полицейского надзора; в советский период - в качестве административного надзора, но впоследствии был упразднен и восстановлен только в 2011 г.

Ключевые слова: административный надзор, полицейский надзор, история административного надзора, административный надзор в зарубежных странах, меры исправления и безопасности.

This article discusses the historical development of the institution supervision for persons released from prison, which existed in pre-revolutionary period as a police surveillance, during the Soviet period - as an administrative oversight, but was later abolished and was restored only in 2011.

Key words: administrative supervision, police supervision, the history of administrative supervision, administrative supervision in foreign countries, fixes and security measures.

В 2011 г. в российской правовой системе на основании ряда законодательных актов <1> был возрожден существовавший в советский период институт административного надзора. Несмотря на то что применявшийся в СССР административный надзор юридически был упразднен только в 2009 г. <2>, на практике он перестал использоваться значительно раньше - с 90-х гг. XX в. Историко-юридический анализ показывает, что полицейский (административный) надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в той или в иной модификации существовал в различные периоды существования Российского и зарубежных государств. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64 "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 15. Ст. 2037; Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 66 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 15. Ст. 2039. <2> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 377 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6453.

Анализируя мировые системы контроля за поведением лица, освобожденного из заключения, И. Я. Фойницкий пишет о двух мерах: "Одна носит характер принудительный и рассчитана, главным образом, на обеспечение общественной безопасности, таков полицейский надзор; другая носит характер попечительный и рассчитана по преимуществу на оказание освобожденному поддержки в борьбе его с трудностями и соблазнами свободной жизни; таков патронат" <3>. -------------------------------- <3> Фойницкий И. Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб.: Типография Министерства путей сообщения, 1889. С. 483.

В современной науке история полицейского надзора в Российском и зарубежных государствах была подробна изучена в работах О. В. Филимонова <4> и О. И. Бекетова <5>. Исследователями сделан вывод о том, что "будучи неоднократно реформированным в западноевропейских государствах в XIX - начале XX в., институт полицейского надзора, тем не менее, продолжал оставаться объектом острой критики как ученых, так и практиков", вызванной тем, что "надзор применялся исключительно в качестве меры безопасности, имеющей репрессивный характер и не снабженной таким сопутствующим элементом, как социальная поддержка" <6>. -------------------------------- <4> Филимонов О. В. Посткриминальный контроль: теоретические основы правового регулирования. Томск: Издательство Томского университета, 1991. С. 76 - 82. <5> Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 9. <6> Там же.

Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. устанавливался надзор полиции за лицами, осужденными на ссылку в Сибирь или другие отдаленные губернии на житье, и освобожденными из временного заключения (ст. 47) и др. <7> Лица "в продолжение сего времени не могут переменять места жительства и удаляться от оного, без особенного на каждый раз дозволения полиции, общества или помещика" (ст. ст. 52, 54) <8>. Статья 971 Устава уголовного судопроизводства <9> предписывала приговоренным к отдаче под надзор полиции отправиться "в назначенное для них или избранное ими самими место жительства, с уведомлением о том полиции, под надзор коей они поступают, и Губернатора, заведывавшего сею полицией". Согласно ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений <10> к мерам предупреждения и пресечения преступлений была отнесена в том числе такая мера, как отдача под надзор полиции. Полицейский надзор - это мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка; такой надзор учреждался над лицами, вредными для общественного спокойствия <11>. Срок надзора не мог превышать пяти лет (п. 3). -------------------------------- <7> Законодательство первой половины XIX века / Отв. ред. проф. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6. С. 183 - 185. <8> Там же. С. 184 - 185. <9> Устав уголовного судопроизводства. Свод законов. СПб, 1892. Т. XVI. Ч. 1: Судебные уставы. С. 463. <10> Свод законов Российской империи. СПб.: Издание товарищества "Общественная польза", 1900. Т. XIV. С. 71. <11> Там же. С. 97.

Известный русский ученый Н. С. Таганцев писал, что "подобные меры административных взысканий, налагаемых не по суду, так близко граничат с наказаниями в тесном смысле, что теоретическое и практическое отделение их друг от друга представляется почти невозможным" <12>; "надзор является несомненно мерой карательной, дополняющей лишение свободы в тесном смысле или как бы служащей ее непосредственным продолжением" <13>. С. Будзинский писал, что полицейский надзор это собственно "отдельное наказание" <14>. Административистами того времени отмечалось, что "при таких условиях полицейская опека должна была проникать во все углы и подробности народной жизни" <15>. -------------------------------- <12> Таганцев Н. С. Русское уголовное право: Лекции. Часть общая: В 2 т. М.: Наука, 1994. Т. 2. С. 11. <13> Там же. С. 196. <14> Будзинский С. Начала уголовного права. Варшава, 1870. С. 269. <15> Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.: Издание Г. А. Лемана, 1914. С. 13.

В СССР институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, был введен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI "Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее - Указ об административном надзоре), которым также утверждено Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы <16> (далее - Положение об административном надзоре). В литературе отмечалось, что данный нормативный акт устранил серьезный пробел в осуществлении социального контроля за наиболее запущенной в социально-нравственном отношении категорией лиц <17>. Начальник исправительно-трудового учреждения выносил мотивированное постановление об установлении административного надзора, которое направлялось в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником органа внутренних дел устанавливались ограничения, предусмотренные Положением об административном надзоре. Постановление, принятое начальником ИТУ, а также начальником ОВД, в отдельных случаях согласовывалось с наблюдательной комиссией, а также санкционировалось прокурором (п. 7). Таким образом, применялся комбинированный способ установления административного надзора, когда решение соответствующих вопросов перераспределялось между органами, ведающими отбыванием наказания и органами, поддерживающими правопорядок <18>. Со временем реализация Указа и Положения об административном надзоре оказались обеспечены необходимыми коррелятами в административном, уголовном, уголовно-процессуальном, исправительно-трудовом и ином законодательстве, что предопределяло жизнеспособность рассматриваемого института. -------------------------------- <16> Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. N 30. Ст. 597. <17> Игошев К. Е., Шмаров И. В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений: проблемы социального контроля). М.: Юрид. лит., 1980. С. 99 - 100. <18> С организационной точки зрения в указанный период органы милиции и органы, исполняющие уголовные наказания, находились в ведении Министерства внутренних дел (ст. 5 ИТК РСФСР).

Современные УК и КоАП РФ вплоть до 2011 г. не воспроизводили в своем составе нормы об ответственности за нарушение правил административного надзора. В середине 90-х гг. невысокая эффективность мер административного надзора связывалась с большой загруженностью участковых инспекторов милиции, а также с отменой уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора <19>. Вероятно, что основной причиной забвения административного надзора в этот период стал небывалый рост преступности, который заставил органы охраны правопорядка сосредоточить свои усилия не на профилактике преступлений, а на непосредственной борьбе с ними. В научных разработках начала 2000-х гг. речь идет уже не об административном надзоре, а о программах индивидуальной коррекции правонарушающего поведения <20>. Однако многие исследователи указывали на поспешность упразднения административного надзора и на необходимость его восстановления <21>. Так, например, отмечалось, что "до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы", главным компонентом которой и являлся институт административного надзора <22>; административный надзор является "испытанным многолетней (почти сорокалетней!) практикой, эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений" <23>. Даже дореволюционные исследователи, вскрывавшие недостатки и возможные злоупотребления полицейского надзора, отмечали, что "нельзя отрицать право органов полиции иметь неослабный надзор за опасными и подозрительными классами народонаселения, надзор, иногда по необходимости получающий более или менее стеснительную форму" <24>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации (под ред. А. И. Зубкова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 2001. ------------------------------------------------------------------ <19> Филимонов О. В. Комментарий к ст. 183 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации // Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. кол. и отв. ред. проф. А. И. Зубков. М.: ИНФРА-М; НОРМА, 1997. С. 369. <20> См., напр.: Горшенков Г. Н., Костыря Е. А., Лукичев О. В. и др. Криминология и профилактика преступлений: Учебное пособие: Курс лекций / Под общ. ред. В. П. Сальникова; Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности. СПб.: Фонд "Университет", 2001. С. 98. <21> См., напр.: Лозбяков В. В. Криминологические основы административно-юрисдикционной деятельности российской милиции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 21; Грамматчиков М. В. Судимость: исторический, уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2002. С. 5; Пузырев С. В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 8, 17 - 18; Потапов А. М. Правовой статус лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2006; Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. N 1. С. 42; Гришко А. Я. Амнистия. Помилование. Судимость М.: Университетская книга; Логос, 2009. С. 182; и др. <22> Холманский В. И., Бородин С. С. Проект Федерального закона N 151943-4 "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы": достоинства и недостатки // Российский следователь. 2010. N 5. С. 31 - 39. <23> Векленко В. В, Бекетов О. И. Указ. соч. С. 42. <24> Таганцев Н. С. Указ. соч. С. 12.

Потребность в возрождении института административного надзора либо некоего его аналога объективно присутствовала. Так, по мнению исследователей, рост общей преступности в стране, достигшей к середине 2000-х гг. рубежа 5 млн. зарегистрированных преступлений, произошел в том числе "в связи с отменой ответственности за нарушение правил административного надзора и соответствующим отмиранием указанного института" <25>. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона "Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", необходимость такого контроля вызвана осложнением криминальной ситуации в России, а также важностью предупреждения повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью. В течение последних лет из мест лишения свободы ежегодно освобождается более 350 тыс. ранее судимых лиц. Ими совершается каждое пятое преступление. Одним из наиболее эффективных способов предупреждения совершения преступлений ранее судимыми лицами является административный контроль (надзор) <26>. Одной из главных новелл Закона об административном надзоре и Закона о внесении изменений явилось отнесение дел об установлении, продлении, прекращении административного надзора к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства и моделирование соответствующего процессуального порядка рассмотрения данных дел в составе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. -------------------------------- <25> Миронов Р. Г. Меры законодательного противодействия рецидивной преступности // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2008. N 1; СПС "КонсультантПлюс". <26> Законопроект и пояснительная записка доступны в СПС "КонсультантПлюс".

Административный надзор применяется и в ряде зарубежных стран, в связи с чем представляет интерес обращение к иностранному опыту. Так, в Украине принят Закон от 1 декабря 1994 г. N 264/94-ВР "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" <27>, который предусматривает установление надзора судом и осуществление его органом внутренних дел. Уголовным кодексом Республики Беларусь <28> предусмотрено два режима контроля за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, отличающимися объемом ограничений прав лица - это превентивный надзор (ст. 80) и профилактическое наблюдение (ст. 81). -------------------------------- <27> Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР). 1994. N 52. <28> Принят Палатой представителей 2 июня 1999 г. URL: http://pravo. kulichki. com/vip/uk/00000001.php.

Уголовному праву зарубежных стран известен институт мер исправления и безопасности <29>, существующий в тех или иных вариациях, наряду с системой мер наказания (Франция, Германия, Испания, Польша, Япония, Швейцария), который по многим своим параметрам, с одной стороны, напоминает отечественный институт административного надзора, а с другой - перекликается с дополнительными мерами наказания, предусмотренными российским УК РФ. Так, в соответствии с § 61 УК ФРГ <30> мерами исправления и безопасности является в том числе установление надзора. Поведение осужденного и выполнение им предписаний контролируется службой надзора согласованно с судом (п. 3 § 68a). Содержание надзорных мер может сводиться, например, к запрету для лица покидать место жительства, место пребывания, конкретную местность без разрешения органа надзора, не пребывать в определенных местах, и др. (п. п. 1 - 2 § 68b). Статья 47 Уголовного кодекса Швейцарии предусматривает охранительный надзор, который "оказывает помощь лицу при устройстве в жизни на свободе, которая заключается в помощи словом и делом, а именно в участии при его размещении и работе. Охранительный надзор осуществляется по возможности незаметно для лица, чтобы без необходимости не затруднять его жизнь" <31>. Во французском уголовном праве меры безопасности "не преследуют цели воздания или устрашения, а ставят во главу угла превентивную цель, направленную на устранение некоего "опасного состояния" лица, совершившего общественно опасное деяние" <32>. -------------------------------- <29> Разработка проблем мер безопасности ведется и в российской правовой науке. См. подр.: Щедрин Н. В. Меры безопасности как средство предупреждения преступности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Красноярск, 2001. Высказывается мнение, что в российском законодательстве фактически сложилась система мер безопасности, которая включает в себя в качестве составного элемента меры постпенитенциарного воздействия. См. подр.: Горобцов В. И. Проблемы реализации мер постпенитенциарного воздействия: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 6; Шаутаева Г. Х. Судимость в уголовном праве и ее правовое значение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2000. С. 15. <30> Уголовный кодекс Федеративной Республики Германии / Науч. ред. и вступ. ст. проф. Д. А. Шестакова; предисл. д-ра права Г. Г. Йешека; пер. с нем. Н. С. Рачковой. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003. С. 171. <31> Уголовный кодекс Швейцарии / Науч. ред., предисл. и пер. с нем. канд. юрид. наук А. В. Серебренниковой. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 109. <32> Крылова Н. Е. Франция (Учение о наказании и иных правовых последствиях совершенного деяния) // Есаков Г. А, Крылова Н. Е., Серебренникова А. В. Уголовное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. С. 298.

В литературе по уголовному праву достаточно подробно описывается действие такой существующей в зарубежных странах (Англия, США) меры, как пробация (испытание), которая сопряжена с исполнением лицом ряда требований, установленных в приговоре суда (запрет посещения определенных мест, встреч с определенными лицами и др.) <33>. В США в начале 1980-х гг. в ряде штатов в практику был внедрен интенсивный надзор как разновидность пробации <34>. Зарубежный опыт внедряется и на российскую почву. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р "О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года" <35> ставится задача создания условий для подготовки освобождающихся лиц к дальнейшей постпенитенциарной адаптации через службу пробации. -------------------------------- <33> См., напр.: Наумов А. В. Уголовное право зарубежных стран // Уголовное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. В. Лунеева, А. В. Наумова. М.: Юрист, 2003. С. 546 - 548; Крылова Н. Е. Уголовное право зарубежных стран // Курс уголовного права. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н. Ф. Кузнецовой и доц. И. М. Тяжковой. М.: Зерцало, 1999. Т. 2: Учение о наказании. С. 368 - 373; и др. <34> Крылова Н. Е. Уголовное право зарубежных стран. С. 373. <35> Собрание законодательства РФ. 2010. N 43. Ст. 5544.

Можно констатировать, что в настоящий момент мы наблюдаем попытки возрождения существовавших в советский период институтов, которые оказались упразднены в период преобразований конца 80-х - начала 90-х гг. под эгидой их тоталитарной окраски и кажущегося нарушения прав человека. Как замечает Н. В. Витрук, "под лозунгом либерализации жизни, свободы и прав человека, в частности, невмешательства в частную жизнь, была развалена система социальной и специальной профилактики в борьбе с преступностью и другими правонарушениями" <36>. Время показало поспешность отказа от подобных, существовавших в советском обществе, процедур, ярким примером чему является возрожденный в наши дни институт административного надзора. -------------------------------- <36> Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 376.

Тенденции законодательного развития показывают, что административный надзор в качестве одного из элементов встраивается в целую систему профилактики правонарушений. Так, в проекте Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" <37> административный надзор позиционируется как одна из основных, но не единственная форма профилактики правонарушений (п. 3 ч. 2 ст. 9), относимая к мерам индивидуальной профилактики (п. 6 ч. 2 ст. 12). -------------------------------- <37> URL: http://www. rg. ru/2011/08/16/profilaktika-site-dok. html. Исследователями предлагались и другие названия подобного законопроекта, в частности, "О профилактике правонарушений" (См.: Лозбяков В. В. Указ. соч. С. 33), "О профилактике преступлений и правонарушений" (См.: Пузырев С. В. Указ. соч. С. 22); и др.

Таким образом, исторический анализ позволяет сделать вывод о том, что институт полицейского (административного) надзора объективно оказывался востребованным в различных странах и в различные исторические эпохи, что связано с его эффективностью в деле предотвращения повторного правонарушающего поведения лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Современная модель российского административного надзора во многом сохраняет преемственность от административного надзора, существовавшего в советский период, однако нельзя не отметить произошедшую гуманизацию данного института, выразившуюся, прежде всего, в постановке административного надзора под контроль суда в порядке гражданского судопроизводства. Несмотря на общность функций института административного надзора в законодательстве различных государств (именуемом в них, разумеется, самым разным образом), можно утверждать наличие дифференцированных подходов к вопросам установления оснований, сроков, субъектов надзора, а также к установлению процедурно-процессуальных форм, в которых применяется надзор. В некоторых случаях можно констатировать и отсутствие каких-либо определенных процессуальных форм для реализации положений законов об административном надзоре, несмотря на обязательный судебный контроль его применения. Передача вопросов установления административного надзора под судебный контроль в современной России представляется весьма оправданной.

Название документа