Обеспечение транспортной безопасности (о Концепции законопроекта Республики Казахстан)

(Миндагулов А. Х.)

("Российский юридический журнал", 2012, N 6)

Текст документа

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

(О КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНОПРОЕКТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)

А. Х. МИНДАГУЛОВ

Миндагулов Алькен Хайдарович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Казахского национального университета им. аль-Фараби (Алматы, Казахстан).

Анализируются недостатки Концепции законопроекта о внесении изменений в отдельные законодательные акты с целью обеспечения транспортной безопасности. Обсуждается, что должно учитываться при ее разработке; круг вопросов, на которые в Концепции должен быть дан ответ. Указывается на необходимость разработки отдельного закона, посвященного транспортной безопасности.

Ключевые слова: концепция законопроекта, понятие "транспортная безопасность".

Providing transport safety (about Conception of Republic Kazakhstan draft law)

A. Kh. Mindagulov

Defects of conception of draft law about making changes to some legislative acts with aim to provide transport safety are analyzed. It is discussed what must be took into account during working it out, group of questions that should be answered in conception. Plan of working out the concept of "transport safety" is given. Necessity of working out a special law devoted to transport safety is indicated.

Key words: conception of draft law, concept of "transport safety".

О необходимости разработки законопроекта. Авторы Концепции законопроекта по вопросам обеспечения транспортной безопасности утверждают, что создание эффективной комплексной системы обеспечения транспортной безопасности будет способствовать укреплению национальной безопасности, политической стабильности и экономическому росту. Это верно. Сейчас в законодательстве Казахстана отсутствует понятие "транспортная безопасность", имеются пробелы в правовом регулировании экономических, организационно-управленческих, технико-технологических вопросов обеспечения транспортной безопасности. Законы "О транспорте в Республике Казахстан", "О железнодорожном транспорте", "Об автомобильном транспорте", "О внутреннем водном транспорте", "Об автомобильных дорогах", "О торговом мореплавании" и др. определяют лишь общие требования к безопасности посредством установления обязанности соблюдения технических регламентов, правил перевозок и эксплуатации.

Основная идея законопроекта. Проблемы, казалось бы, обозначены. Цель понятна. Но если быть предельно честным, то настораживает некоторая декларативность, абстрактность сформулированной цели. Она напоминает множество раз повторенную и ничего не значащую фразу о том, что надо сделать, чтобы все было хорошо. Читая, каким путем предполагается достижение этой цели, видим общие рассуждения о целесообразности определения, разработки, осуществления, обеспечения каких-то отвлеченных мер.

Другие разделы Концепции - все без исключения - точно так же добросовестно и сугубо формально расписаны, как того требует подготовка концепции законопроекта. Но в них нет вразумительного ответа на вопрос о замысле законопроекта. Так, в разделе "Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта" авторы ограничились общими формулировками. В одной норме говорится о "создании эффективного и комплексного механизма правового регулирования обеспечения транспортной безопасности", в другой - об "упорядочении компетенции государственных органов", в третьей - об "обеспечении потребности экономики и населения в качественных транспортных услугах". Наконец, упоминаются "достижения комплексного и системного регулирования отношений в сфере обеспечения транспортной безопасности" и т. д. Подобные сентенции с успехом могут быть использованы для концептуального обоснования любого другого законопроекта, достаточно лишь заменить ключевые слова, понятия и термины на другие, соответствующие предмету регулирования. Например, можно слова "транспортная безопасность" заменить словами "экологическая безопасность" или "борьба с терроризмом", можно сказать о рейдерстве или преступности несовершеннолетних и т. п.

В Концепции отмечается, что приведение других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом не потребуется. В то же время в опровержение сказанного законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в 14 законов и кодексов, а также в иные законы. Слово "иные" означает неопределенное число и других нормативных актов, т. е. все делается приблизительно. Как совместить эти два взаимоисключающих утверждения? Больше того, если быть точным, то вообще не предполагается разработка самостоятельного законопроекта по вопросам транспортной безопасности, все будет ограничено внесением изменений и дополнений в действующие законы и кодексы. Но каковы будут эти изменения и дополнения, остается загадкой.

О структуре законопроекта. В Концепции сказано, что законопроект будет состоять из двух статей. Статья 1 предусматривает внесение изменений и дополнений в ряд законодательных актов Республики Казахстан. Выясняется, что таковых будет 14. Итак, в одной статье закона (!) предполагается изложить полный перечень изменений и дополнений всех законов по вопросам транспортной безопасности. Поскольку ст. 2 (дежурная) будет посвящена только порядку введения закона в действие, то можно считать, что закон будет, по существу, состоять из одной статьи.

Спрашивается, зачем надо было принимать Концепцию законопроекта, если планируется внесение изменений и дополнений в существующие законы в части обеспечения транспортной безопасности. К тому же, судя по названиям законов, речь идет о совершенно разносторонних предметах и сферах правового регулирования. Судите сами: перечислены Законы "Об охранной деятельности", "Об органах внутренних дел...", "О государственном контроле и надзоре...", "О частном предпринимательстве", "О торговом мореплавании". Здесь же названы законы, посвященные отдельным видам транспорта и дорогам. Вероятно (об этом приходится только догадываться), все планируемые изменения и дополнения будут проникнуты единым замыслом, общей идеей. Но почему об этом ничего не сказано в Концепции, нет даже намека? Если наши предположения верны, то следует говорить не о внесении изменений и дополнений в действующие законы и кодексы, а о разработке совершенно нового закона "О транспортной безопасности", на основе его положений в дальнейшем будут вноситься изменения и дополнения, соответствующие новым требованиям транспортной безопасности.

О зарубежном опыте обеспечения транспортной безопасности. Этот раздел Концепции наиболее подробный, он занял ровно половину текста. Опыт других стран, безусловно, надо использовать в законотворчестве. Но вот что странно: в Концепции описан опыт только одной страны - России, - однако и этот опыт не нашел никакого воплощения при подготовке Концепции транспортной безопасности Казахстана. Просто рассказано, что происходит в соседней стране. О том, что можно у них перенять, а что нельзя, умалчивается.

Чтобы не быть голословными, приведем пример. В российском Законе 2007 г. "О транспортной безопасности" дается определение понятия транспортной безопасности. Надо ли нашим законодателям взять на вооружение это понятие или, на худой конец, учесть некоторые обозначенные в нем признаки, неизвестно. Можно поставить вопрос в более широком плане: надо ли вообще включать понятие "транспортная безопасность" в наш законопроект? В Концепции ни слова не сказано об этой проблеме. Далее, в России, учитывая сложность и актуальность проблемы, решили принять отдельный закон "О транспортной безопасности". Почему для нас этот опыт не подходит, раз решили ограничиться внесением изменений и дополнений в действующие законы? Без объяснения причин этого теряется смысл описания опыта, зато остается почва для догадок и разных домыслов. К слову сказать, пора, наконец, вплетать в правовую ткань собственный исторический опыт, освященный традициями и обычаями казахского народа, вспомнить труды С. З. Зиманова, Т. М. Культелева и других ученых об обычном праве казахов. Пока же много об этом говорится, но все остается без изменений.

Неясно, почему не описан опыт других стран. Разумеется, опыт России для нас имеет первостепенное значение, поскольку исторически так сложилось, что наши правовые системы схожи. Но как независимое государство Казахстан должен перенимать мировой опыт с учетом своих культурно-исторических особенностей. Так, в последнее время актуализировалась проблема "лазерных" хулиганов. Ни у России, ни у Казахстана нет опыта борьбы с этим злом. Между тем такой опыт наработан в США. Там с этой проблемой борются уже 20 лет, зафиксировано больше всего случаев ослепления пилотов лазером (в 2011 г. - 2836 случаев), ослепление считается уголовным преступлением. К примеру, в 2009 г. одного жителя Калифорнии приговорили к 37 месяцам лишения свободы за то, что он направил лазер на пассажирский самолет и полицейский вертолет в Сакраменто. В Швейцарии запретили продавать мощные лазерные указки, поскольку злоумышленники додумались ослеплять не только пилотов, но и машинистов пассажирских поездов.

О понятии транспортной безопасности. Отсутствие в казахстанском законодательстве такого понятия явилось одной из причин разработки нового законопроекта. Однако авторы Концепции ограничились лишь констатацией этого факта. В Концепции нет ни слова о том, что должно быть сделано для решения проблемы, хотя это действительно принципиальный вопрос для всей предстоящей законопроектной работы. Без его решения на концептуальном уровне, т. е. без обозначения его контуров, общего видения, определения сущностных признаков понятия транспортной безопасности именно в рассматриваемой Концепции трудно вообще рассуждать о том, каким будет закон.

Хотелось бы высказать одно соображение. Понятие транспортной безопасности (и безопасности как таковой) - производное от понятия опасности (общественной опасности). Сначала надо определиться с тем, что представляет опасность (повышенную опасность) для общества в связи с развитием транспорта и строительства дорог, и лишь затем позаботиться о том, как предотвратить эту опасность. Общественная опасность - это не просто правовая категория, это объективное по своей природе сложное социальное явление, характеризующее человеческое поведение как неприемлемое для окружающих. Именно общественная опасность деяния выступает тем критерием, который определяет человеческое поведение как преступное. Если социальный опыт доказывает, что какие-то виды человеческого поведения становятся опасными для окружающих, государство налагает запрет на такое поведение. Приведу в пример уже упоминавшиеся факты ослепления пилотов пассажирских самолетов лазерными лучами при заходе их на посадку. С начала 2011 г., по данным Росавиации, произошло уже 30 таких случаев. Это начинает реально угрожать безопасности полетов. Однако до сих пор в России обозначенная проблема обсуждается на уровне признания подобных деяний общественно опасными и уголовно наказуемыми. Пока решено именовать подобные случаи "лазерным" хулиганством. Что такое "лазерное" хулиганство, никто понять не может. Это неуклюжая попытка признания нового вида общественно опасного человеческого поведения грубым нарушением общественного порядка, т. е. хулиганством. Здесь мы сталкиваемся с явной попыткой преодоления запрета на применение уголовного закона по аналогии (ст. 3 УК РФ).

Лазерное ослепление пилотов - лишь один из множества подстерегающих техногенное общество опасных видов поведения человека, которые должны быть своевременно квалифицированы как уголовно наказуемые деяния.

Предложения по решению проблемы транспортной безопасности. Смысл подготовки любой Концепции заключается в том, чтобы дать общее представление о готовящемся законопроекте. Пока же ознакомление с этим документом не дает какого-либо четкого представления о замысле, идее нового закона. Необходимо коренным образом переработать обсуждаемую Концепцию, чтобы она послужила добротной основой для начала разработки собственно законопроекта о транспортной безопасности.

Транспорт, как известно, является источником повышенной опасности. Каковы признаки, критерии, уровни, степень таких опасностей, мы, к сожалению, знаем весьма поверхностно. Без выяснения этих вопросов вряд ли будет успешным решение более глобальной задачи - обеспечения транспортной безопасности. Следовательно, понятие транспортной безопасности - стержневое как для Концепции, так и для самого законопроекта.

Полагаем, в основе Концепции должна лежать идея разработки самостоятельного закона "О транспортной безопасности", как в России. Внесение изменений и дополнений в действующие законы - задача второго плана.

О предполагаемых финансовых затратах, связанных с реализацией законопроекта, надо сказать более определенно, а не просто констатировать этот факт. Всем известно, что реализация законопроекта потребует дополнительных финансовых средств из государственного бюджета и бюджетов организаций транспортно-коммуникационного комплекса. Секретом до сих пор остаются точные суммы затрат на подготовку того или иного законопроекта. Одно из двух: либо мы так и не владеем нужной методикой подсчета подобных затрат, либо данные о стоимости подготовки законопроектных работ остаются государственной тайной. В любом случае эти вопросы требуют разъяснений.

Название документа