Федеральный закон "О безопасности": итоги реализации и перспективы развития

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О БЕЗОПАСНОСТИ": ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

А. Н. КАЛЮЖНЫЙ

Калюжный Александр Николаевич, начальник кафедры Академии ФСО России (г. Орел), кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу содержания положений Федерального закона "О безопасности", выявлению проблемных моментов законодательной конструкции отдельных норм, обоснованию необходимости внесения изменений в некоторые его положения, выработке практических рекомендаций по корректировке ряда статей исследуемого Закона.

Ключевые слова: безопасность, федеральный закон, субъекты обеспечения безопасности, компетенция, противоречия.

Federal Law "On security": results of implementation and development perspectives A. N. Kalyuzhny'j

The article analyzes the content of the provisions of the Federal Law "On security", identification of problematic design of individual moments of legislative norms, justifying the need for changes in some of its provisions, practical recommendations on the adjustment of several articles studied law.

Key words: security, federal law, the subjects of security, competence, contradictions.

Национальная безопасность, являясь одним из неотъемлемых условий эффективного функционирования и развития личности, общества и государства, выступает в качестве одной из актуальных и дискуссионных проблем, приобретающих все большее значение как для России, так и для других государств и мирового сообщества в целом. Представляя собой динамичное состояние, постоянно развивающееся под воздействием внутренних и внешних факторов, национальная безопасность является самоорганизующейся системой, которая должна обладать свойствами быстрого реагирования на возникающие угрозы и потенциалом их предотвращения. Современная система мер по обеспечению национальной безопасности сможет поддерживать институциональные механизмы и ресурсные возможности общества и государства на должном уровне только лишь при наличии совершенных правовых средств и правовых инструментов защиты государственного суверенитета и национальных интересов, ведущая роль среди которых отводится федеральному законодательству. Правовое обеспечение национальной безопасности как один из стержневых элементов обеспечения безопасности личности, общества и государства указывает на необходимость определения ориентиров данной системы как правового явления, ключевые основы которого нашли свое закрепление в Федеральном законе "О безопасности" <1>, анализ ряда положений которого мы и проведем. -------------------------------- <1> Российская газета. 2010. 29 декабря.

Принятый 28 декабря 2010 г. Федеральный закон "О безопасности" определил основные принципы и содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также регламентировал статус Совета Безопасности Российской Федерации, но не смог избежать фрагментарности нормативных формулировок, их декларативности и противоречивости. Как известно, исключить злоупотребления, неясности и противоречивости Закона позволяет использование дефиниций, предусматривающих формулирование норм предельно четко и ясно и помогающих глубже проникнуть в суть регулируемых общественных отношений. Дефиниции несут серьезную смысловую нагрузку и, имея первостепенное значение, должны содержаться в нормативных правовых актах максимально высокого уровня, ориентируя и подзаконное правотворчество, и правоприменителей на их единообразное использование. Анализ положений Федерального закона "О безопасности" показал отсутствие в нем вообще каких-либо дефиниций и содержание последних в подзаконных нормативных правовых актах, основным из которых в данной сфере является Стратегия национальной безопасности до 2020 года <2>. Более того, ст. 1 рассматриваемого Федерального закона вносит противоречивость, используя термины "безопасность" и "национальная безопасность" как равнозначные и употребляя их в таком значении в тексте Закона. Современные достижения научных исследований <3> и положения действующих нормативных правовых актов <4> считают понятие "безопасность" более широким, чем дефиниция "национальная безопасность", последняя из которых не включает в свое содержание коммерческую, пожарную, техническую и другие виды безопасности. Предметом регулирования Федерального закона "О безопасности" является не безопасность в целом, а национальная безопасность, исходя из содержания которой, ее недопустимо отождествлять с понятием "безопасность". -------------------------------- <2> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Российская газета. 2009. 19 мая. <3> См., например: Данилейко В. В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 27 - 28; Кузнецова Е. Д. Демографическая политика Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. Армавир, 2012. С. 45; Вайханов Х. Х. Национальная безопасность на уровне субъектов Российской Федерации: геополит. подход: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2011. С. 23 - 24; и др. <4> См., например: п. 6 Стратегии национальной безопасности до 2020 года.

Учитывая наличие нормативного определения понятия "национальная безопасность" в Стратегии национальной безопасности до 2020 года, неясна позиция законодателя, нарушившего требования к содержанию исследуемого Федерального закона: законности, обоснованности, эффективности и другие - и допустившего некорректное употребление и отождествление указанных понятий. Определив свое мнение к исходному для данной сферы регулирования общественных отношений понятию, отметим необходимость приведения в соответствии с ним и названия рассматриваемого нормативного правового акта, использующего дефиницию "безопасность" и не отражающего в своем тексте содержание данной правовой категории. Анализ регулируемой данным Законом сферы позволяет утверждать о необходимости употребления в его названии термина "национальная безопасность". Не находит обоснования и отсутствие в тексте рассматриваемого Федерального закона основополагающих понятий: "национальные интересы", "стратегические национальные приоритеты", "силы и система обеспечения национальной безопасности" и других, являющихся фундаментальными для данной сферы, отражающими наиболее существенные и принципиальные стороны обеспечения национальной безопасности. Не вполне обоснована и позиция законодателя о принятии в исследуемой сфере федерального закона, а не федерального конституционного закона, ведь взаимосвязанные положения ст. 106 и ст. 108 Конституции РФ закрепляют перечень вопросов, подлежащих регулированию именно федеральными конституционными законами. Придавая качество верховенства и органически связывая вопросы государственной границы РФ, войны и мира и в целом вопросы безопасности государства с Конституцией РФ, федеральные конституционные законы закрепляют базовые, фундаментальные положения, которые должны получить свое развитие в федеральных законах и других нормативных правовых актах, имеющих меньшую юридическую силу. Правовые нормы, содержащиеся в Федеральном законе "О безопасности", содержат основополагающие начала обеспечения национальной безопасности, закрепляют принципы ее обеспечения, устанавливают единые для всей системы обеспечения национальной безопасности задачи, определяют полномочия высших органов государственной власти в данной сфере и служат основой для последующего принятия федеральных законов, регулирующих компетенцию отдельных субъектов, обеспечивающих национальную безопасность РФ. Основываясь на исключительности положений федерального конституционного закона, дополняющего и развивающего действующую Конституцию РФ, и исходя из анализа содержания Федерального закона "О безопасности", полагаем целесообразным принятие его норм в форме федерального конституционного закона. Исследование норм, изложенных в ч. 3 ст. 4 анализируемого Закона, требует обращения внимания на их неудачную конструкцию, закрепляющую положение, согласно которому "государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется... на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации" <5>. Буквальное толкование содержания ч. 3 ст. 4 рассматриваемого Закона позволяет утверждать, что государственная политика в данной сфере реализуется только лишь на основе подзаконных нормативных правовых актов, изданных Президентом РФ, Правительством РФ и другими субъектами обеспечения национальной безопасности. -------------------------------- <5> Российская газета. 2010. 29 декабря.

В то же время положения ст. 5 указанного Закона закрепляют правовую основу обеспечения национальной безопасности, которую составляют Конституция РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, федеральные конституционные законы и другие нормативные правовые акты. Налицо конкуренция положений ч. 3 ст. 4 и ст. 5 анализируемого Закона, явно прослеживающаяся в нарушении законодателем правил правотворческой техники, выразившихся в некорректном формировании содержания отдельных статей нормативного акта, а также в нарушении требований к внутренней форме данного Федерального закона. Считаем необходимым внести изменения в ч. 3 ст. 4 данного Федерального закона и закрепить положения, согласно которым государственная политика в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации реализуется в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными нормами и принципами международного права, федеральными конституционными законами, а также иными концептуальными и доктринальными документами, разрабатываемыми субъектами обеспечения национальной безопасности. Остановившись на исследовании принципиальных и фундаментальных положений анализируемого Закона, изложенных в главе 1 "Общие положения", считаем необходимым перейти к рассмотрению содержания норм, закрепляющих полномочия и правовой статус отдельных субъектов, обеспечивающих национальную безопасность, находящихся во второй и третьей главах Закона. Обращает на себя внимание п. 1 ст. 10 рассматриваемого Закона, регламентирующий полномочия Правительства РФ в области обеспечения национальной безопасности, согласно которым последнее "участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности". В то же время изучение содержания ст. 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <6> приводит к выводу об искусственном уменьшении полномочий Правительства РФ, изложенных в тексте рассматриваемого Федерального закона, в сравнении с его полномочиями, закрепленными в Федеральном конституционном законе, имеющем более высокую юридическую силу. -------------------------------- <6> Российская газета. 1997. 23 декабря.

Нормы ст. 19 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" регламентируют не только возможность Правительства РФ участвовать в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, но и закрепляют его обязанность реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, тем самым указывая на необходимость приведения положений п. 1 ст. 10 рассматриваемого Закона в соответствие с указанным Федеральным конституционным законом. Непроработанными являются и нормы ст. 14 рассматриваемого Закона, учреждающие основные задачи и функции Совета Безопасности РФ, анализ которых свидетельствует о фрагментарном и несистемном подходе авторов закона к его разработке. Необоснованно сузив полномочия Совета Безопасности, законодатель лишил его возможности подготовки предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене военного положения, хотя нормы ст. 13 данного Закона, устанавливая правовой статус Совета Безопасности, такие полномочия ему предоставляют. Указанные полномочия Совета Безопасности находят выражение и детализацию и в нормах Указа Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации", являющегося подзаконным нормативным правовым актом, а также не вступают в противоречие с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 2002. 2 февраля.

Отсутствие системности изложения полномочий Совета Безопасности в нормах исследуемого Закона, нарушение требований правотворческой техники к содержанию и внутренней форме данного нормативного правового акта, конкуренция норм, определяющих правовой статус одного и того же органа государственной власти, указывают на необходимость дополнения п. 4 ч. 1 ст. 14 путем включения в задачи Совета Безопасности возможности подготовки предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене военного положения. Проведенный нами анализ основных положений Федерального закона "О безопасности" позволил выявить ряд недостатков теоретико-правового характера и предложить практические рекомендации по их устранению, основные из которых сводятся к следующему: - принятие исследуемого Федерального закона, являясь прогрессивной необходимостью, обусловлено глобальными изменениями, повлекшими кардинальную перестройку социально-политической жизни российского общества, возникновением новых угроз национальной безопасности, усилением степени их опасности, а также пересмотром доктринальных положений концепции национальной безопасности, указавших на несостоятельность положений Закона "О безопасности" 1992 г.; - действующий Федеральный закон "О безопасности" содержит ряд противоречивых положений, вызванных нарушением законодательной конструкции целой группы норм, пренебрежением требованиями правотворческой техники к содержанию и внутренней форме данного нормативного правового акта, наличием конкуренции взаимоисключающих норм исследуемого Закона, отсутствием системности изложения его основных положений и их взаимосвязанности с нормами других правовых актов; - фрагментарность существующей нормативной правовой базы, наличие в рассматриваемом Законе существенных пробелов, характеризующихся декларативностью и противоречивостью, не позволяют должным образом регулировать общественные отношения в данной сфере и требуют внесения изменений в целый комплекс норм, указанных нами в тексте статьи, а также его дополнения аксиоматическими основами обеспечения национальной безопасности.

Список литературы

Нормативные документы

1. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 23 декабря. 2. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // Российская газета. 2002. 2 февраля. 3. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" // Российская газета. 2010. 29 декабря. 4. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Российская газета. 2009. N 88.

Монографии и статьи

1. Вайханов Х. Х. Национальная безопасность на уровне субъектов Российской Федерации: геополит. подход: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2011. 2. Данилейко В. В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 3. Кузнецова Е. Д. Демографическая политика Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. Армавир, 2012.

Название документа