Чрезвычайное положение и ограничительные меры

ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ОГРАНИЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ

А. МИХАЙЛОВА

Анна Михайлова, юрист, г. Москва.

Ни одно государство в мире не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т. п. Поэтому в России, как и в любой другой стране, могут возникнуть обстоятельства, при которых потребуется введение чрезвычайного положения и соответствующих ограничительных мер.

Что было раньше

Положение усиленной (чрезвычайной) охраны было законодательно установлено в качестве временной меры в 1881 году <1>, вскоре после убийства Александра II. Однако эта мера стала постоянной и возобновлялась особым постановлением каждый год. Положение действовало непрерывно с 1881 года вплоть до Февральской революции. -------------------------------- <1> Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14.08.1881 // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье. СПб., 1885. Т. 1. N 350.

Во времена развитого социализма господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, не может быть, так как не может быть и самих конфликтов, и до 1988 года в СССР юридически закрепленного понятия "чрезвычайное положение" не существовало. Но развитие общественно-политических процессов как в СССР, так и в других странах социалистического лагеря привело к тому, что ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными человеческими жертвами. В связи с необходимостью применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в ряде регионов Советского Союза Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 года принял Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", в соответствии с которым наряду с военным положением была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" <2>, который действовал 10 лет, вступил в силу 17 мая 1991 года. За это время не только изменилось государственное устройство, но и была принята новая Конституция РФ, что, безусловно, требовало принятия другого нормативного акта, который регулировал бы отношения, возникающие в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. -------------------------------- <2> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22.

Обстоятельства введения положения

В соответствии со ст. ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ был принят ФКЗ от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изменениями и дополнениями от 07.03.2005), действующий по настоящее время. Согласно ст. 1 Закона N 3-ФКЗ чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ, а целью его введения является устранение возникших чрезвычайных обстоятельств. В соответствии со ст. 3 Закона N 3-ФКЗ чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: 1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

По указу Президента РФ

Чрезвычайное положение может вводиться не на всей территории РФ, а только в отдельных ее местностях. Этот режим вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения (ст. 5 Закона N 3-ФКЗ). Согласно ст. 6 Закона N 3-ФКЗ указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительным обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а в отдельных ее местностях - 60 суток. По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого времени цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен Указом Президента РФ с соблюдением всех требований, установленных Законом N 3-ФКЗ для введения такого режима. Когда же обстоятельства, послужившие причиной введения режима чрезвычайного положения, будут устранены (это может быть и раньше, чем в указанные сроки), Президент РФ отменяет его полностью или частично, о чем население РФ или отдельных ее местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ст. 9 Закона N 3-ФКЗ).

Временные ограничения и особые меры

Режим чрезвычайного положения уже в силу своего названия предполагает, что во время его действия должны осуществляться чрезвычайные, особые меры управления и жизнедеятельности как органов государственной власти, так и других организаций и граждан. Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение особых мер и временных ограничений (ст. 11 Закона N 3-ФКЗ), таких как: 1) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления; 2) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; 3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; 4) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; 5) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; 6) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; 7) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; 8) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; 9) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; 10) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Защищаясь от захвата власти

В случае попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, а равно иных действий, перечисленных в п. "а" ст. 3 Закона N 3-ФКЗ, могут быть предусмотрены более жесткие меры и временные ограничения (ст. 12 Закона N 3-ФКЗ): - введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; - ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; - приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; - проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; - ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ; - выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; - продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на 3 месяца.

Дополнительные меры при эпидемиях

Если же возникают чрезвычайные обстоятельства природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, а равно и другие ситуации, предусмотренные п. "б" ст. 3 Закона N 3-ФКЗ, в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в ст. 11 Закона N 3-ФКЗ, могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения: - временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; - введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; - привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности; - отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; - отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных Законом N 3-ФКЗ, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; - в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда. При введении мер, направленных на устранение чрезвычайных обстоятельств, важно помнить, что они не должны, несмотря на свое ограничительное и предупредительное воздействие, идти вразрез с соблюдением прав человека.

Название документа