Особенности законодательного противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов РФ - Забайкальского края, Республики Бурятия, Иркутской области)

ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ РФ - ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ, РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ, ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ) <*>

А. В. МАКАРОВ

Макаров Андрей Владимирович, декан юридического факультета ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет", доктор юридических наук, профессор.

В статье дается анализ нормативно-правового регулирования противодействия коррупционным проявлениям на примере субъектов РФ - Забайкальского края, Республики Бурятия, Иркутской области. Автор приходит к выводу, что значительный объем мероприятий, направленных на профилактику и противодействие коррупции, реализован, но существует объективная необходимость в доработке и совершенствовании мер, направленных на противодействие коррупции в государстве.

Ключевые слова: государство, местное самоуправление, муниципальные образования, полномочия, коррупция, нормативно-правовое регулирование, противодействие коррупции, профилактика преступности.

The article analyses normative-law regulation of counteraction of corruptional manifestations as exemplified by the subjects of the RF: Zabajkal'skij Region, Republic of Buryatia, Irkutsk Region. The author comes to a conclusion that a considerable volume of actions aimed at prophylactics and counteraction of corruption is realized, but there exists objective necessity of adaptation and improvement of measures aimed at counteraction of corruption in the state.

Key words: state, local self-government, municipal formations, powers, corruption, normative-law regulation, counteraction of corruption, prophylactics of crime.

Одной из самых важных и актуальных тем для России является коррупция. Если раньше коррупция воспринималась как некий второстепенный и криминальный элемент общественной жизни, то сейчас она в очень большой степени становится сутью не только общественной жизни, но и государственной политики. Эта тема уже многие годы не сходит со страниц средств массовой информации практически всех крупных стран мира. Коррупционные схемы действуют даже на территории стран с давно сложившимися демократическими традициями, отлично налаженной судебной системой, стабильно работающим в правовом поле бизнесом. Россия, к сожалению, также входит в список государств с высоким уровнем коррупции. В нашей стране принят целый ряд нормативных актов по противодействию коррупции. Основным законодательным достижением является Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>. В основу определения "противодействие коррупции" законодатель вложил деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в т. ч. по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <2>. Далее, Указом Президента Российской Федерации утверждены меры по противодействию коррупции, а в 2011 г. утверждено Положение о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан <3>, <4>. Также при Президенте создан одноименный совет, образован следственный комитет, действует практика антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов <5>. По словам главы комитета Госдумы РФ по безопасности Владимира Васильева, в 2012 г. будет сформирована новая судебная инстанция, которая будет пересматривать судебные решения <6>. -------------------------------- <1> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // Парламентская газета. N 90. 2008. <2> Там же. <3> О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19.05.2008 N 815 (в ред. от 04.11.2010) // Российская газета. N 108. 2008. <4> О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (вместе с "Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан"): Указ Президента РФ от 25.02.2011 N 233 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 9. Ст. 1223. <5> Россинская Е. Р. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М. С. Азаров, В. В. Астанин, И. С. Барзилова. М.: Издательство "Проспект", 2010. С. 4. <6> Официальный сайт партии "Единая Россия". URL: http://er. ru/index. shtml (дата обращения: 01.16.2012).

К числу нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ в сфере противодействия коррупции следует отнести акты субъектов РФ, регулирующие вопросы противодействия коррупции (указы, законы), а также иные акты, издаваемые для выполнения первоочередных мер (в части, касающейся принятия планов противодействия коррупции) в соответствии с п. 5 разд. IV Национального плана противодействия коррупции. Охарактеризуем законодательное обеспечение противодействия коррупционным проявлениям в рассматриваемых субъектах Российской Федерации: 1) Республика Бурятия: Указ Президента Республики Бурятия от 7 ноября 2008 г. N 361 "Об утверждении республиканского плана противодействия коррупции"; Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 30 сентября 2008 г. N 549-IV "О комиссии Народного Хурала Республики Бурятия по противодействию коррупции"; 2) Забайкальский край: Закон Забайкальского края от 4 июля 2008 г. N 18-ЗЗК (в ред. от 24.12.2008) "О противодействии коррупции в Забайкальском крае"; Постановление Законодательного собрания Забайкальского края от 24 декабря 2008 г. N 191 "Об образовании комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции Законодательного собрания Забайкальского края"; 3) Иркутская область: Постановление губернатора Иркутской области от 19 февраля 2008 г. N 51-п "О координационном совете при губернаторе Иркутской области по борьбе с коррупцией"; Постановление главы Администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 4 апреля 2007 г. N 132-п (в ред. от 22.05.2007) "О противодействии коррупции" (см.: Панорама округа. 2007. 13 апреля. N 67 - 69); Постановление Администрации Иркутской области от 24 сентября 2008 г. N 270-па "О порядке осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Иркутской области и их проектов"; Приказ Администрации губернатора Иркутской области от 27 августа 2007 г. N 325-пр "О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Иркутской области и урегулированию конфликта интересов в Администрации губернатора Иркутской области". Следует отметить, что из 83 субъектов Российской Федерации в некоторых субъектах нет нормативно-правовой основы противодействия коррупции, а именно в Республике Алтай, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике, Ростовской области, Ненецком автономном округе, Еврейской автономной области. Рассмотрение сводной информации позволяет обнаружить, что не во всех регионах выработан комплексный подход к формированию системы антикоррупционного законодательства с позиции наличия законов о противодействии коррупции, правовых актов организационного характера (программы или планы противодействия коррупции), правовых актов о создании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов государственных служащих, замещающих должности гражданской службы в государственном органе субъекта РФ <7>. Что касается таких субъектов, как Забайкальский край, Республика Бурятия, Иркутская область, то нельзя сказать, что нормативная основа противодействия коррупционному "злу" отсутствует, но все принимаемые меры со временем перестают быть эффективными, поскольку участники коррупционных процессов очень быстро умеют переориентироваться и "запускать" новые коррупционные схемы. -------------------------------- <7> Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный). СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2009.

Что касается муниципальных образований, то в этой области проблема коррупции стоит очень остро, и борьба с ней должна нести системный характер. В вопросах противодействия и профилактики органы местного самоуправления занимают одну из важнейших позиций, т. к. находятся "ближе" к населению. При анализе понятия местного самоуправления в центре внимания обычно стоят вопросы "природы" субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления. Местное самоуправление определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций <8>. В Российской Федерации созданы и действуют три обязательных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация, возглавляемая в большинстве муниципальных образований главой муниципального образования). -------------------------------- <8> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) // Парламентская газета. N 186. 2003.

Однако наряду с отдельными органами государственной власти некоторые органы местного самоуправления все более втягиваются в коррумпированную систему власти и тем самым являются не только питательной средой для организованной преступности, но и в ряде мест пытаются даже создать организованные преступные группы в органах местного самоуправления. Органы власти всех уровней всегда были лакомой приманкой для руководителей организованных преступных групп, особенно экономической направленности, которые пытаются использовать их главным образом в целях крупного и незаконного обогащения. В настоящее время наиболее опасным симбиозом организованной преступной группы на уровне муниципальных образований является единство преступных действий уголовных элементов, коррумпированных представителей правоохранительных органов и органов местного самоуправления, начиная с главы муниципального образования. Это явление еще не получило глубокого научного исследования и адекватной оценки, поскольку глубоко законспирировано и пытается всегда быть в "тени" <9>. -------------------------------- <9> Пленкин В. А. Проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления // Научный Вестник Уральской Академии государственной службы. 2010.

Современные виды коррумпированного поведения должностных лиц далеко ушли за рамки простого подкупа. Повсеместное распространение получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов <10>. Унификация подходов к противодействию коррупции в общероссийском масштабе требует первоочередного внимания со стороны лиц, имеющих полномочия по обеспечению государственной антикоррупционной политики. Наряду с этим особое значение приобретает сфера нормотворчества, осуществляемого муниципальными органами власти. Помимо актов органов государственной власти субъектов РФ, в сфере противодействия коррупции действуют муниципальные правовые акты. В муниципальных образованиях решением представительных органов утверждаются и реализуются различные целевые программы по противодействию коррупции, предпринимаются шаги для организации проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов. -------------------------------- <10> Власов И. С., Колесник А. А., Кошаева Т. О. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Научно-практическое пособие. М.: Издательство "Волтерс Клувер", 2010. С. 27.

С учетом вышеизложенного имеется необходимость: 1) в принятии правовых актов о противодействии коррупции в муниципальных образованиях, в частности на муниципальной службе; 2) организовать и реализовать работу институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции на местном уровне; 3) утвердить и реализовать региональные программы противодействия коррупции на местном уровне; 4) в размещении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставлении этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования; 5) в повышении эффективности функционирования системы контроля доходов должностных лиц муниципалитетов и членов их семей; 6) в совершенствовании организации органов местного самоуправления и осуществления функций муниципального управления (определение полномочий по исполнению муниципального управления, а также функций муниципального контроля; выявление структурных подразделений и должностных лиц, несущих коррупционные риски; оптимизация управления в данной сфере; формирование реестра муниципальных услуг; подготовка и утверждение административных регламентов структурных подразделений; порядок взаимодействия в сфере оказания бюджетных и муниципальных услуг; подготовка методических рекомендаций по анализу функций органов местного самоуправления поселений; совершенствование практики работы контрольных органов администрации района; участие в работе коллегиальных органов администрации представителей общественности и бизнеса; ведение регулярного приема граждан должностными лицами администрации; совершенствование работы с обращениями граждан, поступившими по телефону "горячей линии", в интернет-приемную, в письменном и устном виде); 7) в совершенствовании кадровой политики (организация замещения муниципальных должностей муниципальной службы; формирование кадрового резерва муниципальных служащих на конкурсной основе; разработка и утверждение должностных регламентов; обеспечение мотивации муниципальных служащих к добросовестному исполнению должностных обязанностей и соблюдению антикоррупционного законодательства РФ; проведение проверок соблюдения муниципальными служащими запретов и ограничений, установленных законодательством; принятие мер по предотвращению конфликта интересов; разработка и внедрение принципов служебного поведения муниципальных служащих); 8) в совершенствовании нормативно-правового регулирования муниципального управления (разработка и внедрение стандартов качества и регламентов оказания муниципальных услуг; проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов органов местного самоуправления); 9) в повышении уровня информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления и мерах антикоррупционного воздействия (обеспечение прав граждан на информацию о деятельности органов местного самоуправления; представление достоверной информации о системе органов местного самоуправления и муниципальных нормативных правовых актах на официальном сайте администрации; опубликование официального сборника нормативных правовых актов района; издание печатных материалов о деятельности органов местного самоуправления района; осуществление антикоррупционной пропаганды и правового воспитания; проведение опроса населения по распространенности коррупционных проявлений в органах местного самоуправления; проведение семинаров с субъектами малого предпринимательства по вопросам антикоррупционной направленности); 10) в совершенствовании механизма распоряжения муниципальным имуществом и бюджетными средствами (регламентация использования муниципального имущества с целью снижения коррупционных рисков; увеличение доли муниципальных контрактов, заключенных путем проведения запроса котировок и торгов; увеличение доли муниципального имущества, переданного путем проведения торгов по продаже имущества или права на заключение договора аренды; внедрение в практику муниципальных предприятий и учреждений заключения договоров путем проведения торгов); 11) в организационных мерах (организация деятельности рабочей группы по снижению коррупционных рисков в администрации района; подготовка и реализация планов мероприятий по снижению коррупционных рисков; мониторинг выполнения плана мероприятий).

Название документа