Муниципальные программы противодействия коррупции как нормативный способ профилактики коррупционных проявлений в регионе

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ КАК НОРМАТИВНЫЙ СПОСОБ ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ В РЕГИОНЕ <*>

Р. С. ФОНАРЕВ

Фонарев Роман Сергеевич, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, советник юстиции.

Статья посвящена анализу муниципальных программ противодействия коррупции как одного из способов профилактики коррупционных проявлений. Автором раскрыты цели и задачи муниципальных программ противодействия коррупции, предложены меры по унификации и совершенствованию содержательной части и структуры программы.

Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, противодействие коррупции, муниципальная программа.

The article is devoted to analysis of programs of counteraction of corruption as one of means of prophylactics of corruptional manifestations. The author reveals purposes and tasks of municipal programs of counteraction, proposes measures aimed at unification and improvement of the substantial part and structure of the program.

Key words: corruption, prophylactics of corruption, counteraction of corruption, municipal program.

Проблема противодействия коррупционным проявлениям в последнее время сформировалась в качестве важнейшей государственной задачи, которая стала одной из главных тем выступлений высшего политического руководства страны. Залогом эффективности государственной антикоррупционной политики является комплексный подход к решению данной задачи, предполагающий одновременную проработку проблемных вопросов противодействия коррупции на всех направлениях правоохранительной деятельности: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до правового просвещения граждан и воспитания в них нетерпимости к любым, в т. ч. бытовым, проявлениям этого социального зла. Сложившийся в последние годы научно-практический подход, основанный на положениях ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции", определяет термин "противодействие коррупции" по своему юридическому и лексическому содержанию в разрезе трех основных элементов, реализация которых составляет основу правоохранительной деятельности государства на этом направлении: - первое - это профилактика коррупции, т. е. деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в т. ч. по выявлению и последующему устранению причин коррупции; - второе - это непосредственно сама борьба с коррупцией, т. е. деятельность указанных субъектов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений; - и наконец, в-третьих, это минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений. С учетом основных направлений противодействия коррупционным правонарушениям, определенных в т. ч. Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, утвержденными Указами Президента Российской Федерации N 460 от 13.04.2010 и N 297 от 13.03.2012, а также соответствующими ведомственными планами, государство уделяет первостепенное внимание именно вопросам профилактики коррупции. В то же время интегративный подход к решению стоящих задач во многом объективирован в комплексных программных документах, учитывающих специфику складывающейся социально-политической, экономической и криминологической составляющей как в масштабах государства, так и на территории конкретных регионов или муниципальных образований. Учитывая изложенное, унификация подходов к противодействию коррупции в общероссийском масштабе требует первоочередного внимания со стороны лиц, имеющих полномочия по обеспечению государственной антикоррупционной политики. Наряду с этим особое значение приобретает сфера нормотворчества, осуществляемого муниципальными органами власти. Помимо актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в сфере противодействия коррупции действуют муниципальные правовые акты. В муниципальных образованиях решением представительных органов утверждаются и реализуются различные целевые программы по противодействию коррупции, предпринимаются шаги для организации проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов. Исполнение норм федерального антикоррупционного законодательства в данной части и указанных нормативных правовых актов составляет основу предмета прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции, который организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации выделен в самостоятельную сферу деятельности органов прокуратуры. В соответствии с положениями Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом России 31 июля 2008 г., Закона Владимирской области от 10 ноября 2008 г. N 181-ОЗ "О противодействии коррупции во Владимирской области", проект которого был разработан прокуратурой области, в качестве основной цели предусмотрено создание эффективного механизма противодействия коррупции в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, общественных интересов, безопасности государства. Чтобы добиться поставленной цели, закон в качестве своих задач определяет основные принципы, направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. Закон также фиксирует основные меры противодействия коррупции, к которым отнесены: разработка и реализация программ противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная пропаганда. Проведенный прокуратурой области анализ реализации органами местного самоуправления требований федерального законодательства, направленных на профилактику и предотвращение коррупционных правонарушений, показал, что по инициативе территориальных прокуроров в большинстве муниципальных образований области с 2009 г. приняты и действуют самостоятельные долгосрочные целевые программы противодействия коррупции. Оценка содержания практически всех муниципальных программ позволяет сделать вывод, что нормативная основа для их разработки заимствована органами муниципальной власти из региональной программы противодействия коррупции, первая редакция которой с учетом внесенных прокуратурой области предложений утверждена Постановлением губернатора Владимирской области N 18 от 30.09.2008. В то же время в отдельных муниципальных образованиях вопросы профилактики коррупционных правонарушений отражаются в иных программах профилактики правонарушений (Суздальский, Юрьев-Польский, Петушинский, Муромский районы). Проведенный анализ показал, что перечень мероприятий, утвержденный данными программами, в целом соответствует комплексу мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, региональной программой противодействия коррупции, и в обязательном порядке включает в себя проведение экспертизы правовых актов и их проектов, осуществление контроля за соблюдением муниципальными служащими установленных законодательством ограничений и представлением сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, доступ граждан к информации, мероприятия по совершенствованию организации деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений по размещению заказов. Основными целями муниципальных программ противодействия коррупции определены: снижение уровня коррупции при исполнении муниципальных функций и предоставлении соответствующих услуг; устранение причин и условий, порождающих коррупцию; предупреждение коррупционных правонарушений; содействие в реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о выявленных фактах коррупции и коррупционных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации. Программой также определяются основные мероприятия для достижения целей и их исполнители. Территориальными прокурорами в адрес органов местного самоуправления в целях достижения задач борьбы с коррупцией ежегодно направляются информации в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о дополнении программ, а также опротестовываются нормативные правовые акты по утверждению программ, принятые неуполномоченным органом. В то же время в отдельных муниципальных образованиях вопросы профилактики коррупционных правонарушений отражаются в иных программах профилактики правонарушений (Суздальский, Юрьев-Польский, Петушинский, Муромский районы), что представляется не вполне обоснованным и отвечающим требованиям федерального антикоррупционного законодательства. Вместе с тем следует отметить, что в ряде случаев муниципальные программы противодействия коррупции при очевидной неполноте принятых программных мер не содержат необходимого перечня мероприятий, направленных на профилактику коррупционных правонарушений. Так, в целях обеспечения правопорядка, совершенствования профилактики правонарушений на территории Киржачского района 26 октября 2010 г. главой Киржачского района принято Постановление, которым утвержден комплекс мер по профилактике правонарушений в Киржачском районе на 2011 - 2012 гг. Указанный нормативный правовой акт предусматривает в качестве мер, направленных на борьбу с коррупцией и посягательствами на собственность, лишь проведение антикоррупционного мониторинга на территории района, размещение материалов на официальном интернет-сайте администрации района и в средствах массовой информации. Очевидно, что определенные в Постановлении мероприятия по профилактике коррупционных правонарушений в Киржачском районе явно недостаточны. В связи с этим по инициативе органов прокуратуры в органы власти внесены предложения о существенном совершенствовании программы посредством расширения указанного комплекса дополнительными мероприятиями по противодействию коррупции, к которым, в частности, могут быть отнесены меры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их проектов; мероприятия по реализации прав граждан на получение достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления; вопросы организации изучения государственными и муниципальными служащими требований антикоррупционного законодательства, соблюдения ими установленных законодательством ограничений и запретов; создание условий для развития добросовестной конкуренции на товарных рынках путем предоставления информации о проводимых закупках и результатах торгов на официальном интернет-портале администрации района, а также размещения заказов преимущественно способом открытого аукциона на электронных площадках. Конечно, данные предложения не претендует на исчерпывающий характер нормативного регулирования важнейших вопросов противодействия коррупции, однако составляют ту нормативную основу, без определения которой не приходится говорить об исполнении органами местного самоуправления функций по противодействию коррупции, законодательное закрепление которой в полном объеме нашло свое отражение в ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона N 329-ФЗ от 21.11.2011 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции"). Проведенный анализ также показал, что в ряде случаев, несмотря на достаточное закрепление принимаемых мер, имеют место факты неисполнения на протяжении длительного времени отдельных запланированных мероприятий. В частности, одним из пунктов муниципальной целевой программы противодействия коррупции на территории Меленковского района в целях информирования общественности о реализации программы, фактах коррупции еще во втором квартале 2009 г. запланировано создание тематического сайта в рамках официального интернет-портала администрации Меленковского района по размещению информации о решениях судов, вынесенных по делам об оспаривании районных нормативных правовых актов, и обеспечение его информационного и технического сопровождения. Несмотря на имеющиеся рассмотренные в 2009 - 2011 гг. дела с принятыми решениями по указанной категории, тематический сайт до середины 2011 г. создан не был, что свидетельствует об отсутствии надлежащего контроля со стороны муниципалитета за ходом реализации программы. По выявленным нарушениям прокурором Меленковского района в адрес главы МО Меленковский район внесено представление об устранении нарушений законодательства, направленного на профилактику правонарушений. Кроме того, для исполнения мероприятий целевой программы "Противодействие коррупции в Меленковском районе на 2009 - 2011 годы" предусмотрено направление структурными подразделениями администрации района в правоохранительные органы материалов по ставшим известными фактам коррупции с установлением ежегодного срока исполнения. Данный срок, в свою очередь, не отвечает целям и принципам противодействия коррупции, поскольку ставшие известными факты коррупции требуют оперативного реагирования на них со стороны правоохранительных органов, что предполагает незамедлительное информирование органа, в компетенцию которого входит проведение соответствующих проверок. В связи с выявленным фактом прокурором Меленковского района вносился протест, который по результатам рассмотрения признан обоснованным и удовлетворен. С учетом состоявшихся в последнее время изменений федерального антикоррупционного законодательства, в целях принятия максимально полного комплекса мер по противодействию коррупционным правонарушениям, прежде всего с позиции профилактики коррупции, обеспечения эффективности реализации государственной антикоррупционной политики на муниципальном уровне, представляется необходимым предусмотреть в муниципальных программах противодействия коррупции комплекса следующих мер, направленных на: 1) совершенствование механизмов проведения органами власти во всех муниципальных образованиях антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; 2) совершенствование правовых актов о противодействии коррупции в муниципальных образованиях, в частности регулирующих вопросы прохождения муниципальной службы; 3) организацию и реализацию работы институтов общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции на местном уровне; 4) размещение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности муниципальной службы (муниципальные должности), и членов их семей на официальных сайтах соответствующих органов власти и предоставление этих сведений средствам массовой информации для опубликования; 5) повышение эффективности функционирования системы контроля доходов должностных лиц муниципалитетов и членов их семей; 6) совершенствование организации органов местного самоуправления и осуществление функций муниципального управления (определение полномочий по исполнению муниципального управления, а также функций муниципального контроля; выявление структурных подразделений и должностных лиц, несущих коррупционные риски; оптимизация управления в данной сфере; формирование реестра муниципальных услуг; подготовка и утверждение административных регламентов структурных подразделений; порядок взаимодействия в сфере оказания бюджетных и муниципальных услуг; подготовка методических рекомендаций по анализу функций органов местного самоуправления; совершенствование практики работы контрольных органов исполнительной власти на местах; участие в работе коллегиальных органов администрации представителей общественности и бизнеса; ведение регулярного приема граждан должностными лицами администрации; совершенствование работы с обращениями граждан, поступившими по телефону "горячей линии", в интернет-приемную, в письменном и устном виде); 7) совершенствование кадровой политики (организация замещения муниципальных должностей муниципальной службы; формирование кадрового резерва муниципальных служащих на конкурсной основе; разработка и утверждение должностных регламентов; обеспечение мотивации муниципальных служащих к добросовестному исполнению должностных обязанностей и соблюдению федерального и регионального антикоррупционного законодательства; проведение проверок соблюдения муниципальными служащими установленных законодательством запретов и ограничений; принятие мер по предотвращению конфликта интересов; разработка и внедрение принципов служебного поведения муниципальных служащих); 8) совершенствование нормативно-правового регулирования муниципального управления (разработка и внедрение стандартов качества и регламентов оказания муниципальных услуг; проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов органов местного самоуправления); 9) повышение уровня информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления и мерах антикоррупционного воздействия (обеспечение прав граждан на информацию о деятельности органов местного самоуправления; представление достоверной информации о системе органов местного самоуправления и муниципальных нормативных правовых актах на официальном сайте администрации; опубликование официального сборника нормативных правовых актов района; издание печатных материалов о деятельности органов местного самоуправления района; осуществление антикоррупционной пропаганды и правового воспитания; проведение опроса населения по распространенности коррупционных проявлений в органах местного самоуправления; проведение семинаров с субъектами малого предпринимательства по вопросам антикоррупционной направленности); 10) совершенствование механизма распоряжения муниципальным имуществом и бюджетными средствами (регламентация использования муниципального имущества с целью снижения коррупционных рисков; увеличение доли муниципальных контрактов, заключенных путем проведения запроса котировок и торгов; увеличение доли муниципального имущества, переданного путем проведения торгов по продаже имущества или права на заключение договора аренды; внедрение в практику муниципальных предприятий и учреждений заключение договоров путем проведения торгов); 11) принятие иных организационных мер (организация деятельности рабочей группы по снижению коррупционных рисков в администрации района; подготовка и реализация планов мероприятий по снижению коррупционных рисков; мониторинг выполнения плана мероприятий). Обсуждение реализации муниципальных и региональной программ противодействия коррупции в целях оценки состояния эффективности исполнения проводимых мероприятий, обеспечения их надлежащего нормативного и практического исполнения, а также анализа влияния реализуемых мероприятий по противодействию коррупции и профилактике преступного поведения в указанной сфере на состояние законности и преступности в регионе осуществляется в рамках проводимых прокуратурой области, а также территориальными и специализированными прокурорами мероприятий по координации деятельности, в т. ч. заседаний межведомственных рабочих групп по противодействию коррупции и координационных совещаний руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня, проводимых с участием представителей органов местного самоуправления. По результатам совместных обсуждений особое внимание обращается на необходимость постоянного контроля за реализацией программных и иных мероприятий, связанных с профилактикой, а также выявлением и пресечением правонарушений и преступлений коррупционной направленности.

Название документа